ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА
Лучшим устройством городового управления
всегда будет то, которое наилучшим образом
способствует городу.
Падение крепостного права, земские и другие преобразования начала царствования Александра II подготовили почву и для реформы городского самоуправления, которая была введена 16 июня 1870 г.
Это преобразование явилось классическим творением знаменательной эпохи великих реформ.
Несмотря на свою ограниченность, реформа стала крупным шагом вперед, заменив прежние, феодальные, сословно-бюрократические органы управления городом новыми бессословными, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.
1. Краткая история городов
Возникновение и развитие городов России
Чтобы лучше понять значение рассматриваемой реформы, сделаем краткий ретроспективный обзор развития городов.
Древнейшие русские города в основном сложились в IX— X вв. на базе племенных центров восточных славян. Так, Новгород, колыбель русской культуры, возник на основе племенного союза словен ильменских, из племенного центра полян вырос Киев, Полоцк был центром летописных полочан, Смоленск — днепровских кривичей, Изборск — псковских кривичей и т. д.2
Прежде всего, города у восточных славян возникали как укрепленные поселения (отсюда сам термин «город», означавший огороженное место), создававшиеся обычно на высоких труднодоступных для неприятеля местах. Города обносились искусственно укрепленной оградой или валом и рвом. Как правило, они были центрами княжеской власти, а затем и центром экономической жизни. В. О. Ключевский отмечает, что древнейшие города были созданы успехами внешней торговли Руси, большинство из них вытянулось длинной цепью по главному речному пути «из Варяг в Греки»3.
К концу X в. в Древней Руси насчитывалось около 25 городов: Киев, Чернигов, Переяславль, Полоцк, Смоленск, Новгород, Псков, Ладога, Белоозеро, Ростов, Муром, Туров и др.
В XI в. существовало уже 89 городов, в XII — 223, в XIII в. (до 1237 г.) — 270 (по подсчетам академика М. Н. Тихомирова)4.
Города средневековья поражали современников и восхищают потомков своим великолепным зодчеством, совершенством линий соборов, богатством и изысканностью их внутреннего убранства. Однако в городах того времени не было ни уличного освещения, ни канализации. Нередко мусор, отбросы и нечистоты выбрасывались прямо на улицу, украшенную рытвинами и глубокими лужами. Первые мощеные улицы в Новгороде, как и в Париже, известны с XII в. Тротуаров, как правило, не делали. По улицам привычно бродили свиньи, козы и овцы, пастух прогонял городское стадо. Из-за скученности и антисанитарных условий города особенно тяжко страдали от эпидемий и пожаров. Многие из них подчас выгорали дотла5.
По данным академика Б. А. Рыбакова, в городах Древней Руси имелись ремесленники 64 различных специальностей, многие ремесла достигли высокого технического и художественного совершенства. И Тихомиров, и Рыбаков пришли к выводу о существовании в Древней Руси организаций городских ремесленников типа цехов6.
Значительную роль в городах XI—XIII вв. приобрели вечевые собрания. К середине XII в., например, в Новгороде установилась феодальная республика, в которой руководящее положение принадлежало боярству. Исследователи не достигли единого мнения о вече. В. И. Сергеевич, Н. И. Костомаров, М. А. Дьяконов и другие считали его органом народной власти, другие (С. В. Юшков) — феодальным институтом7.
Важно отметить, что древнерусские города были центром развития высокой для того времени материальной и духовной культуры. Дошедшие до нас памятники архитектуры, письменности, ювелирного искусства, иконописи свидетельствуют о том, что города Древней Руси не отставали в своем развитии от городов других европейских стран. Монголо-татарское иго (1243—1480) значительно затормозило экономическое, политическое и культурное развитие городов. Судьба многих из них была поистине драматичной. Большинство цветущих городов было разрушено, немало ремесел оказались безвозвратно утраченными.
С образованием единого Русского государства вновь начинается подъем и развитие городов. В составленном в конце XIV в. «Списке русских городов» названо 55 городов залесских (т. е. Владимиро-Суздальской Руси), 30 рязанских, 10 смоленских, 35 новгородских и литовских8.
По данным профессора А. А. Зимина, к середине XVI в. общее количество городов достигло 160, из них более 20 возникли во 2-й половине XV—1-й половине XVI вв.9.
В XIV, XV и даже в XVI вв. «городом» на Руси называли, кроме городского поселения, и прилегающий к нему уезд. Особых органов городского управления тогда не было. Однако уже в XV в. появляются должности «городчиков» из местных землевладельцев, обязанных, прежде всего, следить за состоянием городских укреплений и выполнением военных повинностей местным населением. Вскоре они стали исполнителями великокняжеских поручений, затем, называясь уже городскими приказчиками, ведали и финансово-хозяйственными вопросами10.
В XVII в. в России (без Украины и Сибири) насчитывалось уже 226 городов, среди которых по числу жителей резко выделялась Москва (около 200 тыс. человек), вторым по величине стал город Ярославль (свыше 15 тыс. человек)11.
От XVI—XVII вв. сохранились материалы об отдельных сторонах городского самоуправления посадских общин, а также сословного и корпоративного самоуправления. «Мирскому выбору» подлежали земские старосты, целовальники, дьячки. На сходки выборных от посадского и слободского мира выносился широкий круг мирских дел (разверстка повинностей между отдельными плательщиками и др.)12.
Развитие промышленности, торговли и другие меры начала XVIII в. оказали большое воздействие на города. Их количество выросло и достигло 236 (в это число вошли многие крепости и остроги, не имевшие посадского населения). Некоторые города стали центрами мануфактурной промышленности (Москва, Ярославль, Казань и др.), создавались города возле металлургических и других предприятий (Екатеринбург, Нижний Тагил, Петрозаводск, Липецк).
В 20-е годы XVIII в. население посадов имелось примерно в 200 городах и составляло 183 тыс. душ мужского пола — 3,2% населения страны. Правительство Петра I сделало ряд уступок растущему купечеству. В 1699 г. оно учредило орган городского самоуправления — ратуши, в 1720 г. — Главный магистрат, затем — городовые магистраты13.
Ратуша (польск. ratusz, от немец. Rathaus, Rat — совет и Haus — дом) являлась центральным учреждением в Москве по управлению городским населением — купцами и ремесленниками, называлась так с 7 февраля 1699 г. (ранее это учреждение именовалось Бурмистерской палатой, учрежденной 30 января 1699 г.)14. Ратуша состояла из президента и 12 бурмистров и избиралась купцами. Существовала до учреждения Главного магистрата15, введенного указом Петра I от 13 февраля 1720 г. Создание Главного магистрата явилось второй попыткой Петра I централизовать управление делами посадского населения. Подчинялся он непосредственно царю и сенату, имел ряд смежных функций с Мануфактур- и Коммерц-коллегиями. Во главе Главного магистрата стоял обер-президент из дворян (первый — князь Ю. Ю. Трубецкой), в состав магистратского правления входили бургомистры и ратсгеры из числа крупнейших купцов.
16 января 1721 г. был утвержден «Регламент, или Устав Главного магистрата», определивший его состав и функции. По Регламенту Главного магистрата горожане делились на «регулярных граждан» (входивших в гильдии и цехи) и «подлых» (находившихся «в наймах» и «черных работах»), на местах учреждались городовые магистраты. Главный магистрат руководил городовыми магистратами, рассматривал апелляции на их судебные решения. В его ведении находились торговые и ремесленные права горожан, их переход в другие города, возврат выбывших из посадов, устройство ярмарок и пр. Главный магистрат был упразднен в 1727 г. Верховным тайным советом, в мае 1743 г. восстановлен вновь. Окончательно упразднен указом от 2 октября 1782 г.
Городовые магистраты являлись сословными выборными органами городского управления и суда в 1721—1728 гг. и 1743—1864 гг., находились в ведении Главного магистрата, но их независимость от местной администрации часто была номинальной. Городовые магистраты состояли из бургомистров и ратманов, которые избирались на посадских сходах из зажиточных посадских людей.
В городах первого разряда магистраты состояли из 4 бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра16. Члены городовых магистратов утверждались Главным магистратом и считались на государственной службе.
При Екатерине II проведены важные преобразования, связанные с дальнейшим развитием городов. По учреждению о губерниях 1775 г. ею переведены в разряд городов ни много, ни мало, 216 государственных и дворцовых слобод и сёл, приобретших ремесленно-торговый характер.
Благодаря административному происхождению многих русских городов, отмечает Г. Джаншиев, в их истории встречается явление, едва ли не единственное в своем роде, — это внесение города «в штат» и исключение из него, пожалование сёл волею администрации в «чин» города или разжалование их за несоответственный городу образ жизни.
Аткарск (Саратовской губернии) в 1780 г. был пожалован в город, а в 1799 г. разжалован в село, через пять лет опять выслужил чин города. Аналогично было и с Балашовой. Сёла Чертанлы и Царевна в 1836 г. пожалованы в города — Николаевск и Царёв, но еще 50 лет занимались хлебопашеством, подобно купцам и мещанам города Вольска, обрабатывающим 20 тыс. десятин земли17.
«Земля русская велика и обильна, — писал Г. А. Джаншиев, — и чего, чего только в ней нет! В летописях ее отражены события громкие и едва ли где слыханные: это — бунт крестьян, наделяемых «правами граждан» при помощи штыков (так было в 1836 г. при «образовании» города Царева), или мещан, наказываемых при содействии военной команды в качестве рецидивистов, — за возвращение к хлебопашеству как, например, в 1858 г. в Сольцах Псковской губернии и в 1860 г. в Спасске Рязанской губернии»18.
В то же время надо отметить, что в России было значительное число населенных пунктов, которые отличались развитой промышленностью и торговлей, но причислялись к разряду сёл. Часть из них развивалась довольно бурно.
Екатерина II 21 апреля 1785 г. в Жалованной грамоте городам («Грамоте на права и выгоды городам Российской империи») дала право городским обывателям составлять из себя городское общество19. Царица учредила новые выборные городские учреждения, несколько расширяя круг избирателей. Горожане делились на 6 разрядов: 1) «настоящие городские обыватели» — владельцы недвижимости в городе из дворян, чиновников, духовенства; 2) купцы трех гильдий; 3) ремесленники, записанные в цехи; 4) иностранцы и иногородние; 5) «именитые граждане» — лица свободных профессий (дипломированные ученые, художники, музыканты) и высший слой развивавшейся буржуазии; 6) «посадские» — все прочие жители, которые «промыслом, рукоделием или работою кормятся в том городе».
Раз в 3 года созывалось «собрание градского общества», в которое входила наиболее состоятельная часть горожан. Другим городским органом была «общая градская дума» — постоянное учреждение, состоявшее из городского головы и 6 гласных. Каждому из разрядов обывателей предоставлялось право иметь по одному гласному. Таким образом, грамотой Екатерины II в России вводились начала общественного городского самоуправления. Городская дума ведала городским общественным хозяйством, в том числе и некоторыми полицейскими функциями. О всех доходах и расходах она обязана была давать отчет губернатору. При таком управлении городское хозяйство со временем пришло в оскудение.
Состояние городов в I половине XIX в.
Павел I вместо городских дум ввел административные комиссии. Александр I снова возобновил городское положение, пытаясь его усовершенствовать. Но это ничего не дало. При Николае I в 1828 г. был подготовлен проект городского положения, но он не получил силы закона. В 1837 и 1840 гг. вновь пытались пересмотреть проект 1828 г., но неудачно. С 1848 г. при Министерстве внутренних дел образовали «временное отделение для устройства городского хозяйства», которое и подготовило проект нового Городового положения только для Петербурга, получившего силу закона 13 февраля 1846 г.20.
Одной из основных целей реформы было привлечь к участию в общественном управлении неподатные сословия городского населения. По Городовому положению 1846 г. к «городскому обществу» относились пять категорий городского населения: 1) потомственные дворяне; 2) личные дворяне, почетные граждане и разночинцы; 3) купцы; 4) мещане; 5) ремесленники, записанные в цехи. Избирательным правом в Общую думу пользовались мужчины с годовым доходом в 100 руб. серебром. Вводился двухлетний ценз оседлости и возрастной ценз в 21 год. Общая дума избиралась по сословиям и состояла из 750 гласных (по постановлению 1862 г. — из 250 человек, по 50 от каждого из сословий).
Кроме гласных, в Общую думу входили сословные старшины. Исполнительные функции выполняла так называемая распорядительная дума, которая состояла из городского головы, 12 избранных членов и «члена от короны», т. е. лица, назначаемого правительством.
В 1846 г. правом голоса пользовались лишь 1,2% населения Петербурга. В 1862 г. при населении более полумиллиона человек количество избирателей столицы составило 7005 человек.
Вплоть до 1863 г. Петербург был единственным городом, получившим новое общественное устройство, хотя в России к этому времени насчитывалось около 700 городов, из них 595 в европейской части страны.
С начала XIX в. наблюдается значительный рост населения городов. С 1811 по 1856 гг. число жителей городов Европейской России увеличилось с 2765 тыс. человек до 5684 тыс. человек. К 1863 г. в городах проживало уже около 10% населения страны. Наиболее бурно росли города, связанные с торговлей. За первую половину XIX в. число жителей в Ростове-на-Дону выросло в 7 раз, Самаре — в 8 раз, Одессе — в 11 раз, Николаеве — в 15 раз21.
В то же время многие города по числу жителей и по характеру хозяйства не отвечали понятию «город». Большинство из них имело население менее 5 тыс. жителей. В 74 городах проживало от 2 тыс. до 1 тыс., в 27 — менее тысячи человек. Только 1/6 часть городов Европейской России могла быть признана по занятиям жителей чисто промышленными пунктами, 1/3 — полупромышленными, полуземледельческими, остальные города, т. е. половина — чисто земледельческими или занимающимися отхожими промыслами22.
Кроме общего увеличения населения, в городах наблюдался также рост отдельных городских сословий. Увеличилось количество купечества, особенно возросло сословие мещан и посадских, в число которых входили вольнонаемные рабочие, цеховые ремесленники и другие.
Одним из важных признаков развития городов являются городские финансы. Еще в середине 60-х годов большинство городов располагало мизерными бюджетами. В городах Европейской России доходы выглядели следующим образом: в 10 городах доходы составляли от 250 до 500 руб., в 36 — от 500 до 1000 руб., в 159 — от 1000 до 2500 руб., в 189 — от 2500 до 5000 руб., в 79 — от 5000 до 10 777 руб., в 57 — от 10 000 до 25 000 руб., в 20 — от 25 000 до 50 000 руб., в 13 — более 50 000 руб.23.
Основная масса городских средств шла на содержание полиции, войска и оплату жалованья служащим органов городского управления. Совершенно ничтожные суммы затрачивались на благоустройство. Здания в губернских городах, не говоря уже об уездных, были в большинстве случаев деревянные; каменных построек было мало. В Екатеринбурге в 1867 г. каменных зданий было всего 318, а деревянных — 2813; в губернском городе Перми каменных зданий было 94, деревянных — 2958. В Оханске было только 2 каменных здания, в Верхотурье — 5, в Красноуфимске — 5.
Губернатор Могилевской губернии в 1859 г. сообщал Министерству внутренних дел о том, что городское хозяйство в губернии находится в полном упадке, ибо «городские общества, увлекаясь собственными интересами, не оказывают в этом случае должного содействия»24. Аналогичные сообщения были получены министерством и от ряда других начальников губерний (Казанской, Костромской, Нижегородской)25.
Неудивительно, что города, придавленные сверху «всеопекающей администрацией»26, лишенные самоуправления, очень мало походили на культурные центры, которые должным образом удовлетворяли бы насущные нужды и потребности городского населения. Бедность и некультурность городов приводили в отчаяние даже дореформенных администраторов.
2. Подготовка городской реформы
Первые предложения о реорганизациигородского управления
В 1859 г. министру внутренних дел Ланскому была подана записка сенатора Сафонова, ревизовавшего городские учреждения Пензенской губернии. Сафонов указывал на ненормальные факты, наблюдавшиеся им в органах городского управления, свидетельствующие о полном развале и явно неудовлетворительной работе городских дум и городской администрации. «Теперь городские головы и члены думы, — писал Сафонов, — как люди большей частью с ограниченными понятиями и, по положению своему и торговле, более зависимые, полагают главной и единственной своей обязанностью как можно скорее исполнять все требования начальства, не понимая или не желая понимать, что кроме исполнения этих, лежащих на них по закону обязанностей, они имеют не менее важную обязанность заботиться о нуждах и пользах города и его обывателей»27.
Сафонов, крупный царский чиновник, под давлением этих фактов должен был признать, что требуются меры по улучшению и переустройству органов городского управления28.
Комитет министров, опасавшийся осложнения обстановки в стране в связи с готовившейся крестьянской реформой, признал тогда полную реформу преждевременной на том основании, что «в настоящее время, когда правительство озабочено разрешением столь важных и многочисленных вопросов по преобразованию разных отраслей государственного устройства, возбуждение нового еще вопроса о повсеместном преобразовании городского общественного управления на предлагаемом основании было бы крайне неудобно и даже вредно. Подобное распоряжение повлекло бы за собою, по мнению комитета, многочисленные собрания лиц, к разным сословиям принадлежащих, что, как известно, нередко давало повод к распространению превратных и даже неблагонамеренных толков»29.
Комитет министров сделал лишь незначительный шаг в направлении, позволяющем Министерству внутренних дел начать работу над городской реформой. Он принял решение сначала провести реорганизацию городского управления в Москве и Одессе, а затем разрешить вопрос об остальной массе губернских и уездных городов.
Недовольство существующими порядками в городах, однако, продолжало расти, особенно со стороны верхушки городского купечества. Сигналы губернского начальства в Министерство внутренних дел о неблагополучии в городском управлении не прекращались. Начальник Минской губернии, обращаясь в министерство в 1860 г., указывал на неудовлетворительное состояние управления городским хозяйством в Минске. Генерал-губернатор Нижнего Новгорода Муравьев в том же году писал, что «мещанское общество здесь (т. е. в Нижнем Новгороде. — Авт.), как и во всех почти городах России, находится в крайне бедном положении». Оно не имеет никаких возможностей и необходимых условий для выполнения общественных обязанностей, «отчего служба по городским выборам почитается обыкновенной тяжелой повинностью, так как она отвлекает их от их обычных занятий, которыми они снискивают себе пропитание»30.
Генерал-губернатор Новороссийской и Бессарабской губерний в 1861 г. сообщал, что хозяйство Ростова «не удовлетворяет многим насущным потребностям». «Ростов не имеет ни мостовых, ни водопроводов, ни уличного освещения, ни удобных пристаней»31.
Общественное управление городов находилось в крайне расстроенном состоянии или вовсе отсутствовало. До введения Городового положения 1870 г. 211 городов вовсе не имели нормального городского управления, зачастую все функции городских органов здесь исполняли правительственные учреждения, в частности, органы полицейской власти32. «Таврическое губернское начальство, — писал в 1864 г. новороссийский губернатор в Министерство внутренних дел, — сознав неудобство такого порядка, когда городское управление находится в ведении уездного полицейского правления, не обеспечивающего вполне интересов городского хозяйства, вошло ко мне с ходатайством о введении в гор. Ногайске общественного правления на новых началах»33.
В одной из записок (авторство которой нам установить не удалось), адресованной в министерство, указывалось, что городская дума г. Ростова, будучи устроена на прежних основаниях, всецело зависит от губернского правления. Губернское же начальство отдалено от города «на 475 верст, почта ходит из Ростова в Екатеринослав всего два раза в неделю и идет не менее 6 дней; следовательно (не касаясь уже медлительности в делопроизводстве губернских инстанций), как скоро можно ожидать ответа на каждое представление?» Наконец, «полиция города (Ростова. — Авт.) состоит из полицмейстера, двух частных приставов, двух квартальных и 16 пьяных негодных нижних чинов, между тем как в городе бывает иногда до 100 тысяч разного народа»34.
Более энергичные меры к подготовке городской реформы правительство приняло после крестьянской реформы.
Особые комиссии в городах
20 марта 1862 г. состоялось Высочайшее повеление «безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи»35. Этот решительный шаг был вызван явным упадком городского хозяйства и неэффективностью принимаемых мер. В тот же день Александр II утвердил «Положение об общественном управлении города Москвы». Аналогичное Положение было введено в 1863 г. в Одессе. Намереваясь провести городскую реформу, правительство обратилось к уже испытанному средству — к поддержке общества.
26 апреля 1862 г. министр внутренних дел П. А. Валуев подписал циркуляр «О доставлении соображений относительно улучшения общественного управления в городах»36. Этим циркуляром губернскому начальству было предложено учредить в губернских и других городах особые комиссии «из более опытных и сведущих лиц с приглашением всех сословий города». Комиссии эти должны были собрать необходимые сведения и дать ответы Министерству внутренних дел по особой программе, составленной министерством.
Итак, в 509 городах были учреждены особые комиссии из депутатов от всех сословий, владеющих недвижимой собственностью37. При этом никаких определенных указаний о составе комиссий министерство губернскому начальству не дало. Формирование комиссий «было возложено на губернаторов, которые могли обеспечить нужный для правительства состав комиссий. Каждый губернатор в своей губернии действовал по личному своему усмотрению. Одни губернаторы предлагали предводителям дворянства подобрать в комиссию лиц, «наиболее известных по своим сведениям и опытности»38 в городских делах, другие возлагали организацию комиссии на городского голову, третьи же считали, что «депутатами в комиссию могут быть избраны лишь лица, наиболее известные по умственному своему образованию, которые вполне бы могли уразуметь настоящее важное дело»39.
Большинство комиссий состояло из чиновников, представителей дворянства (губернские предводители дворянства, уездные судьи и т. д.) и городской верхушки (гласные городских дум, городские головы и т. п.). Представительство от отдельных сословий города устанавливалось в каждом случае по усмотрению губернатора.
Председательствование в комиссиях возлагалось чаще всего на чиновников или на представителей местной дворянской знати.
Однако не во всех городах разработкой соображений по программе министерства занимались комиссии. В отдельных случаях губернское начальство поручало составление соображений полицейским чиновникам. Иркутский губернатор предложил собрать сведения о городах Селенгинске, Верхоленске и других и составить «соображения относительно устройства общественного управления» земским исправникам40. Губернатор Калуги составление «соображений» поручил членам городских дум и ратуш, после чего «соображения» должны были быть «обсуждены на собраниях городских обществ с отзывами», которые «должны быть представлены в губернское правление»41.
Острый характер приняла борьба между представителями сословных групп в период деятельности комиссии в Екатеринбурге и Севастополе42.
Работа комиссий по составлению соображений в основном была закончена в середине 1864 г. Материалы, представленные в министерство городскими комиссиями, отражали умеренные пожелания дворянства и крупной городской буржуазии. Резко выраженный сословный состав комиссий, созданных бюрократическим путем назначения их губернским начальством, не мог не отразиться на содержании материалов.
Большинство комиссий (423 из 509), отвечая на вопрос «Об условиях принадлежности к городскому обществу», полагало, что таким условием должно было быть «владение в городе недвижимой собственностью и приписка к оному для отправления повинностей», т. е. к участию в городском и общественном управлении могли допускаться лишь домовладельцы, торговцы и промышленники. Подавляющее число комиссий, выставивших подобные требования, по существу выражало ту мысль, которая по этому поводу была зафиксирована в действовавших тогда Городовых положениях Петербурга, Москвы и Одессы. Но были и другие Положения комиссий. Они сводились к тому, чтобы причислять тех или иных лиц к городскому обществу в зависимости от различных условий, как-то: наличие «высшего образования», «оказание особых заслуг обществу — наукой, искусством и ремеслом», «наличие хорошего поведения»43 т. д. и т. п.
Таких предложений, однако, было мало, а по характеру своему они были подчинены одной тенденции — всеми мерами ограничить количество лиц, могущих принимать активное участие в общественной жизни города.
Касаясь вопроса об условиях, при которых городские обыватели могли пользоваться правом голоса на выборах, основная масса комиссий признала необходимым сделать некоторые «более или менее значительные отступления от правил, установленных в столичных положениях».
По Положению 1846 г. о городе Петербурге правом выборов пользовались лица, обладавшие возрастным цензом (21 год), доходом от имущества (не менее 100 рублей в год) и рядом других цензов. Комиссии предлагали упростить существующий порядок. Возрастной ценз в предложениях отдельных комиссий колебался в пределах от 24 до 60 лет44.
Подавляющее большинство комиссий высказалось за необходимость наличия у избирателей имущественного ценза.
Были комиссии, которые затрагивали вопрос о том, в какой мере принадлежность к той или иной национальности может служить препятствием к праву участия в выборах и отправления общественных должностей. Одни из них разрешали его положительно, т. е. считали возможным допустить и нехристиан к городским выборам. Интересное мнение по этому поводу высказал вице-губернатор Минска Лучинский. В августе 1861 г. он писал в Министерство внутренних дел, что «путем допущения евреев к выборам при сильном контроле» со стороны христианского населения «правительство получит возможность положить конец вредному влиянию евреев, какое они оказывали на христианское общество в силу своей замкнутости и корпоративности»45. По мысли отдельных депутатов комиссий над нехристанами должен был быть установлен строгий надзор как со стороны органов правительственной власти, так и со стороны христианского населения.
Возраст избираемых в гласные и городские головы 158 комиссиями46 ограничивался для первых — 25 годами, для последних — 30-ю. Некоторые комиссии уменьшали или увеличивали этот предел. В отношении же имущественного ценза многие комиссии высказались за необходимость его, но с понижением размеров, установленных столичными положениями.
По мнению некоторых комиссий, лица, избираемые на должность городского головы, «должны быть грамотны и знать, по крайней мере, начальные правила арифметики», выбранные же в качестве гласных должны быть «люди женатые»47.
Все эти предложения были подчинены основной задаче — сделать общественные должности по городским выборам более доступными для торгово-промышленных сословий города.
Находились и такие городские комиссии, которые поднимали вопросы, по своему характеру выходившие далеко за рамки программы их деятельности, предложенной Министерством внутренних дел. Например, Пермская комиссия предлагала: во-первых, возможно полнее расширить самостоятельность городских обществ в управлении их собственными делами, точно определив границы вмешательства центрального правительства в их деятельность; во-вторых, предоставить городскому обществу полную возможность контролировать все учреждения, которые содержатся на его счет, и, наконец, в-третьих, предоставить самим городским обществам «полную свободу в развитии своего устройства», не стесняя в то же время «их деятельность в этом отношении официальными программами и теоретическими кабинетными предрешениями».
Министерство внутренних дел отвергло предложения Пермской комиссии48. Отвергая такие относительно либеральные проекты, Министерство внутренних дел принимало явно реакционные предложения от частных лиц. Таких предложений в течение 1862—1864 гг. в министерство поступило немало.
В 1863 г. прислал свой проект мещанин г. Витебска Розет. По мнению автора, «городское общество есть стадо, не имеющее верного пастыря или надзора и присмотра за ним». Для того чтобы управлять этим «стадом», Розет предлагал всех жителей города без различия сословий «разделить на тысячные и сотенные участки», во главе которых поставить «тысячных и сотенных старшин с их товарищами». В результате этого старшины получат возможность без затруднения «знать состояние, поведение и образ мыслей каждого из подчиненных и устранять среди них праздношатательство и другие пороки»49.
Другой проект поступил в министерство в том же 1863 г. от жителя г. Старой Руссы Северянова. «Проект о улучшении городского управления, составленный по духу и букве грамоты, всемилостивейше городским сословиям пожалованной 21 апреля 1785 г. навеки непоколебимой» — так называлась присланная Северяновым записка. Городское общество Северянов предлагал разделить на 3 разряда, во главе же каждого разряда должен стоять старшина. Самым старшим лицом по управлению городом должен быть городской голова, «выбираемый из состоятельных и благонадежных лиц». Органы городского управления, по мысли Северянова, должны были остаться без изменения в таком виде, какой они имели после введения Городового положения Екатерины II50.
Подобные реакционные проекты пытались свести на нет даже те незначительные уступки, которыми намеревалось ограничиться правительство, идя навстречу стремлениям торгово-промышленной буржуазии.
Привлекая к деятельности созданных в 1862 г. городских комиссий (для выработки ответов по программе Министерства внутренних дел) представителей торгово-промышленных сословий и чиновничества, при полном устранении выборных представителей городских обществ, правительство видело в нарождающейся буржуазии свою опору в деле укрепления самодержавного строя. Поэтому оно поощряло все действия и предложения купеческо-чиновничьих комиссий, не идущие в области реформы дальше его предначертаний.
Суждения 509 комиссий были обработаны в Министерстве внутренних дел и на их основании был подготовлен новый проект Городового положения, представленный на заключение II Отделения С.е.и.в. канцелярии. В соответствии с замечаниями этого отделения проект был переработан министерством и 31 марта 1866 г. внесен в Государственный совет. Здесь он пролежал до марта 1868 г., и в связи с отставкой из-за болезни глаз Валуева был возвращен его преемнику А. Е. Тимашёву.
Проект Положения снова был пересмотрен министерством в особой комиссии при участии нескольких губернаторов, оттуда передан в Совет министров и затем 28 марта 1869 г. опять был внесен в Государственный совет.
Но на этот раз Государственный совет посчитал неудовлетворительным чисто бюрократический способ выработки законопроекта и возвратил его министерству для пересмотра при участии лиц, «непосредственно участвующих в заведовании общественными делами городов и наглядно знакомых с условиями городского управления и хозяйства при различных степенях населенности и вообще развития городских поселений».
Тогда в январе 1870 г. была образована специальная комиссия под председательством главноуправляющего II Отделения С.е.и.в. канцелярии. В работе этой комиссии приняли участие городские головы из двух столичных и 6 провинциальных городов — Одессы, Харькова, Динабурга, Ельца, Череповца, Вознесенского посада и два столичных гласных.
Подготовленный этой комиссией проект 31 марта 1870 г. внесен был Тимашевым в Государственный совет. 15 и 16 апреля он был рассмотрен при участии двух столичных городских голов в Соединенных департаментах законов, государственных экономических, гражданских и духовных дел, а 11 мая в общем собрании Государственного совета51.
3. Новое Городовое положение 16 июня 1870 г.
16 июня 1870 г. новое Городовое положение было утверждено Александром И, находящимся тогда в Веймаре52.
Таким образом, в течение 8 лет — с 1862 по 1870 г. — было подготовлено три проекта, которые постоянно совершенствовались, пока не приняли вид Городового положения 1870 г.
Главное содержание Положения 1870 г.
Городская реформа заменяла прежние сословные думы всесословными городскими Учреждениями. По Положению 1870 г. распорядительными органами являлись городские думы, а исполнительными. — избранные думами городские управы53. Дума состояла из членов, называемых «гласными», избираемых через каждые четыре года. Состав гласных колебался в пределах от 30 до 72, в зависимости от численности избирателей в городе. В столичных думах гласных было значительно больше: в Москве — 180, в Петербурге — 250. Число членов управы устанавливалось думой. Обычно управа включала в себя 2-3 человека под председательством городского головы, который являлся одновременно и председателем городской думы. Половина состава управы должна была обновляться через каждые два года. Предельное число лиц нехристианского вероисповедания не могло превышать одной трети. На должность городского головы не допускались лица еврейской национальности. К участию в выборах допускались все русские подданные, достигшие 25 лет, из числа платящих городские налоги и сборы. Лично голосовать дозволялось только мужчинам. Право избирать имели купцы, промышленники и владельцы недвижимой собственности данного города. Женщины, обладавшие необходимым избирательным цензом, могли участвовать в выборах лишь через своих доверенных лиц. Не допускались к выборам лица, подвергавшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Реально лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в большинстве своем не владевшие недвижимой собственностью, а также интеллигенция54 — лица, профессионально занимающиеся умственным трудом: преподаватели, врачи, инженеры, чиновники, не имевшие собственных домов, а снимавшие квартиры. Таким образом, значительная часть жителей не допускалась к выборам. В 46 наиболее крупных городах в среднем избиратели составляли 5,6% от общего числа жителей.
Как установила В. А. Нардова, в течение всего периода действия Городового положения 1870 г. со страниц либеральной периодической печати не сходил вопрос о необходимости предоставления избирательного права лицам, снимающим квартиры определенной стоимости.
Обращалось внимание на парадоксальность положения, когда из-за отсутствия установленного минимального имущественного ценза избирательное право получили фактически неимущие владельцы хибар и лотошники, уплачивающие копейки за право торговли вразнос. В то же время достаточно состоятельные лица, снимавшие дорогостоящие комфортабельные квартиры, этого права были лишены, хотя многие из них благодаря образованию и профессиональным знаниям, могли бы принести реальную пользу обществу в качестве городских гласных.
Забегая вперед, отметим, что наблюдались попытки обойти закон или путем покупки рублевых «свидетельств на мелочной торг», или приобретения малоценной недвижимости. Так, например, известный ученый-правовед Б. Н. Чичерин постоянно проживал в Тамбове и имущественным цензом, необходимым для участия в выборах в Москве, не располагал. Однако, приняв решение баллотироваться на пост московского городского головы, он приобрел домишко-развалюху на краю города и в качестве собственника недвижимости получил формальное право на внесение в список столичных избирателей. Поскольку дело касалось такой известной личности, как Чичерин, его избрание в городские головы не осталось незамеченным прессой. При этом печать поспешила приоткрыть и завесу над тем, каким образом Чичерину удалось «внезапно и искусственно сделаться московским гражданином».
Если в крупных городах лишение квартиронанимателей избирательных прав устраняло фактически от участия в городском управлении больше половины населения, то в средних и мелких городах действие этой ограничительной меры было мало заметно. Здесь практически каждый чиновник, врач, учитель, ремесленник имел собственный дом. Даже чернорабочие, перебивавшиеся поденной работой, относившиеся в огромном большинстве к местным мещанам, проживали в собственных домиках и хатах.
Выборы в городские думы проводились избирателями в зависимости от размеров уплачиваемого налога по трем куриям.
В первой курии участвовали наиболее крупные плательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов, во второй — средние налогоплательщики, вносящие еще одну треть налогов, третью — все остальные, главным образом мелкие налогоплательщики.
Например, в Москве в 1871 г. при численности ее населения в 602 тыс. человек право избирать и быть избранными в городскую думу имели лишь 20,6 тыс. человек (т. е. около 3,4%), из которых 446 человек составляли первую избирательную курию, 2220 — вторую и 18 тыс. человек — третью.
Так как каждая курия избирала одинаковое число гласных в думу (по 60 гласных), то норма представительства у избирателей первой курии была в 8 раз выше, чем у второй, и в 40 раз выше, чем у третьей.
Так гарантировалось преобладание в городской думе крупной буржуазии и дворянства. Избранные в городские головы кандидаты утверждались для столиц министром внутренних дел, во всех других городах — администрацией. Члены же управы не нуждались в административном утверждении и могли быть думой в любое время отстранены от своих должностей и преданы суду.
Полномочия городского управления в общем были те же, что и земских учреждений. На городское общественное управление возлагалось попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству. Сюда входило содержание в должном порядке улиц, площадей, тротуаров, городских общественных садов, водопроводов, сточных труб, каналов, мостов, переправ, освещение городов, а также меры по благосостоянию городского населения и обеспечению народного продовольствия, устройство рынков, базаров. Общественное управление отвечало и за противопожарную безопасность, за устройство пристаней, бирж, кредитных учреждений, за все, что касалось развития местной торговли и промышленности. Ему, кроме того, было поручено устройство за счет города благотворительных, образовательных и общественных учреждений: больниц, богаделен, библиотек, музеев, театров — и заведование ими55.
Дума имела право устанавливать в пользу города сборы с недвижимого имущества (оценочный сбор), с документов на право торговли и промышленности, с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, с извозного промысла, с частных лошадей и экипажей, с квартир и жилых помещений, с собак, аукционов.
Надзор за действиями городского управления был предоставлен административной власти в лице губернатора и присутствия по городским делам. В связи с этим губернатору предоставлялись копии с думских постановлений. Отдельные постановления требовали утверждения губернатором. Прежде всего, к ним относились такие акты, как заключение займа, отчуждение городских земель, повышение налогов. Закон давал право губернатору наложить вето на любое постановление думы или управы, если он считал их действия противозаконными. Спорные вопросы, недоразумения между городскими учреждениями разрешались городским присутствием и сенатом.
Городское присутствие состояло из губернатора (председателя), вице-губернатора, управляющего казенной палатой56, прокурора, председателя мирового съезда, губернской управы и городского головы.
Городская управа действовала постоянно. Дума созывалась по мере надобности, по усмотрению городского головы, заявлению гласных и по требованию губернатора. Для кворума требовалась половина или треть общего числа гласных, исходя из их количества.
Александр II своим указом 16 июня 1870 г. повелел сразу же ввести это Положение в действие в 45 главных городах Европейской России и Сибири.
Таким образом Положение было введено во всех губернских городах в местностях, управляемых по Общему Учреждению57. Дальнейшее введение нового Городового положения в остальных городах и посадах губерний было предоставлено на усмотрение министра внутренних дел, по мере ходатайств со стороны самого городского населения. Затем через два года Городовое положение высочайше было разрешено применить с необходимыми дополнениями к обеим столицам и г. Одессе58.
В 1871 г. общественное управление было введено только в 104 городах России. В 1875—1877 гг. Положение распространилось и на национальные окраины, за исключением Средней Азии, а также Польши и Финляндии, где действовало прежнее городское устройство.
В 1880 г. Городовое положение действовало в 541 городе из общего числа 83259. К 1892 г., когда правительство издало уже новое Городовое положение, самоуправление было введено только в 621 городе.
При всей своей ограниченности городская реформа все же была шагом вперед по сравнению с дореформенной организацией городского управления. Она была встречена полным сочувствием и заметно подняла и улучшила многие условия городской жизни. Построенные на буржуазном принципе имущественного ценза выборные городские думы и управы более соответствовали потребностям капиталистического развития, нежели прежние сословные органы городского управления.
Распорядительные функции были предоставлены городской думе, управа же сделана исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой.
Распределение обязанностей и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались издаваемой думою инструкцией. Члены управы избирались думою и зависели только от нее, не нуждаясь в утверждении администрацией. Дума могла любого члена управы отстранить от должности и предать суду.
Городской голова занимал более независимое от думы положение. Выбираемый думой, он утверждался в должности губернатором или министром. Дума не могла предать его суду своей властью. Ей предоставлено было право лишь просить об этом высшую инстанцию. Предание же суду зависело в конечном счете от 1-го департамента сената60.
Городской голова являлся к тому же председателем думы и в этой роли мог оказывать большое влияние на ход дел в думских заседаниях.
В составе городских дум первого четырехлетия находилось дворян и лиц духовного звания 15,5%, во втором четырехлетии — 18,5% и в третьем — свыше 20%. Главным элементом в городском представительстве были домовладельцы, которых насчитывалось 90% всего количества гласных61.
За короткое время нового управления городские средства быстро возросли и дали многим городам возможность приступить к капитальным улучшениям, которые отразились на их развитии для будущих поколений.
С 1870 до 1880 г. наблюдался рост доходов с 17,7 до 32 млн. руб., расходов с 17 до 31,4 млн. руб., капиталов с 14,45 до 19,35 млн. руб. Вместе с тем долги, вследствие долгосрочных займов на сооружения увеличились с 3,5 до 9,5 млн. руб. (По Петербургу — 2,9 млн. руб. на сооружение второго постоянного моста через р. Неву; по Одессе — 4 млн. руб. на устройство мостовых и водопроводов)62.
Основные ежегодные расходы городов с 1770 по 1880 г. можно представить табл. 663.
Таблица 6
| Ежегодные расходы городов на | В руб. |
| Наружное благоустройство городов | 10 144 500 |
| Содержание полиции | 3 452 000 |
| Содержание пожарной части | 1 832 200 |
| Уплату налогов | 970 600 |
| Воинские потребности | 2 351 000 |
| Содержание благотворительных заведений | 1 417 000 |
| Содержание учебных и общественных заведений | 2 171 900 |
Самые крупные из этих расходов направлялись преимущественно на сооружение железных и шоссейных путей, мостов, набережных с пристанями, разведение лесов, устройство садов и бульваров, на постройку зданий для помещения войск, пожарных обозов, театров и других общественных надобностей.
Кроме того, сверх существующих к 1880 г. водопроводов в 36 городах и газового освещения в 17 городах, предполагалось сооружение водопроводов в 30-ти городах, а в некоторых и устройство газового освещения64.
Многие сооружения в городах к 1880 г. получили, по ходатайству городских обществ, наименование в честь императора Александра II. Например, устроенный на бывшей Михайловской площади в Одессе парк назван «Александровским», бульвар «Императора Александра II» в Астрахани (1871 г. ); «Александровский» бульвар в Вильне (1872 г.); «Александровский сад» в С.-Петербурге (1874 г.), мост «Императора Александра II» в С.-Петербурге, вновь устроенные «Александровские» казармы в Москве (1879 г.)65.
Установив достаточно широко компетенцию городских дум, Городовое положение 1870 г. вместе с тем не обеспечило реальных условий для их успешной деятельности.
Поскольку круг прав и обязанностей органов городского самоуправления не был точно означен, это позволяло администрации произвольно вмешиваться в деятельность дум или перекладывать на них вину за свою же нераспорядительность.
Городские думы не имели собственных средств принуждения для исполнения своих распоряжений и вынуждены были обращаться к помощи полиции.
Несмотря на то что контроль со стороны губернской администрации формально ограничивался только надзором за тем, чтобы деятельность общественного управления не выходила за рамки закона, тем не менее на практике он был весьма обременителен, порождал многочисленные конфликты и создавал дополнительные осложнения в работе дум.
Органы самоуправления располагали весьма скудными материальными возможностями, к тому же думы по сути дела были лишены права свободно распоряжаться всеми городскими средствами. Отсутствие центрального органа в масштабах всей страны, разобщенность городских дум, невозможность обмена опытом между ними отрицательно сказывались на результатах их деятельности. Правительство ревниво следило за тем, чтобы деятельность органов городского самоуправления была строго ограничена местными рамками. Даже деловые контакты между отдельными думами запрещались.
Известно, что характер и направление деятельности общественных органов во многом зависели от их руководства, на которое законом 13 июня 1867 г. возлагалась ответственность за действия общественных собраний66. Поэтому, естественно, важное значение придавалось персональному составу института городских голов. Обязательное утверждение городских голов и их заместителей административной властью открывало правительству возможность влиять на их подбор.
Значение реформы 1870 г.
Городовое положение 1870 г. просуществовало 22 года. Несмотря на все существенные недостатки, оно имело важное значение для культуры и хозяйства русского города.
Проникнутое либеральным духом и построенное на идее доверия к общественной самодеятельности, оно впервые вызвало наши отечественные города из той спячки, в которую последние были погружены в дореформенное время. «Положение» придало городам ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII века.
Существенной стороной реформы 1870 г. являлось предоставление городскому управлению широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.
Огромное большинство дел, в том числе и годичные сметы, решались думою в окончательном виде не нуждаясь в чьем-либо утверждении.
Результаты реформы 1870 г. сказались уже к концу 80-х годов XIX в. Многие из городов совершенно изменили свой внешний облик, улучшили городское хозяйство, добились ощутимых результатов в области образования, медицинского обслуживания населения, общественного призрения, существенно развили свою культурно-просветительскую деятельность в интересах всего городского общества. Неудивительно, что города в конце XIX в. совершенно не походили на города николаевской эпохи.
Наиболее слабым местом реформы 1870 г. являлась избирательная система, которая была просто скопирована с наименее демократической из западноевропейских систем — прусской трехразрядной системы67. Она оказалась тонким и остроумным способом устранения от направляющего влияния на городские дела большей части горожан, без лишения их избирательного права. Трехразрядная (или трехклассная) система в корне уничтожила широкое представительство общественных кругов, которое и без того было сужено лишением избирательного права квартиронанимателей, куда входили представители либеральных профессий, люди интеллигентного труда, чиновники, рабочие.
Однако, не зря говорят: наше прошлое и наше будущее едины. Страницы прошлого живительны и плодотворны. История учит, что только полное самоуправление, основанное на всеобщем избирательном праве, самостоятельности органов городского управления и широкой их компетенции, может преобразить наши города, сделать их здоровыми, благоустроенными и процветающими.