… Самодержец может по своему произволу изменять законы, но до изменения или отмены их должен им сам повиноваться.
Д. Н. Блудов
В середине 1880-х гг. в правительственных кругах возник вопрос об общем пересмотре российского законодательства, введённого после отмены крепостного права. Одним из инициаторов новых веяний стал предводитель Алатырского уезда Симбирской губернии А. Д. Пазухин. «Это был человек крупного ума, — как отзывается о нём К. Головин, — только ума чересчур прямолинейного и потому склонного к иллюзиям. Он был искренно убеждён, что порядок управления Россией был почти что идеальный при царе Алексее Михайловиче, что к тогдашним нравам, к тогдашним понятиям нам следовало бы вернуться». Свою программу, поддержанную консервативным дворянством, Пазухин выдвинул в статье «Современное состояние России и сословный вопрос» (395, 1885, кн. I, с. 5—58), а также в ряде выступлений в Кахановской комиссии при обсуждении проблем местного самоуправления. «Великое зло реформ» прошлого царствования, утверждал Пазухин, выразилось в том, что они урезали сословные привилегии дворянства. Отсюда — «задача настоящего должна состоять в восстановлении разрушенного»: надо переформировать земские и городские учреждения и от бессословного начала вернуться к сословному; тогда Россия выйдет «на ту историческую дорогу, с которой она в половине 60-х гг. сбилась в сторону» к «дезорганизации».
Несмотря на отрицательное мнение большинства членов комиссии, программа Пазухина понравилась графу Д. А. Толстому, а её автор вскоре занял место правителя канцелярии Министерства внутренних дел. С помощью этого рафинированного ретрограда Толстой продолжал исправление «роковых ошибок» предшествующего царствования, завершившееся серией законодательных актов 1889-1892 гг. Новые законы должны были вернуть дворянству его роль «первенствующего» сословия в ведущих сферах государства.
По поручению Толстого с конца 1885 г. Пазухин приступил к разработке проекта «модернизации» реформ местного управления. В марте 1886 г. проект был готов. Он предусматривал создание института земских начальников и реформу земства. Назначаемый верховной властью земский начальник в уезде должен был соединить в своём лице и судебную, и административную власть. Предлагалась новая система выборов в земские учреждения, вместо управы — исполнительный орган, присутствие по земским делам, составленное из местной администрации с участием двух членов от земства. Проект Пазухина был одобрен Толстым, но потерпел фиаско на совещании 2 апреля 1886 г., куда были приглашены Победоносцев, Островский и новый министр юстиции Н. А. Манасеин. Работа над проектом была продолжена. При Министерстве внутренних дел для рассмотрения положений проекта создали Особое совещание из 10 человек под руководством товарища министра князя К. Д. Гагарина, хотя основную роль в нём играл А. Д. Пазухин. В состав совещания вошли губернаторы: владимирский — И. М. Судиенко, вятский — А. Ф. Анисьин, костромской — В. В. Калачев, симбирский — Н. П. Долгово-Сабуров, а также губернские предводители дворянства: псковский — А. Е. Зарин, саратовский — П. А. Кривский, тамбовский — Г. В. Кондоиди и харьковский — А. Р. Шидловский.
Обсудив проект Пазухина на 17 своих заседаниях в сентябре — ноябре 1886 г., совещание внесло в этот документ лишь незначительные изменения.
18 декабря Толстой представил Александру III всеподданнейший доклад, в котором изложил программу пересмотра реформ, принятых в царствование Александра II. Программа включала 6 пунктов: 1) предусматривалось создание административных органов управления крестьянскими делами; 2) сводилась к минимуму роль общественного самоуправления в земских и городских учреждениях; 3) усиливалась власть министра внутренних дел «по надзору за земскими, городскими и крестьянскими учреждениями»; 4) ограничивалось выборное начало «при замещении должностей по местному управлению» и заменялось «системою правительственного назначения»; 5) дворянству предоставлялось большее участие в делах местного управления; 6) дела по маловажным поступкам передавались «от судебных установлений» в ведение учреждений, «находящихся в непосредственной связи с административной властью» (129, с. 369—370).
Ознакомившись с проектом реформ, Александр III одобрил его, после чего документ в начале февраля 1887 г. поступил в Государственный совет. Кроме того, проект был разослан для заключения в ряд министерств и ведомств. Наиболее серьёзные возражения в отзывах изложили Манасеин и Каханов.
Поскольку проект реформы вызвал неприятие со стороны некоторых влиятельных трезвомыслящих лиц, необходимо было достигнуть предварительного соглашения хотя бы между наиболее заинтересованными ведомствами. Для этого в течение 1888 г. состоялось несколько так называемых «согласительных» совещаний. Однако и они не привели к желаемому результату. В то же время в Государственный совет продолжали поступать отзывы с довольно резкой критикой предполагаемых реформ. Председатель Департамента законов барон А. П. Николаи, говоря о судебнополицейских функциях земских начальников, отмечал: «Весьма нетрудно будет внушить крестьянину, что новое учреждение есть не что иное, как косвенное восстановление вотчинной полиции, что крестьянское население вновь отдаётся в полную власть помещиков, которые стремятся к восстановлению крепостного права» (129, с. 387).
Член Государственного совета, статс-секретарь Б. П. Мансуров считал, что реформа местного управления должна быть направлена на усиление как полицейских, так и судебных органов, а не на создание какого-то промежуточного института, объединявшего и те и другие функции.
Министр императорского двора граф И. И. Воронцов-Дашков писал, что при осуществлении «представленного проекта ещё более увеличится многоначалие учреждением в уезде взамен одного коллегиального крестьянского присутствия нескольких самостоятельных, обладающих обширной властью и никому не подчиняющихся, кроме губернатора, земских начальников» (там же, с. 389).
В целом следует отметить, осенью 1888 г. накануне обсуждения в Государственном совете, большинство его членов было настроено отрицательно к проекту Толстого. На заседаниях 3, 10 и 17 декабря в Соединённых департаментах (законов, государственной экономии, духовных и гражданских дел) на первый план вышел вопрос, связанный с введением института земских начальников.
16 января 1889 г. состоялось обсуждение этого вопроса в Общем собрании Государственного совета. За предложение Толстого проголосовало 13 членов совета, против — 39. На выписку, представленную на утверждение, Александр III наложил следующую резолюцию: «Соглашаясь с мнением 13 членов, желаю, чтобы мировые судьи в уездах были упразднены для того, чтобы обеспечить нужное количество надёжных земских начальников в уезде и облегчить уезду тяжесть платежей. Часть дел мировых судей может перейти к земским начальникам и в волостные суды, а меньшая часть, более важные дела, могли бы отойти к окружным судам. Во всяком случае непременно желаю, чтобы эти изменения не помешали окончательному рассмотрению проекта до летних вакаций» (там же, с. 395).
Передача земским начальникам судебных функций означала игнорирование принципа отделения судебной власти от административной, провозглашённого Судебными уставами 1864 г.
1. ЗАКОН О ЗЕМСКИХ НАЧАЛЬНИКАХ 12 ИЮЛЯ 1889 г.
12 июля 1889 г. Александр III утвердил проект закона, в соответствии с которым было введено «Положение о земских участковых начальниках».
Оно не распространялось на Королевство Польское, Правобережную Украину, Белоруссию, Литву, Прибалтику, Кавказ, Сибирь, т. е. на те районы, где либо вовсе отсутствовало помещичье землевладение, либо представителем его являлось дворянство нерусской национальности (см. ПСЗ, 3 собр., т. IX, № 6196).
В 40 губерниях, в которых действовало это «Положение», создавались 2200 земских участков (примерно по 4—5 на уезд) во главе с земскими начальниками. Эти лица, наделённые особыми полномочиями, должны были заменить мировых посредников, уездные по крестьянским делам присутствия и мировой суд. Мировой суд сохранялся только в Петербурге, Москве и Одессе.
Земский начальник назначался из местных потомственных дворян в возрасте не менее 25 лет министром внутренних дел по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства.
Он должен был обладать определённым имущественным цензом (свыше 200 десятин земли или другим недвижимым имуществом на 7500 руб.), иметь высшее образование, трёхлетний стаж службы в должности мирового посредника, мирового судьи, или члена губернского по крестьянским делам присутствия.
В случае недостатка лиц с указанными данными земскими начальниками могли назначаться личные дворяне со средним и даже начальным образованием, состоявшие в военных или гражданских чинах, независимо от стажа службы. При этом имущественный ценз для них повышался вдвое. В особых случаях, в обход указанных условий, министр внутренних дел мог назначить земским начальником любого из местных дворян.
Для деревни земский начальник был полновластным распорядителем: и администратором, и судьёй. От него зависела вся деятельность крестьянского самоуправления. Он мог внести на рассмотрение схода любой вопрос и приостановить любое решение схода. Волостной мировой суд, ранее не зависимый от администрации упразднялся. Его права перешли к земскому начальнику. Судьи, как и другие должностные лица волости, назначались земским начальником из предложенных обществом кандидатов. Приговоры судей могли быть им приостановлены, а сами судьи отстранены. Самым тягостным экономически, юридически и морально было для крестьянства право земского начальника налагать штрафы до 6 рублей и подвергать аресту до 3 дней (должностных лиц крестьянского самоуправления — до 5 рублей и 7 дней). Пользуясь этим правом, земские начальники под угрозой штрафов злоупотребляли своей властью. «Для них власть, — как писал А. Ф. Кони, — обращается в сладкий напиток, который быстро причиняет вредное для службы опьянение» (160, т. 3, с. 378). Они подвергали порке крестьян без различия должности, возраста и пола. Заставляли эту «подлую чернь» работать на себя, арестовывали участников схода, голосовавших в неугодном для них направлении, бранью и угрозами унижали человеческое достоинство крестьян, глумились над ними. Фактически существовала полная бесконтрольность действий земских начальников. Среди их «методов управления» деревней процветали взяточничество, воровство вымогательство, кулачные расправы. Вначале 1890-х гг. в России широкую известность приобрело дело земского начальника Протопопова. Преступления совершались им в сентябре 1890 г. в Харьковском уезде. Протопопову вменялись в вину угроза «бить морды городовым, если они не будут отдавать ему честь», угроза сельскому сходу «перебить половину собравшихся», заявление, что «жалобы будут на морде, а прошение на задней части тела», а также нанесение побоев трём крестьянам и производство незаконных арестов (там же, с. 377—393, 507). Всё это Протопопов успел натворить за 19 дней пребывания в своей должности. Можно представить, сколько бы злодеяний принесло это должное лицо, если бы оно не было вовремя отстранено от службы! В романе «Жизнь Клима Самгина» М. Горький упоминает о земском начальнике Бронском, который «штрафует мужиков на полтинник, если они не снимают шапок перед его лошадью, когда конюх ведёт её купать». Как это не странно, но аналогичных помпадуров было немало в реальной жизни.
Решение земского начальника считалось окончательным и не подлежавшим обжалованию. Надзор и руководство деятельностью земских начальников осуществляли их уездные съезды, губернское присутствие и лично губернатор. Последнему предоставлялось право ревизии делопроизводства земских начальников. Усмотрев какие-либо нарушения, губернатор мог вынести дело на обсуждение губернского присутствия. Ежегодно все земские начальники уезда представляли уездным съездам отчёты о своей деятельности.
С принятием Положения 1899 г. и без того слабое влияние земских учреждений на волость и дела крестьянского населения практически сводилось на нет.
Особый статус земских начальников означал произвольное усиление власти дворянского государства над крестьянством и другими непривилегированными сословиями.
Сами крестьяне закон 1899 г. восприняли как возвращение крепостного права. Должность земского начальника была упразднена по указу Временного правительства с 1(14) октября 1917 г.
2. ЗЕМСКОЕ ПОЛОЖЕНИЕ 12 ИЮНЯ 1890 г.
Введение института земских начальников облегчило крепостнической реакции её дальнейшие шаги. Следующей попыткой «толкнуть локомотив истории» назад оказалась земская контрреформа. «Сокрушить земство» как «последнюю станцию до конституции» призывал «Гражданин» Мещерского. В статье «Наши реформы» сенатор Н. П. Семёнов писал: «Самое главное — устроить на твёрдых началах и поставить правильное отношение к высшему центральному правительству земство и местное управление, ибо через их посредство верховная власть может войти в более тесную связь с народом» (419, 1884, № 1, 290). Представители консервативных кругов К. Ф. Головин и Н. А. Новосельский в своих статьях доказывали вред выборности и бессословности земства.
«Излюбленный интимный советник» К. П. Победоносцев, опираясь на консервативную публицистику, в 1886 г. писал Александру III как бы от лица общественного мнения: «Необходимо изменить нынешний характер земских учреждений, безответственных, отрешённых от центральной администрации и предоставленных всем случайностям выбора» (102, с. 324). Проект земской контрреформы, как мы отмечали выше, был разработан А. Д. Пазухиным осенью 1886 г. и представлен на обсуждение членов Особого совещания.
Проект вводил вместо бессословного принципа избирательной системы Земского положения 1864 г. сословный принцип. Уездное земское собрание должно было состоять из гласных трёх сословий: дворян, лиц городских состояний и крестьян. Соответственно выбор гласных должен был производиться на избирательных съездах этих сословий. В крестьянских избирательных съездах могли участвовать крестьяне — собственники недвижимости, оценённой не ниже 15 тыс. руб., а также выборщики, избранные на волостных съездах (33, оп. 2, д. 1833, л. 3). Духовенство и арендаторы земель не получали права участия в выборах. Так обеспечивалась преобладающая роль дворянства. Важным дополнением было то, что в состав уездного земского собрания помимо избираемых съездами гласных, должны были назначаться крупные земельные собственники, представители ведомства государственных имуществ и уделов, лица духовного ведомства по назначению местного епархиального начальства и по одному депутату от городов, находящихся на территории уезда. Председателем земского собрания должен был по-прежнему быть предводитель дворянства (там же, л. 16). Вместо уездных земских управ, избираемых земским собранием, предлагалось учреждение исполнительного органа — земского присутствия, возглавляемого тем же предводителем дворянства.
Помимо председателя присутствие должно было состоять из трёх членов, назначаемых губернатором из числа гласных (по одному от каждой сословной группы). Губернское земское собрание по проекту складывалось из уездных предводителей дворянства, губернских гласных, избранных уездными собраниями, а также крупных земельных собственников, участвовавших в уездных собраниях без выборов. Кроме того, на правах членов в него вводились управляющие палатой государственных имуществ и удельной конторой, представитель духовного ведомства и два члена городской думы губернского города. Таким образом, состав губернского земского собрания в основном состоял из лиц не избираемых, а назначаемых (см. 129, с. 402, 403). Губернское земское присутствие складывалось из четырёх лиц: председателя, назначаемого императором по представлению министра внутренних дел и трёх гласных земского собрания, назначаемых губернатором и утверждаемых тем же министром. Как видим, назначение являлось одной из важных особенностей подготовленной контрреформы.
Существенно расширялось влияние губернатора на земство. Он получил право вмешиваться в повседневную работу земских учреждений, производить ревизию дел, объявлять взыскания членам уездных и губернских присутствий. В целом земские учреждения теряли свою самостоятельность и ставились под жёсткий контроль губернатора и министра внутренних дал.
Особое совещание, которое проходило с 29 октября 1886 г. по январь 1887 г., одобрило проект Пазухина, внеся в него незначитальные поправки. В январе 1888 г проект земской реформы был внесён Толстым в Государственный совет и разослан для обсуждения министрам, вызвав с их стороны ряд замечаний. Даже такие ретрограды, как Победоносцев и Островский подвергли отдельные стороны проекта серьёзной критике. Согласно замечаниям Победоносцева был исключён пункт о введении в состав земских собраний крупных земельных собственников без выборов. Вместо него министру внутренних дел было дано право «в некоторых исключительных случаях» включать в состав земских собраний гласными лиц, «пользующихся особым доверием в своей местности и имеющих право участия в избирательных собраниях». Исправленный проект был вторично представлен в Государственные совет 4 февраля 1890 г. уже новым министром внутренних дел И. Н. Дурново. «Большинство членов, — отметил в своём дневнике Половцов, — говорят против господствующей в проекте мысли уничтожить теперешнее значение земских учреждений, их самостоятельность, выборное в них начало… Дурново чувствует себя сбитым с позиции, которую вследствие высочайшего покровительства почитал неприступною» (311, т. 2, 263). Наконец 28 мая Государственный совет одобрил последнюю редакцию проекта, а 12 июня законопроект был утверждён Александром III.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. значительно отличалось от проекта Пазухина — Толстого. В основном оно сохраняло принципы бессословности и выборности земств, однако, эти принципы были сильно урезаны, в чём и заключался смысл земской контрреформы.
Система земских выборов была изменена.
Землевладельческую курию из всесословной преобразовали в курию дворян-землевладельцев, при этом число гласных её возросло за счёт других курий. Значительно понижался имущественный ценз для дворян. В то же время существенно повышался ценз дня городской курии, более половины её избирателей лишились права участвовать в выборах.
Крестьяне фактически лишались выборного представительства. Они могли выбирать только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал уездный съезд земских начальников, и по представлению этого съезда губернатор утверждал гласных.
Духовенство лишалось избирательных прав. Депутат от духовенства в состав земских собраний назначался епархиальным архиереем. Решением Государственного совета от 12 июня 1890 г. к участию в избирательных собраниях и съездах временно не допускались лица иудейского вероисповедания.
Положение 1890 г. распространялось только на земские губернии. В целом по 34 губерниям число дворян в уездных собраниях выросло с 42,4% (1883-1886) до 55,2% (1890), в губернских собраниях — с 81,6% до 89,5% (1897).
В уездных земских управах удельный вес дворян по сравнению с 60-ми гг. повысился с 55% до 72%, а в губернских — с 90% до 94%.
Гласные от крестьян теперь составляли: в уездных земских собраниях — 31% (вместо прежних 37%), в губернских собраниях — 2% (вместо прежних 7%).
Число гласных от буржуазии сократилось с 17% до 14% в уездных земских собраниях и с 11% до 8% — в губернских.
Содержание деятельности земских управ не изменилось. Однако все мероприятия земств, касающиеся сельского населения, должны были согласовываться с земскими начальниками.
Земские управы, ранее подчинявшиеся только собраниям, теперь были подчинены и губернатору. Кроме надзора за законностью земских постановлений, губернатору предоставлялось право контролировать и целесообразность этих постановлений. То, что земское собрание считало нужным, полезным и разумным, губернатор при желании мог признать вредным, ненужным и неразумным. Тем более, что никаких объяснений или доказательств закон от него не требовал.
Важным нововведением Положения 1890 г. было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями — губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего Казённой палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена от губернского земского собрания. Закон вменял в обязанность присутствия «в подлежащих случаях» обсуждать правильность и законность постановлений и распоряжений земских управ, а также решать другие дела, связанные с земством (прежде всего об ответственности земских должностных лиц и служащих). Решение присутствия выносилось большинством голосов, причём голос губернатора оставался решающим. Последний мог приостановить исполнение принятого большинством голосов определения.
Над деятельностью присутствия был, в свою очередь, установлен жёсткий административный контроль. Оно подчинялось специальному Совету Министерства внутренних дел. Признание за земскими учреждениями характера государственных повлекло за собой изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право на вступление в государственную должность.
Компетенция земства по-прежнему ограничивалась управлением местными хозяйственными делами. Однако новое положение предоставило земствам право издавать обязательные для местного населения постановления по более широкому кругу вопросов. Сюда вошли меры предосторожности от пожаров, санитарные условия жизни населения, устройство и содержание пристаней, переправ, перевозов, некоторые вопросы продовольствия и др.
Положение 1890 г. с незначительными изменениями действовало до февраля 1917 г.
3. ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ИЮНЯ 1892 г.
Нелепость городского самоуправления российских городов давно сознана правительством.
Александр III. 1887 г.
Через два года после обнародования Земского положения 1890 г. было высочайше утверждено и новое Городовое положение.
Известно, что после окончания обсуждения в Государственном совете земской реформы министр внутренних дел И. Н. Дурново 2 июля 1890 г. направил губернаторам очередной циркуляр о подготовке к новой городской реформе. В нём он писал: «По установившемуся плану работ в устройстве местного управления за состоявшеюся ныне земской реформой должна следовать городская, к которой и предстоит приступить неотлагательно» (32, оп. 38, д. 2496, л. 357). Обратив внимание на согласование будущей реформы с принятым «Земским положением» 1890 г., министр подробно перечислил недостатки существующего Городового положения 1870 г. Прежде всего он отметил верховенство в избирательных собраниях представителей торгово-промышленного класса. Далее он констатировал численное преобладание евреев в избирательных собраниях черты оседлости, что даёт им возможность «избирать в гласные… таких лиц христианского исповедания, которые или являются солидарными с ними по разным экономическим отношениям, или же прямо находятся от них в материальной зависимости».
К числу пороков он отнёс также многочисленность состава дум; недостаточность правительственных полномочий в деле утверждения в должности городских голов и их товарищей и др. В связи с этим Дурново предлагал оперативно подготовить свои соображения в новое Городовое положение к октябрю 1890 г., при этом по усмотрению губернатора привлечь к этой работе лиц, «которые могли бы принести наибольшую пользу делу по своей опытности и познаниям» (там же, л. 80, 81).
Все поступившие с мест предложения были направлены на укрепление административной власти над органами городского общественного управления, а также на значительное сокращение числа избирателей за счёт лишения прав мелких торговцев, ремесленников и приказчиков. Большинство губернаторов предлагали предоставить избирательные права квартиронанимателям в лице чиновников, учителей, врачей, земских служащих и т. д. (см. 129, с. 413—415).
Подготовленный к весне 1891 г. проект Городового положения базировался на принципиальных установках нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от администрации, укрепить положение дворянского сословия в органах местного управления. Кардинальным изменениям подверглась существующая избирательная система. Если по Положению 1870 г. избирательным правом пользовались все владельцы недвижимого имущества, то по новому закону это право предоставлялось владельцам недвижимой собственности довольно значительной стоимости. Так в столицах — не менее 3 тыс. рублей, в губернских и равных им с населением свыше 100 тыс. человек — не менее 1500 руб., в прочих губернских и крупных уездных городах — не менее 1 тыс. руб., а в остальных городах — не менее 300 руб. Избирательное же право на основе торговых сборов сохранялось только за лицами или обществами, имеющими купеческие свидетельства 1-й гильдии (31, 1892 г., д. 38, л. 26). Вся мелкая и часть средней буржуазии оказывалась лишённой избирательных прав. Помимо этого, для всех избирателей устанавливался двухлетний ценз оседлости.
Количество гласных нехристиан по проекту не должно было превышать 1/5 общего числа гласных. Права участия в выборах городских органов лишались евреи, за исключением 9 западных губерний, где губернаторы могли включать в состав дум «достойнейших из евреев». По новому проекту серьёзно урезалась самостоятельность городских дум. Если раньше губернатору принадлежало право надзора только за «законностью» действий городских дум, то по проекту — и за их «правильностью», что по существу не ограничивало вмешательство в дела городского управления.
1 марта 1891 г. проект нового Городового положения был внесён в Государственный совет. В сопроводительном письме министр внутренних дел И. Н. Дурново подчёркивал, что «государь император озабочен тем, чтобы означенный проект был рассмотрен Государственным советом до закрытия текущей сессии» (32, оп. 38, д. 2499, л. 4). Почти сразу же выяснилась невозможность провести проект через Государственный совет до его роспуска на летние каникулы. После первого заседания, состоявшегося 25 мая 1891 г., Государственный совет отложил рассмотрение проекта до конца января 1892 г. А. А. Половцов объясняет это тем, что в представлении Дурново полностью отсутствовали необходимые статистические данные, сбор которых и потребовал определённого времени (221, т. П, с. 375). Далее обсуждение проекта нового Городового положения проходило в Соединённых департаментах с 25 января по 25 апреля 1892 г. В проект были внесены значительные поправки, которые, однако, не изменили существа его. Большинство поправок затрагивало отношения административных властей с органами городского управления. 18 мая проект был одобрен Общим собранием Государственного совета без каких-либо серьёзных изменений.
11 июня 1892 г. Александр III утвердил законопроект.
Городовое положение 1892 г. (см. ПСЗ, 3 собр., т. XII, № 8708) по сравнению с 1870 г. существенно ограничило самостоятельность органов городского общественного управления, усилило права администрации и превратило членов городских управ в лиц, состоящих на государственной службе. Избирательная система претерпела изменения в пользу наиболее состоятельной части населения. Замена налогового ценза имущественным резко сократила число лиц, допущенных к выборам (в Петербурге с 21’170 до 6’048, в Москвес 23’671 до 7’221, в Одессе с 14’118 до 3’660, в Риге с 7’177 до 2’896, в Харькове с 6’890 до 2’291 и т. д.). Мелкие и средние налогоплательщики были лишены избирательных прав. Трёхразрядная система отменялась. Предпочтение отдавалось дворянам-домовладельцам и крупной торговой, промышленной и финансовой буржуазии. В столичных городах правом участия в выборах могло пользоваться не более 0,7% населения. В других городах число избирателей сократилось в 5-10 раз. Из 336 городских поселений в 154 количество избирателей не достигало 100 человек. Нередко число гласных было равнозначно участвовавшим в выборах. Важно подчеркнуть также, что более половины городов империи вообще не имели выборного городского самоуправления.
Городовое положение 1892 г. предоставляло губернаторам право контролировать и направлять всю деятельность городских дум и городских управ. Губернатор мог приостанавливать выполнение думских решений не только тогда, когда они не согласовывались с законами, но и тогда, когда, по его мнению, они «не соответствовали общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушали интересы местного населения» (389, с. 196). Широкое толкование губернаторских прав создавало большие возможности для произвола. Тем более что весь руководящий состав — городской голова, его товарищ, городской секретарь, члены управ — утверждался администрацией, а кандидатуры на посты городских голов Москвы и Петербурга утверждались императором. Городовое положение разрешало так называемое «упрощённое управление» для мелких городов России. На сходе домохозяев избиралось собрание уполномоченных (12-16 чел.), которое выбирало городского старосту и одного-двух его помощников.
Действие Положения не распространялось на города Царства Польского, Туркестана и Финляндии. С незначительными поправками оно просуществовало до принятия Временным правительством 9 июня 1917 г. постановления «Об изменениях действующих положений об общественном управлении городов». Исключение составило Петербургское городское управление, которое с 1903 г. перешло на нормы специального Положения об общественном управлении С. — Петербурга. Как показала практика городская реформа 1892 г., также как и земская реформа 1890 г., не была полностью реализована, поскольку объективные социально-экономические процессы в пореформенной России оказались сильнее стремления самодержавия усилить сословно-дворянский элемент в местном управлении.
4. ПОПЫТКА «МОДЕРНИЗИРОВАТЬ» СУДЕБНУЮ РЕФОРМУ 1864 г.
Новый гласный суд, суд равный, правый и милостивый, очутился в 80-х годах… в положении травимого красного зверя.
Г. Джаншиев
Сторонники нового курса, провозглашённого Александром III, в 1880-е гг. развернули безудержную кампанию травли Судебных уставов 1864 г. Наибольшим нападкам подверглись иммунитет судей, принцип их независимости и несменяемости, гласность судопроизводства и суд присяжных. Ярыми противниками Судебных уставов были такие крупные сановники, как обер-прокурор Священного синода К. П. Победоносцев (принимавший в 60-е гг. активное участие в их разработке), министр внутренних дел Д. А. Толстой, министр юстиции Н. В. Муравьёв и многие другие.
«Люди, создавшие у нас новые судебные учреждения, — писал Победоносцев Александру III в 1881 г., — сами не знали, что делали, но они успели раздуть и прославить своё создание и в мнении нашего невежественного общества, и в мнении ближайших советников покойного государя… и с тех пор наши государственные люди не смеют до сих пор поднять голос против какой бы то ни было части этого учреждения… Бесконтрольная, обособленная юстиция не только не совместима с самодержавием, она не совместима ни с каким иным правительством, при всяком образе правления. Нигде в мире суд не обособлен так, как у нас в России» (305, т. 1, с. 68—69). Как свидетельствует Феоктистов, Толстой «относился с негодованием к недостаткам нашего судебного устройства, порицал самоуправление во всех видах» (373, с. 249).
Особенно ожесточённым атакам были подвергнуты Судебные уставы со стороны редактора «Московских ведомостей» М. Н. Каткова и ближайшего советника царя, издателя «Гражданина» князя В. П. Мещерского. По иронии судьбы Катков, бывший самым горячим поборником Судебных уставов до начала 70-х гг., в последующем стал их страстным обличителем. Как писал биограф С. Неведенскищ «После дела В. Засулич прежнее сочувствие Каткова к Судебным уставам превратилось в негодование и злобу» (194, с. 481). Именно Каткову принадлежат выражения «судебная республика», «суд улицы», «антиправительственный Сенат», которыми он пытался заклеймить суд присяжных заседателей и уголовный кассационный департамент правительствующего сената. Мещерский в своём дневнике, который читал Александру III, писал: «Вся Россия горьким 20-летним опытом дознала, что суд присяжных — это безобразие и мерзость, что гласность суда есть яд, что несменяемость судей есть абсурд и т. д. А между тем, какое отсутствие смелости в деле переделки уставов, какая будто бы премудрая осторожность, а на самом деле какой страх сделать твёрдо и просто то, что нужно для исполнения желания всей России и для укрепления самодержавия в глазах судебного ведомства» (23, д. 114, л. 61).
26 мая 1882 г. по указанию царя министр юстиции Д. Н. Набоков назначается председателем Особого комитета для составления проекта Гражданского уложения. Министр старается противостоять натиску со стороны консерваторов, наивно считая, что Александр III являлся сторонником существующего судебного устройства. По словам сенатора А. Ф. Кони, «всегда приветливый и откровенный, Набоков вызывал во всех судебных деятелях, имевших непосредственные с ним сношения, отрадное сознание их взаимной с ним служебной солидарности». В конце 1883 г. Набоков вносит в Государственный совет представление «О порядке издания общего наказа и об изменениях некоторых статей учреждения судебного устройства, касающихся надзора и дисциплинарной ответственности чинов судебного ведомства» (31, 1885 г., д. 26). Увольнение или перемещение этих чинов предлагалось производить не административным порядком, как настаивали ретрограды, а в специально учреждённом Высшем дисциплинарном суде, который являлся Высшей судебной коллегией, состоящей из 13 сенаторов.
Противостоять давлению рутинёров становится всё труднее и труднее. Как никогда ранее, разноголосый, разномастный и разнопёрый хор нападок консерваторов достиг своего оглушающего «форте фортиссимо» в юбилейный для Судебных уставов 1884 г. Резкий запев был сделан Мещерским в новогоднем номере «Гражданина». Изложенная в нём лаконичная и кардинальная программа этого «ультрадворянина» включала четыре пункта: «1)… немедленно прекратить на время суд присяжных, поручив обязанность суда исключительно коронным судьям; 2)… отменить статью судебных уставов о несменяемости членов судебного ведомства; 3)… на время отменить вовсе гласность судопроизводства по уголовным делам; 4)… приступить одновременно к пересмотру Судебных уставов» (см. 401, 1884, № 1).
Фактически здесь ставился вопрос об искоренении всех принципиальных основ судебной реформы 1864 г. Аналогичные взгляды, но ещё более напористые и агрессивные, занимали и «Московские ведомости». Объявив существующую судебную систему «самой чудовищной из аномалий», Катков требовал незамедлительно приступить к её пересмотру (см. 410, 1884, № 12). В 1884 г. реальные и мнимые изъяны Судебных уставов непрестанно муссируются в публикациях «Московских ведомостей». Тогда же в «Русском вестнике» в унисон с Катковым регулярно появляются статьи ортодоксального консерватора В. Я. Фукса. В них автор был крайне недоволен независимостью судей, гласностью и состязательностью судебного производства, свободой внутреннего убеждения присяжных и т. д. и т. п. Только отдельные голоса, при двусмысленном молчании Министерства юстиции, раздавались в защиту принципов судебной реформы 1864 г. В числе их весомо, уверенно и авторитетно прозвучал голос И; С. Аксакова. «С лёгкой или, вернее, тяжёлой руки «Московских ведомостей», — писал он в 1884 г., — прочие газеты и газетки с публикой вкупе хором ревут на новый суд: «Ату его! Ату!», глумятся, ругаются, мечут грязь со свистом и хохотом во весь судебный персонал, во весь судебный институт с его прошедшим и настоящим, как будто кто-то им задал задачу не только поколебать его авторитет, но омерзить его, сделать ненавистным в народных понятиях… Кричат и голосят о некоторых исключительных случаях и молчат о десятках тысяч решений правых, молчат о той обильной деятельности правосудия, которая водворилась теперь на нашей так ещё недавно неправосудной земле! Забывают и о множестве честных, скромных, истинно доблестных тружениках… Будьте благонадёжны, станете, как теперь, травить суд, пошатнёте его прочность, его независимость — всё вернётся: и взятки, и мошенничество, и кривосудье!!!» (48а, т. VI, с. 664).
Заслугой Д. Н. Набокова считается закон, принятый 12 июня 1884 г., благодаря которому на время закончился поход против суда присяжных. Противники этого суда настаивали, если не на уничтожении его, то радикальных в нём изменений. А в результате изменился лишь порядок составления списков присяжных заседателей и ограничен отвод присяжных сторонами. Если ранее администрация не принимала участия в составлении списков присяжных, то теперь она получила доступ в комиссии по составлению списков очередных заседателей. Членами комиссий стали уездные исправники и полицмейстеры, а также товарищи прокурора окружного суда. Закон 20 мая 1885 г. поколебал принцип несменяемости судей, но в меньшей степени, чем можно было ожидать по условиям времени. Закон значительно расширил полномочия министра юстиции, предоставив ему право надзора за организацией рассмотрения дел в судах и контроля за приговорами и решениями. Министр мог потребовать от председателя суда объяснений о причинах недостатков в ходе разбирательства, и решать вопрос о дисциплинарной ответственности судей всех степеней и рангов. В этих целях при Министерстве юстиции была создана специальная коллегия с неограниченным правом перевода судей из одного округа в другой, а также освобождения от занимаемой должности. Закон усилил также прокурорский надзор за судебной деятельностью. По выражению «Вестника Европы», Набоков «действовал как капитан корабля во время сильной бури — выбросил за борт часть груза, чтобы спасти остальное» (397, 1885, № 12). Критика судебной реформы 1864 г., развёрнутая в прессе, наибольшее размах получила 30 октября 1885 г. в записке-докладе К. П. Победоносцева. По сути, она представляла постепенную программу судебных преобразований, направленную к восстановлению основных принципов дореформенного судопроизводства. Концепция Победоносцева всецело разделялась Александром III. «Благодарю очень за присланную записку о реформе судебного строя», — ответил он своему учителю 3 ноября. И всё-таки Судебные уставы 1864 г. не были коренным образом реформированы. П. А. Зайончковский справедливо считает, что этому способствовала позиция широких слоёв общества, главным образом буржуазных кругов, имеющих своих сторонников в правительстве. Их поддерживала «обширная плеяда чиновников судебного ведомства во главе с министром юстиции Д. Н. Набоковым» (129, с. 239—240). Верно также и то, что программа Победоносцева увязла в разного рода комиссиях (85, с. 392).
6 ноября 1885 г. Набоков всё же был уволен в отставку. «Любезный Дмитрий Николаевич, — писал Набокову Александр III. — Вы знаете моё давнишнее желание изменить к лучшему нынешние порядки судопроизводства, желание это, к сожалению, доселе не исполняется, и поэтому я поставлен в необходимость назначить другого министра юстиции. Это для меня тем тяжелее, что Вы назначены были дорогим моим отцом. Надеюсь, что это не изменит наших личных отношений. Искренно Вам благодарный Александр» (311, т. 1, с. 347—348).
Новым министром юстиции 1 января 1887 г. был назначен сенатор Николай Авксентьевич Манасеин. По свидетельству А. Ф. Кони, «это был человек несомненной доброты и благородства, чуждый интриги и лукавства, прямодушный в выражениях своих симпатий и антипатий, способный сознавать и даже оплакивать свои ошибки, далёкий от суетного честолюбия и смотрящий на своё звание не как на ступеньку к материальному или властному возвышению, а как на тяжёлое служение, которое, в конце концов, ускорило его преждевременную кончину». Несколько спорную характеристику ему дал граф С. Ю. Витте. В своих воспоминаниях он пишет, что Манасеин «был человек умный, знающий, но не представляющий собой ничего выдающегося. Составил он себе карьеру потому, что делал ревизию судебных учреждений прибалтийских губерний. Сделав ревизию, он потом ввёл там преобразования, причём в значительной степени проводил так называемые националистические взгляды, которые заключались не в том, чтобы защищать достоинство, интересы и самобытность русских, а в том, чтобы несправедливо давить и не считаться с интересами инородцев. Эта нота понравилась в Петербурге как графу Толстому, так и императору Александру III, характеру которого она в известной степени была не чужда. Поэтому Манасеин и сделался министром юстиции… Как министр юстиции был довольно зауряден и ничем себя не проявил, вскоре он заболел раком и должен был уйти; при этом он не был особенно ценим императором Александром III» (84, т. 1, с. 301—302).
Став министром, Манасеин не посягал на судебную реформу 1864 г. в целом, а ограничился рядом представлений в Государственный совет об изменении тех или иных её сторон. Работал он с присущей ему манерой: страстно, энергично, кропотливо, въедливо и дотошно. Под влиянием Победоносцева 3 мая 1886 г. Манасеин внёс представление об ограничении гласности судебных заседаний. После бурных обсуждений в Общем собрании Государственного совета Александр III 12 февраля 1887 г. подписал указ, в котором поддержал «мнение меньшинства».
Министру юстиции предоставлялось право ограничить публичность судебных заседаний. Он мог закрывать двери суда из-за опасения оскорбить религиозные чувства, из соображений нравственности, ограждения достоинства государственной власти и другим подобным неопределённым соображениям. Следующие шаги министра были направлены против суда присяжных. Указ 28 апреля 1887 г. ввёл для присяжных образовательный ценз. Из состава присяжных в связи с этим были исключены все неграмотные, которые ранее в основном избирались из крестьянской среды. Этим же законом вводился более высокий имущественный ценз для присяжных, Указом 7 июля 1889 г., значительная часть преступлений была изъята из юрисдикции суда присяжных. Важно заметить, что эти изменения фактически были закреплены в судопроизводстве по воле Александра III. Большая часть членов Государственного совета их не поддержала. Император встал на сторону меньшинства, представленного, прежде всего близкими ему лицами — великим князем Владимиром Александровичем, К. П. Победоносцевым, М. Н. Островским, И. Н. Дурново, И. А. Вышнеградским. При Манасеине, вопреки его воли, 12 июля 1889 г. был принят закон о земских начальниках, подготовленный Министерством внутренних дел (рассмотрен нами выше в § 1 этой главы. — Е. Т.).
Важной заслугой Манасеина является разработка программы судебной реформы в прибалтийских губерниях, которая была утверждена Александром III 9 июля 1889 г. Эта программа, сохранявшая положения Судебных уставов 1864 г., вводилась без суда присяжных и выборного мирового суда. При Манасеине частичные судебные преобразования проводились также в Туркестане, степных областях России и в Архангельской губернии. Однако разработанные под руководством Николая Авксентьевича проекты реформы адвокатуры и порядка кассационного обжалования законодательного воплощения не получили. Последней лебединой песней Н. А. Манасеина явилась реорганизация аппарата Министерства юстиции в начале 1890-х гг., которая за небольшими изменениями сохранилась до Октябрьской революции. Чувствуя, что силы покидают его, он заговорил об отставке, которую получил 1 января 1894 г.
17 апреля 1894 г. новым министром юстиции стал Николай Валерьянович Муравьёв, креатура великого князя Сергея Александровича. По словам графа С. Ю. Витте, «Муравьёв человек с большим талантом речи, образованный, умный, но что касается нравственности — слаб. Как министр юстиции Муравьёв был выдающимся министром, но он несколько спустил флаг независимости юстиции, и в этом смысле в его министерстве были некоторые прегрешения».
Незадолго до назначения Муравьёва А. Ф. Кони писал Председателю Комитета министров Н. X. Бунге: «Я вполне разделяю Ваш взгляд на Муравьёва. Это вполне достойный представитель и птенец судебного сословия. Голова его устроена превосходно, и её продовольственные запасы наполнены доверху, а язык гибок, силён и умеет влиять. Это вполне удачный выбор. Некоторые сомневаются относительно его сердца, но мне думается, что они ошибаются, принимая сдержанную форму за существо. Во всяком случае, это человек выдающийся» (135, с. 246). Вскоре после вступления в должность Муравьёв развернул энергичную работу по пересмотру Судебных уставов 1864 г. За 30 лет со времени их утверждения было принято около 700 различных законов, дополняющих или ограничивающих уставы. В своём докладе Александру III Муравьёв отмечал: «Русский народ судится ныне самыми многоразличными способами и на самых разнородных основаниях, причём, не говоря уже о простом обывателе, даже сведущему юристу-технику трудно разобраться в запутанной системе существующих у нас теперь судебных инстанций, с их разнообразною подсудностью и разнообразием процессуальных приёмов и правил. Подобный порядок вещей, конечно, нельзя признать нормальным и отвечающим интересам страны» (30, оп. 3, д. 15, л. 1). Отдельные изменения законодательства, по его мнению, ничего не дадут, необходимо подвести под существующее судебное здание «фундамент и перестроить (его), воспользовавшись всеми годными материалами». Он предлагает провести реформу Судебных уставов путём «полного, цельного, одновременного (пересмотра) по общему плану и одним руководящим началом».
Главными вопросами, на его взгляд, в ходе намечающегося преобразования должны стать: «1) несменяемость, 2) суд присяжных, 3) судебно-административные учреждения, 4) Сенат и кассация, 5) следственная часть, 6) прокурорский надзор, 7) адвокатура, 8) гражданский суд и формализм (совестный суд), 9) материальное положение лиц судебного ведомства, 10) поднятие нравственного и умственного уровня судебных деятелей, 11) упрощение, ускорение, удешевление суда» (там же). Как видим, программа преобразований намечалась довольно обширной, поэтому Муравьёв предлагал для её осуществления создать специальную комиссию под председательством министра юстиции.
7 апреля 1894 г. Александр III одобрил доклад, и вслед за тем 30 апреля Муравьёв возглавил Комиссию для пересмотра законов по судебной части, в состав которой вошли 23 человека. В числе членов были Государственный секретарь В. К. Плеве, товарищи министра: П. М. Бутовский, внутренних дел — И. Л. Горемыкин, сенаторы С. И. Лукьянов, Н. С. Таганцев, Н. Н. Шрейбер, A. Ф. Кони, управляющий земским отделом Министерства внутренних дел А. С. Стишинский, директор Департамента общих дел Министерства внутренних дел Н. П. Долгово-Сабуров и др. Во главе четырёх отделов комиссии: 1) местных судебных установлений, 2) судоустройства, 3) уголовного судопроизводства, 4) гражданского судопроизводства, стали соответственно Горемыкин, Шрейбер, Таганцев, Лукьянов, а руководителем пятого отдела общих вопросов — сам Муравьёв. К работе Комиссии было привлечено около 50 чинов судебного ведомства и присяжных поверенных, среди которых прокурор С. — Петербургского окружного суда И. Г. Щегловитов, присяжные поверенные В. Д. Спасович, Ф. Н. Плевако и др. В мае 1894 г. Муравьёв добился возобновления издания журнала Министерства юстиции, прекратившего своё существование в 1870 г. Редактором он поставил профессора B. Ф. Дерюжинского, горячо взявшегося за дело.
7 февраля 1895 г. А. Ф. Кони сообщал П. Н. Обнинскому о том, что Муравьёв ведёт дело пересмотра Судебных уставов «с большим тактом, беспристрастием и любовью к нашему общему прошлому. Созванный им съезд старших председателей и прокуроров палат был им практически руководим и по некоторым частям дал очень удовлетворительные результаты, не чуждые нравственного подъёма» (135, с. 272). Однако вскоре после этого Кони резко меняет свою оценку деятельности Муравьёва и возглавляемой им комиссии: «Вместо необходимого ремонта драгоценного здания, воздвигнутого в лучшие годы и лучшими людьми царствования Александра II, началось его беспощадное разрушение и коверканье при помощи всевозможных ренегатов… Из каких-то своих личных целей Муравьёв стал подкапываться под главные устои нового суда, под суд присяжных, несменяемость судей, единство кассации, предварительное следствие и ряд постановлений, обеспечивающих судье независимое и достойное положение судебного деятеля, а не судейского чиновника. Горько сознаться, что, несмотря на упорную борьбу, которую я должен был вести с ним, большинство этих попыток увенчалось успехом и лишь так называемое освободительное движение помешало им осуществиться на практике» (161, т. 2, с. 321). За пять лет работы комиссия Муравьёва провела 503 заседания. 19 мая 1899 г. она была официально закрыта. Проект Муравьёва не получил одобрения Государственного совета.