[736]. Полномочия Тайного совета по финансовому контролю, таким образом, были неопределенными, но по сути бюрократическими. Советники стояли между королевой и ее финансовыми министрами. После королевы они имели решающую власть. Хотя верховный лорд-казначей Винчестер был министром финансов, особенно чутким к привилегиям своего официального чина, в 1568 году он говорил кассирам ведомства доходов, что в его отсутствие в стране они должны выполнять все распоряжения Тайного совета. Такая реформированная структура, пусть и далеко не совершенная, обеспечивала устойчивую систему основного финансирования до кончины Елизаветы[737].
В последние годы правления Елизаветы также существенно ощущалось корпоративное развитие, когда Тайный совет взял на себя определенную степень контроля над дарственными королевскими актами за Большой печатью. Подобное было несвойственно Генриху VII. Теперь же оба лорда – хранителя Большой государственной печати Пакеринг и Эгертон получили «ограничения» своих полномочий, которые запретили им даже в обычных случаях удостоверять печатью подпись королевы, если нет ордера по этому вопросу, подписанного тремя тайными советниками[738]. Генрих VII был убежден, что его подпись на документе превосходит по важности государственную печать (и устоявшуюся конституционную практику), а при Уолси и Кромвеле эффективность и оперативность пользовались преимуществом перед буквой закона[739]. (Кромвель, вероятнее всего, хотел сделать систему более строгой, но помешала его отставка.) Действительно, процедуры 1540-х и 1550-х годов требуют дальнейшего исследования, и статус «неотложных ордеров» (как их называли) в первые годы правления Елизаветы остается неясным. Однако совершенно очевидно, что война с Испанией и тупик с патронатом при дворе вдохновляли на введение более жестких процедур, чем те, что существовали в начале XVI века. Генрих VII и Генрих VIII, будучи уже в возрасте, конечно, не позволили бы своим советникам проверять их решения. Соответственно, как и в управлении финансами, тайные советники взяли на себя новые обязанности, расширившие их власть.
Самой безотлагательной задачей Тайного совета после 1559 года стало приведение в исполнение елизаветинского религиозного урегулирования в графствах. В частности, зоной ответственности Совета было выявление и при необходимости наказание католических рекузантов. С этой целью в октябре 1564 года мировым судьям и другим официальным лицам графства и городов было приказано провести перепись. Епископам поручили ранжировать лидеров провинциального общества по их отношению к религиозному урегулированию; им полагалось назвать имена людей, достойных назначения на должности, и указать руководителей, которых следует сместить; а также проконсультироваться с известными сторонниками урегулирования в своих епархиях из джентри и по их совету предложить меры для подавления рекузанства и продвижения протестантства. В результате Тайный совет получал обширную информацию, позволявшую контролировать назначения в городах и графствах. Отдаленный эффект в графствах, возможно, не был существенным, поскольку из мировых судей, фигурирующих в дошедших до нашего времени отчетах, 431 назвали способствующими урегулированию, 264 – нейтральными или «беспристрастными» и только 157 человек – мешающими или противодействующими. Однако с ростом населения и ввиду миграции безземельных работников в города Тайный совет пользовался своими полномочиями, чтобы обеспечить удаление противников урегулирования с общественных должностей в интересах порядка и следования догматам англиканской церкви[740].
Кроме того, Тайный совет вел список католических рекузантов, находящихся в Англии и бежавших за границу. Согласно статуту 1381 года, никто не мог приехать в Англию или покинуть королевство, если он не рыбак или торговец или не имеет королевского разрешения. Условия этого закона Совет начал серьезно проводить в жизнь. В марте 1583 года Уолсингем записал в своем дневнике под заголовком «Коровий загон» (Cowncell): «Декларация портам»; «Осмотр чужестранцев» и «Рекузанты, иезуиты [и]… другие упрямые богохульствующие паписты». В кризисные моменты Тайный совет демонстрировал силу «интернированием» или наложением штрафов на известных рекузантов в графствах, а также конфискацией их доспехов и оружия, тогда как менее значимых людей отправлял под надзор местного протестантского священства или мировых судей. После Северного восстания и папской буллы Regnans in excelsis Тайный совет регулярно запрашивал у мировых судей и епископов епархий списки людей, отказывающихся посещать англиканскую церковь. Во время войны с Испанией Тайный совет, естественно, постоянно занимался проблемой рекузантства. Он начал применять карательные законы против рекузантов из джентри, которые считались угрозой государственной безопасности, тогда как рекузантов, считавшихся лояльными Елизавете, обязывали сохранять спокойствие или оставаться в пределах 3 миль от своих домов и не общаться с другими рекузантами[741].
Главными вопросами Тайного совета были национальная оборона и укрепления. До 1585 года его полномочия относительно призывов в ополчение регулировались приказами за большой государственной печатью. Тайные советники контролировали исполнение принятого при королеве Марии Акта о наборе ополченцев и конных доспехах и вооружении; в каждое графство назначались уполномоченные по набору войск, которые имели приказ следовать инструкциям Совета. Поскольку лорд – хранитель Большой государственной печати имел право королевскими патентными письмами «изменять или возобновлять» комиссии по набору в армию (что он делал только по решению Совета), Тайный совет снова осуществлял корпоративный контроль[742]. После 1569 года имена и приходы проживания людей, зачисленных в армию, надлежало регистрировать на местах, тогда как после 1573 года подчеркивалась необходимость в достаточной мере обучить по крайней мере часть из военнообязанных. Когда нависла угроза войны с Испанией, подготовили всеобъемлющие отчеты о местных милиционных армиях, кораблях и судовых командах, береговых фортах и крепостях, количестве бойцов, назначенных в каждом графстве на службу в обученных отрядах и о наличных запасах пушек и боеприпасов[743].Впоследствии Тайный совет управлял военной экономикой по указанию Елизаветы, планируя военное и военно-морское снабжение и выпуская ордера на воинский призыв, мобилизацию и укрепление береговых фортификаций.
Тем не менее наиболее значимым нововведением был институт лейтенантов, ставший постоянным в 1585 году. Тогда как раньше назначения лейтенантов были временными, предназначенными для того, чтобы подчинить новобранцев графства одному командиру, то начало войны с Испанией определило новый курс. Должности лейтенантов были учреждены почти для всех графств Англии и Уэльса, а продолжительность этой войны привела к тому, что во многих случаях назначенные лейтенанты оставались на своем посту до конца жизни. Лордом-лейтенантом обычно становился самый знатный из местных дворян или старший из тайных советников этого округа[744]. По должности лейтенанту полагалось как можно лучше обеспечить оборону своего округа, для чего он имел полномочия призывать в армию всех годных к службе за границей или в подготовленных отрядах, вооружать и обучать их, а при необходимости наказывать по законам военного времени. Если возникала необходимость в военном суде, то для его проведения требовалось назначить начальника военной полиции. И наконец, все другие местные власти должны были подчиняться и содействовать лейтенанту и его заместителям[745].
Несмотря на то что политика короны формировалась ad hoc и отвечала военным и политическим потребностям, эти назначения укрепляли стабильность по двум причинам. Во-первых, Тайный совет имел прямые линии связи с лейтенантами; во-вторых, эти должности сочетали военные нужды с традициями дворянства. Защита королевства от врагов короны была древней ролью знати, удовлетворяющей их честь и подтверждающей их привилегии. Однако если при военной системе Генриха VIII знать собирала свои феодальные свиты в качестве квазинезависимых территориальных магнатов, то лейтенанты Елизаветы служили представителями короны, которых можно было сместить или призвать к ответу за ненадлежащее руководство в суде Звездной палаты.
После 1587 года большинство тайных советников также служили лордами-лейтенантами. Во многих случаях высшие сановники в центральном и местном правительстве были одни и те же люди! Поскольку так много лейтенантов было тайными советниками, они с большей готовностью откликались на инициативы центрального правительства, нежели мировые судьи. Они постоянно направляли поток информации из районов обратно в Тайный совет, обеспечивая двустороннюю связь между центральным и местным правительством. Эстафеты гонцов скакали туда-сюда, доставляя инструкции двора и возвращаясь с ответами. Нередко создавались специальные почтовые станции, чтобы ускорить доставку корреспонденции. Да, лейтенанты и их заместители иногда жаловались, что требования короны слишком претенциозны. Однако темп и масштаб работы местных администраций заметно повысился; лучше велся учет, создавались артиллерийские арсеналы, обеспечивались новые транспортные возможности, членов подготовленных отрядов начали рекрутировать для службы за границей вместе с вынужденными новобранцами, разрабатывались детальные планы для отправки людей одного графства на защиту другого[746]