На неформальной арене действовали «люди дела», парламентарии, связанные с тайными советниками. Они служили для них экспертами, осведомителями, представителями и агентами по рекламе[774]. Томас Нортон и Уильям Флитвуд были лучшими из них. Нортон был лондонским адвокатом с умеренными пуританскими взглядами и активной враждебностью к католикам; его связи вели к Милдмею, Хаттону и Уолсингему, а также к Берли. Поистине «человек дела» с 1563 по 1581 год, Нортон был неутомимым членом комиссий, плодовитым составителем парламентских законопроектов и популярным человеком в палате общин. Флитвуд тоже был лондонским юристом. Он служил протоколистом в Сити с 1571 по 1592 год и более 30 лет проявлял активность в палате общин. Как Томас Диггес (клиент графа Лестера), Томас Даннетт (кузен Берли), Джеймс Далтон (связанный с Берли), Уильям Фицуильям (зять Милдмея) и более дюжины других, он имел целью облегчить течение парламентских дел, работая во взаимодействии с Тайным советом. Как объявил Нортон: «Все, чем я занимался, я делал по приказу палаты общин, и прежде всего по распоряжению Совета королевы там, и моей главнейшей заботой было во всем следовать Тайному совету»[775]. Таким образом, «люди дела» не имели цены: они были глазами Совета, его ушами и руками в нижней палате парламента. Один из них даже рекомендовал, чтобы закон о субсидии «был написан на бумаге и пергаменте» до начала сессии парламента – знаменательная рекомендация, поскольку она предполагает, что даже исключительное право палаты общин инициировать введение налогов Тайный совет мог свести к пустой формальности[776].
Однако если при Елизавете парламентом хорошо управляли, то только потому, что законотворческую деятельность должным образом направляли, поскольку, хотя королева настаивала на коротких сессиях парламента, на рассмотрение представлялось беспрецедентное количество законопроектов. Тогда как в правление Эдуарда VI на каждой сессии рассматривали в среднем 93 закона, а при Марии – 48, то во времена Елизаветы средний показатель составлял 126 биллей[777]. Даже эта цифра, возможно, неточна: в 1581 году Нортон сказал своим сотрапезникам, что написал «много законопроектов, которых не видели в палате общин»[778]. Соответственно, основная задача управления состояла не в том, чтобы «организовывать» или докладывать о ходе дебатов, а в том, чтобы совладать с потоком биллей, многие из которых касались личных, территориальных или групповых интересов. Приходилось расставлять приоритеты, отдающие предпочтение мерам государственного характера. Продуктивность елизаветинского парламента говорит о его успешности. Парламентарии создали 272 общих закона и 166 частных законов, в среднем по 33 закона в сессию. Общие цифры вводят в заблуждение, поскольку маскируют резкий спад законотворчества 1586–1587 годов и в 1589 году, когда было принято только 11 и 24 закона соответственно. К тому же в 1559, 1563 и 1584–1585 годах принимали больше частных законов, чем на других сессиях[779]. Однако общая картина совершенно очевидна. При этом на каждой сессии парламента давалось согласие на взимание налогов, за исключением 1572 года, когда его не запрашивали.
Из общих законов самые важные, после религиозного урегулирования и законов против рекузантства, касались социальной политики и уголовного права. Шаги к социальному обеспечению, более гуманные, чем порка и разрешенное нищенство, впервые предпринимались в 1536 и 1552 годах, а в 1563 году Акт о помощи бедным санкционировал сбор почти обязательных пожертвований для приходской помощи бедным, – его проводили церковные старосты под контролем мировых судей и епархиальные власти[780]. Отказ жертвовать мог привести к аресту, но размер пожертвования определял сам человек. Когда истек срок действия этого акта, парламент вернулся к проблеме и в 1572 году одобрил закон о наказании бродяг и помощи бедным. Отменяя предыдущее законодательство с 1531 года, этот акт совмещал суровость с позитивным взглядом на проблему. Взрослых бродяг предписывалось пороть и прокалывать им правое ухо за первое нарушение, за второе – судить как опасных преступников и вешать за третье, невзирая на неподсудность духовенства светскому суду. Однако этот закон также ввел программу обязательных местных налогов для помощи престарелым и больным бедным. Мировым судьям надлежало в каждом приходе зарегистрировать бедных, определить сумму на их содержание и назначить инспекторов управлять работой системы социального обеспечения, используя дополнительные средства на создание исправительных домов для бродяг[781]. Кроме того, в законе 1576 года впервые осуществили замыслы, обсуждавшиеся еще в 1530-х годах, предписав закупать сырье, такое как шерсть, лен, конопля или железо, и обеспечивать работой трудоспособных безработных на приходском уровне[782].
Разумеется, эти меры не содержали в себе ничего, чего бы уже не использовали в более просвещенных городах. В парламент они поступили как частные инициативы, прежде чем их воспринял Тайный совет. Тем не менее они определили основы реалистичного государственного свода законов, завершенного в 1598 и 1601 годах, когда последующие Акты о помощи бедным усовершенствовали, расширили предыдущее законодательство и упорядочили его применение. В частности, определили обязанности инспекторов по делам бедных и мировых судей; дали полномочия брать под стражу или налагать арест на имущество не желающих платить налоги; прописали положение о выплате пенсий раненым военнослужащим в смежном Акте о помощи солдатам и матросам[783]. Кроме того, в 1598 и 1601 годах были приняты законы о строительстве больниц и исправительных домов, а также о контроле над благотворительными организациями[784]. И наконец, в 1593 году отменили наказания для бродяг в виде протыкания ушей и смертной казни, но кодифицированный Акт о бродяжничестве 1598 года постановил опасных преступников высылать или отправлять на галеры, а других бродяг пороть и направлять в исправительные дома[785].
Во всем этом законодательстве подразумевается, что следует поддерживать постоянный баланс сельского и городского населения и всех принуждать к работе. Страх перед бродяжничеством в тюдоровской Англии в основном исходил от осознаваемой угрозы, которую безработные люди создают для частной собственности, когда выходят на большую дорогу[786]. Однако реформа законов о труде уже запоздала, когда Елизавета взошла на трон. Предыдущее законодательство разрушила инфляция, а эпидемия гриппа 1556–1560 годов стала причиной беспорядков. Забастовки во многих городах означали, что рабочим придется платить больше, чем определено законом. Соответственно, центральное правительство и местные магистраты хотели заново отрегулировать трудовые отношения[787].
Парламент 1559 года подготовил сцену для действия. Программа Тайного совета включала два закона: один «о сельскохозяйственных рабочих и ремесленниках и их заработной плате», второй «о найме и работе учеников и наемных мастеров»[788]. Хотя на оба закона у парламента не хватило времени, их снова внесли в 1563 году, объединив в один закон. В результате появился Статут ремесленников, который на два столетия установил законные рамки для английских рабочих[789]. Он перенес ответственность за твердые зарплаты с парламента на местных мировых судей, и, таким образом, больше не стало предписанного законом потолка заработной платы. Однако преступлением сделалось как требовать, так и платить больше, чем определено на местном уровне. К тому же ограничивалась трудовая мобильность из-за обязательных семи лет ученичества, хотя имущественные цензы для допуска к ученичеству в городе повысились, чтобы сдержать миграцию населения в города. Попытка этим законом запретить рабочим менять нанимателей или место найма, не получив сначала письменных документов, была обречена на провал. Однако, несмотря на то что Статут ремесленников мало помогал сократить безработицу, как только он вступил в законную силу, мировые судьи начали фиксировать уровень зарплат и публиковать их списки. Они установили верхнюю планку выше прежних максимальных значений, но не компенсировали потери с 1530-х годов, а после 1585 года реальные зарплаты снова снизились[790].
Корректировка уголовного права в основном касалась подлогов, мошенничеств, клятвопреступлений и неподсудности духовенства светскому суду. Несмотря на некоторые прежние поправки, тюдоровское уголовное право было неполным. Разработанное в отношении тяжких преступлений, оно оставалось расплывчатым и устаревшим в категории менее опасных правонарушений, поскольку создавалось во времена насилия, а не коварства[791]. Были слабо развиты статьи о мошенничестве, подлоге, клятвопреступлении, правилах доказывания, нарушениях судебной процедуры и сговорах. Действия сговора в ущерб третьей стороне или притеснения, особенно ложные или фальсифицированные претензии на право владения землей, многочисленные или сутяжнические преследования судебными исками, чтобы оппонент продал землю дешевле, были более существенными преступлениями в тюдоровском обществе, чем прежнее незаконное лишение владения недвижимостью, насильственное вторжение и причинение вреда. В 1530-е годы Кромвель делал попытки провести реформы в этой области, но не преуспел из-за устоявшихся интересов и консерватизма юристов в палате общин