Однако инициатива должна была исходить от короны. Поразительная черта поведения Елизаветы состоит в том, что если европейские правители повсюду при давлении военных расходов или угрозе вторжения изобретали новые налоги, то Елизавета придерживалась прецедента. Во время Девятилетней войны Вильгельм III введет земельный налог и налог на дома, который будет исчисляться по количеству окон, начнет собирать налоги на слуг, лошадей и повозки. Во время Наполеоновских войн новым налогом обложили личные доходы по ставке 2 шиллинга с фунта. Елизавета, напротив, сопротивлялась фискальным новшествам. Подсчитано, что королева брала на войну примерно 3 % национального дохода Англии, тогда как Филипп II забирал у Кастилии 10 %[943]. Действительно, она собирала многочисленные субсидии, пятнадцатую часть и десятину в 1589 году и позже. В том году большинством голосов предоставили две субсидии и четыре пятнадцатых и десятин; в 1593 и 1597 годах потребовались три субсидии и шесть пятнадцатых и десятин; в 1601 году выделили четыре субсидии и восемь пятнадцатых и десятин. Тем не менее «увеличение количества» субсидий в то время, как налоговые поступления фактически сокращались, говорило о плохой связи с обществом. К тому же многочисленные субсидии подчинялись закону о сокращающихся доходах: те же немногочисленные налогоплательщики облагались по тем же фиксированным ставкам, хотя ни один из них не платил по современным ставкам подоходного налога.
Однако если неспособность королевы поддерживать доходность субсидий обнажила источник слабости тюдоровского государства, то высшим достижением Елизаветы стал тот факт, что она оставила своему преемнику долгов всего на £365 254[944]. Поскольку Мария оставила долг £300 000, сравнение (с учетом инфляции) делает Елизавете честь. К 1609 году Якову I осталось выплатить из этого долга всего £133 500, хотя его собственный дефицит затмил все, что могла вообразить Елизавета[945]. Впрочем, она затыкала брешь между доходами и расходами, продавая коронные земли. Это нанесло ущерб интересам короны в будущем, поскольку Стюарты остались с сократившимся регулярным доходом и были лишены возможности брать займы под гарантию. Однако многие ли из правителей XVI века думали о будущем, особенно во время войны? Наоборот, Елизавета не несла ответственности перед избирателями, а этот факт обычно недооценивают.
Другой аспект состоит в том, что при Елизавете выросли местные налоги, особенно налог для облегчения положения бедных, на ремонт дорог и мостов, для покрытия расходов на ополчение – все они компенсировали недостаточность государственного налогообложения. Хотя эта тема относительно мало изучена, понятно, что набор и подготовка ополчения требовали значительных средств и обременяли графства дополнительными местными налогами, которые санкционировали мировые судьи, а собирали округа (сотни) и приходские констебли[946]. К 1580-м годам подготовка требовала существенных сумм; к тому же графства отвечали за приходские запасы оружия и доспехов, за оплату наставников, за ремонт береговых фортов и строительство маяков, за отправку войск, набранных для службы за границей с оружием и в форменной одежде, а также их доставку в назначенный порт погрузки. В Кенте стоимость военных приготовлений, возложенных на графство с 1585 по 1603 год, превысила £10 000. Да, часть денег, необходимых для экипировки и транспортировки войск, можно было возместить из казначейства, но на практике графства несли примерно три четверти затрат. К тому же если раньше, чтобы пополнить королевский флот в военное время, в приморских городах и графствах традиционно реквизировали торговые суда (за исключением рыбацких), то в 1590-е годы корона начала требовать не только корабли, но и деньги, а рыбаков заставляла служить во флоте или на борту каперов, нанося ущерб местной экономике. Когда затем «корабельные деньги» распространили на внутренние районы страны, такие как Западный Райдинг в Йоркшире, это вызвало сильное противодействие вплоть до того, что оспаривалось право короны вообще налагать этот сбор[947].
Хотя основное внимание елизаветинских местных органов власти концентрировалось на нуждах обороны, наборе ополчения и финансовых вопросах, основой системы были местные магистраты. Главными государственными чиновниками оставались не получавшие жалованья мировые судьи, количество которых постоянно росло в течение XVI века. Если при Уолси каждое графство обслуживало в среднем 25 мировых судей, то к середине правления Елизаветы их стало 40–50, а к 1603 году количество судей в графстве колебалось от 40 до 90. Причина этого явления состояла не просто в увеличении объема работы, дело в том, что к середине XVI века должность судьи превратилась в признанное обществом предварительное условие для джентльмена, желающего проявить себя в делах графства. Престиж этой должности и стремление джентри «нести закон» ускорили появление судей. Берли стремился подбирать судей, работающих с «геркулесовой отвагой». Он ужесточил систему назначения и собирал информацию о кандидатах, продумывая должности ведущих аристократов и джентри на серии карт графства. Несмотря на то что он провел как минимум семь крупных чисток, поддерживать его политику исключений было сложно: судей выездных сессий, в чьи задачи входило предоставлять Тайному совету подробные оценки после своих поездок дважды в год, могли лоббировать или вводить в заблуждение уже работающие мировые судьи. В отчетах нередко проявлялось влияние местных группировок, и чистки по факту могли лишить должностей наиболее одаренных членов сообщества. Кроме того, поскольку в принятии решений значительную роль играли патрон-клиентские отношения, было сложно противостоять давлению снизу с целью увеличить количество мировых судей[948].
В большинстве графств лишь половина мировых судей старались действовать в том смысле, что они методично проводили в жизнь закон и порядок: заседали в судах квартальных сессий, разрешали в арбитражном порядке местные споры и выполняли должностные обязанности. Их работа строилась на двух источниках: статутах и решениях коллегий мировых судей. Объем работы в области закона и порядка был огромен: тюдоровские статуты создали несколько новых категорий тяжких преступлений в том, что касается массовых беспорядков, ущерба собственности, порчи монет, черной магии, прав на охоту и игры, а также рекузантства. К 1603 году не менее 309 статутов входили в зону ответственности мировых судей, 176 из которых вступили в действие после 1485 года. Да, к 1590 году обязанность рассматривать и решать дела по тяжким преступлениям в итоге передали в суды выездных сессий. Однако такое несомненное сокращение судебной работы с лихвой покрывалось созданием новых мисдиминоров по статутному праву: например, похищение наследниц, ущерб урожаю, повреждение огораживаний, богохульство, осквернение воскресенья, нарушение общественного порядка в пивной, пьянство, лжесвидетельство и злоупотребления должностных лиц. Вдобавок административные полномочия судей существенно распространили на сферы религии, экономического регулирования, Закона о бедных, контролирования бродяжничества, содержания в порядке дорог и мостов, арбитража исков по запросам судов лорд-канцлера и Звездной палаты[949].
Конечно, органы самоуправления графств заметно усилил институт лейтенантов, который сделали постоянным в 1585 году[950]. Однако получившие назначение на эту должность, особенно когда они также были тайными советниками или председателями Советов Уэльса и Севера, редко могли лично выполнять полный спектр местных задач. В каждый округ назначались два-три заместителя лейтенанта, которым помогали командиры подразделений и наставники новобранцев. Заместителями лейтенантов обычно становились второстепенные лорды или ведущие мировые судьи, бравшие на себя ответственность за набор и подготовку ополчения. Они контролировали взимание местных налогов для ополчения, а в 1590-х годах добавились и общественные работы, например организация запасов продовольствия, сбор вынужденных займов, выявление рекузантов и проведение в жизнь мер экономического регулирования[951].
Однако напряжение экономики военного времени накапливалось: за последние 18 лет правления Елизаветы 105 810 человек было завербовано для службы в Нидерландах, Франции, Португалии и Ирландии. В 1592 году попытки отправить за границу на пополнение экспедиционных войск или на восполнение потерь погибшими и дезертировавшими солдат из подготовленных отрядов натолкнулись на активное сопротивление. Хотя члены подготовленных отрядов казались очевидными кандидатами для боевых действий на основании их подготовки и опыта, они были главной опорой национальной обороны и, следовательно, освобождались от службы за рубежом. К тому же в подготовленные отряды набирали людей из слуг джентри уровня йоменов, серьезных земледельцев и успешных ремесленников. Когда заместители лейтенантов в Эссексе признали, что заменили изначально отобранных из подготовленных отрядов для службы за границей людьми более низкого социального положения, подразумевалось, что отряды, состоящие из людей достаточного социального статуса, избегли насильственной вербовки. В результате армии за границей в основном состояли из бедных трудящихся, преступников и бродяг, а костяк армий для Ирландии составляли рекруты из Уэльса и приграничных Марок[952].
В 1590-е годы рекруты и снаряжение солдат за рубежом стоили каждому графству до £2000 в год. В Сассексе и в северных и западных районах Норфолка многие люди отказывались платить, и их вызывали в Тайный совет. Сассекс также поскупился на начальников военной полиции, и графству разрешили назначить на эти должности неоплачиваемых местных джентльменов. В Лондоне в 1596 году открыто зазвучали протесты против «корабельных денег», а многие жители отказывались выплачивать сборы на ополчение Миддлсекса. В Гемпшире лишь три четверти людей из подготовленных отрядов, отобранных для усиления острова Уайт в случае вторжения, были обеспечены каким-либо оружием. В Саффолке проигнорировали требование Тайного совета собрать деньги на экипировку конницы для Ирландии. В марте 1592 года обнаружилось, что 13 графств не представили документы о своих войсках, как потребовал Тайный совет еще 18 месяцев назад, а еще шесть графств забыли доложить о своих запасах оружия. Самое сильное давление испытывали прибрежные графства, в Кенте лорд-лейтенант стенал, что «графство, кажется, не хочет (я не скажу – не может) восполнять потери в оружии и экипировке». Тем не менее именно набор на военную службу в Ирландии после 1595 года вызвал наибольшее возмущение. Летом 1600 года в Честере чуть не начался бунт кентской кавалерии, двигавшейся в Ольстер. Истощение людских ресурсов не прекращалось; с 1591 по 1602 год в Кенте рекрутировали около 6000 мужчин, тогда как все население графства не превышало 130 000 человек