«Мирная конференция... не может надеяться на создание письменной конституции для всего мира или реального правительства для всего человечества. Что она может сделать, так это
учредить ежегодную конференцию министров иностранных дел с постоянным секретариатом, на которой, как и на самой Мирной конференции, будут обсуждаться и, по возможности, решаться все спорные вопросы между государствами. Такая конференция сама по себе не будет иметь возможности управлять миром, тем более теми частями света, которые еще не обрели способности к самоуправлению. Но она может действовать как символ и орган выражения общественного мнения, пусть и несовершенный, но способный привлечь реальные правительства существующих государств к ответственности за факты, касающиеся мира в целом».
В другой статье в том же номере «Круглого стола» под названием «Some Principles and Problems of the Settlement» («Некоторые принципы и проблемы урегулирования», декабрь 1918) подобные идеи были выражены Диммерном еще более четко. Он заявил, что Лигу Наций следует называть Лигой государств или Межгосударственной конференцией, поскольку ее членами будут суверенные государства, и она будет издавать не законы, а соглашения. «Лига Наций, на самом деле, далека от того, чтобы признавать недействительным или умалять национальный суверенитет, она должна укреплять и расширять его... Работа в наступающем веке состоит не в том, чтобы изменять существующие государства, а в том, чтобы повышать их нравственность... Членство должно быть ограничено теми странами, где в основе управления лежит согласие людей, над которыми оно осуществляется... господство закона... Будет разумно потребовать, чтобы не допускались государства, не имеющие подобной обдуманной конечной цели своей политики». В соответствии с этой идеей «Круглый стол» исключил из новой лиги Либерию, Мексику и «прежде всего Россию». «Лига,— продолжал он, — будет не просто лигой государств, это будет лига содружеств». По мере того как надежды на лигу улетучивались, авторы «Круглого стола» становились все менее категоричными, и в июне 1919 года было заявлено: «Без Германии или России Лига Наций будет опасно неполной».
В номере за март 1919 года авторы «Круглого стола» подробно описали, какую лигу они хотели бы создать: «Единый координационный центр для не конфликтующих организаций». В его основе должно лежать «общественное мнение», это должно быть «место сбора чиновников разных стран», где речь идет о международном секретариате и различных организациях, таких как Всемирный почтовый союз или Международный институт сельского хозяйства (International Institute of Agriculture). Там заявлялось: «Каждый крупный государственный орган, деятельность которого затрагивает работу аналогичных органов в других странах, должен иметь своих правомочных делегатов в постоянной международной комиссии, на которую будет возложено изучение рассматриваемой сферы международных отношений и обязанность давать рекомендации своим правительствам... Рядом с этими постоянно действующими организациями, в административном центре лиги, должно располагаться еще одно центральное учреждение... международный секретариат... Они должны быть не государственными послами, а должностными лицами под единоличным руководством человека, не связанного с определенным государством; и цель всей организации... должна состоять в том, чтобы развивать навыки практического международного взаимодействия, приверженность служению общему благу».
В этом плане Совет Лиги рассматривался как преемник Высшего военного совета, состоявшего из премьер-министров и министров иностранных дел, и как инструмент для решения политических вопросов исключительно консультативным путем. Соответственно, совет должен был включать только великие державы.
Эти планы относительно Устава Лиги Наций были грубо нарушены на Мирной конференции, когда французы потребовали, чтобы новая организация стала «сверхгосударством» со своей собственной армией и полномочиями действовать самостоятельно. Англичане пришли в ужас, но с помощью американцев смогли отложить это
предложение в долгий ящик. Однако чтобы удовлетворить требование своих собственных делегаций, а также французов, они замаскировали структуру, которую планировали создать, под мировое псевдоправительство. Это сделал Сесил Херст. Однажды вечером Херст посетил Дэвида Хантера Миллера, американского эксперта по правовым вопросам, и убедил его заменить крайне важные пункты с 10 по 16 проектами, составленными лично им. В них намеренно были оставлены лазейки с тем, чтобы ни один агрессор никогда бы не попал в ситуацию, делающую применение санкций необходимым. Это было реализовано путем предоставления возможности различных путей действий. Некоторые из них вели к экономическим санкциям, однако всегда был доступен вариант, который агрессор мог без проблем выбрать, приводящий к ситуации, в которой никакие коллективные действия невозможны. Вся процедура была скрыта под завесой юридической терминологии, чтобы устав мог быть представлен общественности в качестве документа, не допускающего двойного толкования, однако подобные лазейки позволяли Британии в любой момент избежать необходимости применять санкции.
Несмотря на это, группа Милнера была очень недовольна. Они пытались одновременно сделать три вещи:
1) убедить общественное мнение в том, что лига является замечательным инструментом международного сотрудничества, предназначенным для поддержания мира;
2) критиковать устав за «черты мирового квазиправительства»;
3) убедить себя и правящие группы в Англии, доминионах и Соединенных Штатах, что лига не является «мировым государством».
Все это потребовало искусного политического маневрирования, или, точнее, изворотливости в выражениях и изящной работы пером. За два десятилетия 1919-1939 годов члены группы Милнера сделали больше двусмысленных устных и письменных заявлений по этому вопросу, чем любая другая группа в тот период.
Между собой члены группы не скрывали своего разочарования в уставе, потому что он зашел слишком Далеко. В июньском номере «Круглого стола» за 1919 год они обнадеживающе заявили: «Документ является не конституцией сверхгосударства, а, как объясняется в его названии, декларативным соглашением между суве- ценными государствами, которые соглашаются ограничить свободу своих действий по определенным пунктам... Лига должна и впредь полагаться на свободное согласие входящих в ее состав стран; это предположение очевидно явствует практически из каждой статьи устава, лучшим одобрением которого является поддержка общественного мнения цивилизованного мира. Если нации будущего будут эгоистичны, алчны и воинственны, никакие инструменты или механизмы не смогут их сдержать». Но в том же номере мы читаем недовольные речи: «На Имперской конференции сэр Уил- фрид Лорье не уставал повторять: ״Это не правительство, а конференция правительств с правительствами“. Жаль, что в Париже не было никого, кто продолжал бы это говорить. Ибо в уставе все еще присутствуют указания на квазиправительство».
К мартовскому выпуску 1920 года степень сожаления группы по этому последнему пункту стала очевидной. В нем говорилось: «Лига не смогла обеспечить присоединение одного из своих самых важных членов, Соединенных Штатов, и очень маловероятно, что это произойдет... Эта ситуация представляет собой очень серьезную проблему для Британской империи. Мы не только взяли на себя большие обязательства перед лигой, которые теперь должны пересмотреть честно и с чувством собственного достоинства, но и рассчитывали, что она предоставит нам механизм согласования действий Британской империи во внешней политике». Далее в статье критикуется Вильсон и восхваляется отказ республиканского сената принять идею лиги в ее нынешнем виде. Затем там говорится: «В течение нескольких месяцев, последовавших за подписанием соглашения в Версале, все более очевидной становилась
слабость крайне важного момента в договоре и уставе. Компромиссное соглашение, основанное на идеалистических принципах и понятиях справедливости, может применяться и поддерживаться на постоянной основе только мировым правительством, которому все нации будут подчинять свои частные интересы... Это требует от них не только жертвовать своей выгодой ради блага всего мира, но и быть готовыми отстаивать это благо даже в тех вопросах, где их собственные интересы никоим образом не затрагиваются. Фактически это требует, чтобы они подчинили свой национальный суверенитет принципам международного взаимодействия. Опасения американского сената... прямо указывают на практические трудности, возникающие при подобной расстановке приоритетов. Все оговорки... это утверждения о суверенном праве американского народа проводить свою собственную политику без вмешательства международной лиги... Следует отметить, что ни одна из этих оговорок не противоречит общим целям лиги; но они, все до единой, направлены на обеспечение того, что все действия, предпринимаемые для достижения этих целей, осуществляются с согласия и одобрения конгресса... В этом нет ничего удивительного. Это просто, повторюсь, более широкое отражение позиции, которую уже занимают все европейские союзники в вопросах, затрагивающих их национальные интересы, а также британские доминионы в своих отношениях с британским правительством. Это приводит нас к утверждению, выражаясь простым языком, об ограничении приоритета международных взаимодействий, которое на практике никто из других союзников не будет оспаривать. Таким образом, американские оговорки не только не разрушают Лигу Наций, но и оказывают ей большую услугу, четко указывая на недостатки, которые в настоящее время сводят ее ценность к нулю».
К числу этих недостатков, по мнению членов группы Милнера, можно было причислить тот факт, что их план использовать Лигу Наций с целью крепче привязать доминионы к
Соединенному Королевству провалился, а вместо этого устав «дал доминионам основания или, скорее, предлог, избегать более тесного союза с Соединенным Королевством... В Париже было решено, что для сохранения единства члены британской делегации должны часто встречаться и обсуждать свою политику перед тем, как контактировать на конференциях с представителями иностранных государств. Как можно было сохранить единство действий после подписания мира, не связав правительства доминионов какой-либо новой структурной организацией в рамках содружества? И если для этой цели должна была быть создана какая-то новая организация, как она могла не ограничить статус полностью независимого государства, который правительства д