м тайным советом: «Хотя имена разные, а действо почти одно с обоих было»[160].
Между тем в деталях эта оценка требует значительных уточнений, относящихся прежде всего к определению компетенции обоих учреждений.
Права и обязанности Верховного тайного совета были очерчены тремя указами. Учредительный указ 6 февраля 1726 года определял обязанности создаваемого учреждения в самом общем виде — он возникал «при дворе нашем как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел, в котором мы сами будем присутствовать». Второй нормативный акт, известный под названием «Мнение не в указ о новом учрежденном Тайном совете», составленный самими членами «нового учреждения», в 13 пунктах раскрывает его права и обязанности, а также место в правительственном механизме. Верховный тайный совет учреждался «для облегчения ее величества в тяжком бремени правления». «Мнение не в указ…» определял дела, подлежавшие рассмотрению в Верховном тайном совете, в которых «есть немалый труд»: по этим делам министры дают «тайные советы» прежде всего по вопросам внешней политики, а также по делам, которые могла решить только императрица, то есть не имевшим прецедентов. Три первейшие коллегии (Иностранная, Военная и Морская) подчиняются не Сенату, а Верховному тайному совету. Сам Сенат переводили из положения Правительствующего в разряд Высокого, подчинявшегося Верховному тайному совету. «Мнение не в указ…» определял и дни заседаний совета: внутренние дела надлежало рассматривать по средам, внешние — по пятницам. Однако «когда случится много дел», то назначается чрезвычайный съезд. Определен также порядок делопроизводства.
Третий указ, обнародованный в 1727 году, вносит одно уточнение в компетенцию Верховного тайного совета, как бы отвергавшую присвоенную ему «Мнением не в указ…» функцию контроля за законодательством: «Никаким указам прежде не выходить, пока они в Верховном тайном совете совершенно не состоялись, протоколы не закрепились (не подписаны. — Н. П.) и ее величеству для всемилостивейшей апробации прочтены не будут и потом могут быть закреплены и разосланы действительным статским советником Степановым» (секретарем Верховного тайного совета. — Н. П.). Указ 1727 года еще раз напоминал: Верховный тайный совет должен выполнять обязанности совещательного органа, он учрежден «при боку нашем не для чего иного, только дабы оной в сем тяжком бремени правительства во всех государственных делах верными своими советами и бесстрастным объявлением мнений своих нам вспоможение и облегчение учинил и тако все дела по довольном зрелом рассуждении от нас решены и их тому отправлено быть могли».
В этой пространной формуле обращают внимание на два «ударных» положения… «при боку нашем» и «своими советами и бесстрастным объявлением мнений». Оба положения подчеркивают значение Верховного тайного совета как совещательного органа и ограничивают его роль подачей советов.
Ничего подобного нет в законодательстве о Кабинете министров. В единственном указе 10 ноября 1731 года, расплывчатом и аморфном, сформулирована цель создания Кабинета министров: «Для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел к собственному нашему всемилостивейшему решению подлежащих и ради пользы государственной и верных наших подданных»[161].
В учредительном указе не расшифрованы ни права, ни обязанности нового учреждения, не определено и его место в структуре государственного аппарата, в частности его отношение к Сенату. Вряд ли опытный делец Остерман допустил такую элементарную оплошность случайно. Думается, это было сознательное умолчание, ибо раскрытие компетенции нового учреждения и его отношение к Сенату означало возврат к практике Верховного тайного совета о низведении Сената в ранг Высокого, то есть возвращение к практике, осужденной манифестом 4 марта 1730 года. Между тем манифест сохранял за Сенатом звание Правительствующего, чем формально устанавливал своего рода двоевластие: юридически высшими правительственными учреждениями являлись и Сенат, и Кабинет министров, грань между ними отсутствовала. В этом формальном двоевластии отразилась манера Остермана выходить из тупикового положения: действовать осторожно, постепенно подчиняя Сенат Кабинету министров, лишая противников возможности упреков в возрождении осужденной системы.
Роль Остермана в этой системе определялась не только его деловыми качествами, отсутствием в составе Кабинета личностей с беспредельным честолюбием, за исключением А. П. Волынского, но и неумением и нежеланием императрицы управлять государством.
Принято делить историю Кабинета министров на два этапа. Первый из них продолжался со времени его учреждения 10 ноября 1731 года до указа 9 июня 1735 года, приравнивавшего подписи трех кабинет-министров к именному указу[162]. Не отрицая правильности этого деления, все же следует отметить наличие большего количества этапов на пути самоотстранения императрицы от дел. Первый, протяженностью в пару месяцев, отличался присутствием императрицы на заседаниях Кабинета министров: в ноябре она навестила Кабинет министров 7 раз, а в декабре и того больше — 19. Впрочем, с самого возникновения Кабинета министров было положено начало хождения министров к императрице, а уже с января 1732 года, то есть со времени переезда двора из Москвы в Петербург, посещение покоев Анны Иоанновны стало обычной практикой ее общения с первыми вельможами государства. Из этого можно сделать вывод, что присутствие императрицы на заседаниях Кабинета ее утомляло, было непосильной обузой, от которой она освободилась слушанием докладов и подписанием указов, а также подготовленных резолюций. К тому же присутствие императрицы не было необходимостью — документы Кабинета не отметили ее законодательной инициативы либо замечаний по обсуждаемым вопросам. Следовательно, указу 9 июня 1735 года предшествовала практика отстранения Анны Иоанновны от участия в делах.
Эта линия поведения императрицы продолжалась и после 1735 года. Она отмечена сокращением времени ее занятий делами, узаконенными двумя указами — от 11 июля и 7 декабря 1738 года, объявленными Волынским Кабинету министров. Первый из них извещал министров об отъезде императрицы из Петербурга в Петергоф «для своего увеселения и покоя». Поэтому министрам запрещалось тревожить ее делами, а поскольку им «дана полная мочь», то разрешалось доносить только о делах, «которые они сами решить не могут».
Второй указ устанавливал для докладов министров три дня в неделю, причем министров указ обязывал являться к ней с указами и резолюциями, ими подписанными, что освобождало ее от слушания докладов, и она, обнаружив три подписи, ставила свою: «Анна»[163].
Характеризуя деятельность Кабинета министров, откажемся от обстоятельного ее изложения — это будет весьма скучно для массового читателя, а приведем слова кабинет-министра А. П. Волынского, который как-то заявил, имея в виду себя и своих коллег: «Мы натащили на себя много дел и не надлежащих нам». Комиссия, составлявшая доклад для Елизаветы Петровны, почти дословно повторила наблюдение Волынского: «Кабинет-министры натащили на себя много дел и не надлежащих им».
Обе оценки бесспорны: Кабинет министров нередко на своих заседаниях наряду с вопросами государственного масштаба обсуждал такие, которые могли решить Сенат и даже коллегии. Отчасти Кабинет стал жертвой собственной нераспорядительности — отсутствие актов, определявших его функции; отчасти вкоренившейся в сознание населения веры в справедливость решений самой высокой инстанции.
Якоби Валерий Иванович. А. П. Волынский на заседании кабинета министров.
1875 г. Омский областной музей изобразительных искусств им. М. А. Врубеля, Омск.
Мы не станем перечислять множество важных вопросов, обсуждавшихся на заседаниях Кабинета министров, а ограничимся констатацией пестроты, разномасштабности и в известной мере случайности повестки дня его заседаний.
Так, к войне за польское наследство, как к важному внешнеполитическому акту, было приковано внимание Кабинета министров на протяжении всей акции, от подготовки к вторжению до выяснения причин, как удалось Станиславу Лещинскому бежать из Данцига. Двор проявлял интерес не только к осаде Данцига, но и высказывал свои сомнения относительно обстоятельств успешного бегства короля из осажденного города. 6 июня 1734 года был отправлен рескрипт командовавшему русскими войсками фельдмаршалу Миниху, подписанный императрицей, но, конечно же, составленный Остерманом, с выражением сомнения и подозрительности: «Весьма невероятно, чтоб город или магистрат оного о таком уходе не ведал». 24 июля Кабинет даже высказал Миниху недовольство результатами деятельности комиссии, учрежденной для следствия о бегстве Лещинского и отсутствии на этот счет донесений фельдмаршала: «Без того быть невозможно, чтоб у него, Станислава, не токмо при нем, во Гданске, но и в других местах не было довольно скарбу, вещей и пожитков». Видимо, у Кабинета министров было подозрение относительно причастности Миниха к бегству короля и стремлению последнего замять дело, ибо 4 августа Кабинет вновь напоминал: «Ожидаем от вас обстоятельного известия… об уходе из Гданска Лещинского»[164].
В противовес этой важной внешнеполитической акции можно привести обсуждение ничтожной по сути просьбы коменданта Великих Лук Семена Карелина разрешить ему постричься в монахи. Кабинет отказался от немедленного решения вопроса, так как возникло подозрение относительно беспорочности службы Карелина, и он обратился к полковнику Бахметеву с запросом: «Не показано ли на нем, Карелине, каких противных указу дел и не потребен ли он по тем делам к ответствию».
Едва ли не самой существенной чертой бюрократии является слепая вера во всесилие бумаги, регламентация деятельности должностных лиц и учреждений по вертикали, своевременное отправление указаний вышестоящих органов нижестоящим и такое же своевременное получение отчетов вышестоящему начальству. Была установлена даже шкала штрафов за несвоевременную присылку ведомостей: за месяц 30 рублей, за два — 60, за три и четыре месяца соответственно 90 и 120 рублей. Если просрочка превышала четыре месяца, то о виновнике надлежало доносить Сенату