Я намеренно так подробно процитировал выступление Президента Медведева на Совете по противодействию коррупции. Из вышесказанного следует, что в России вводится, наконец, система, будем надеяться, реального контроля сверху донизу за государственными и муниципальными служащими. Ее раньше не было. Не было и механизма проверки официальных деклараций госчиновников об их доходах, хотя, и мы об этом скажем ниже, в системе государственного финансового контроля такие механизмы можно найти и должным образом использовать.
Работая в журнале «Финансовый контроль» я, как главный редактор, не раз интервьюировал первых лиц в системе государственного финансового контроля. И лично убедился в том, что для противодействия коррупции в России создан огромный бюрократический аппарат. В России существует свыше 160 контролирующих органов, которые могут прийти к вам с проверкой. Часть из них (Прокуратура, ФСБ, МВД, таможня), имеют право возбуждать и расследовать уголовные дела и заниматься оперативно-розыскной деятельностью. Помимо прокуратуры, следственного комитета, спецслужб и силовых структур существует более двух десятков контрольных органов, в обязанности которых входит именно борьба с коррупцией. Они действуют либо самостоятельно, либо в рамках министерств и ведомств. Этот контроль функционирует на четырех уровнях:
1) президентский контроль;
2) парламентский контроль;
3) правительственный контроль;
4) судебный контроль.
Общественный, народный контроль, которого в советские времена воры и взяточники боялись не меньше милиции, по-настоящему еще не задействован, что объясняется в первую очередь отсутствием развитого гражданского общества в РФ. Попытки Общественной палаты этим заняться можно только приветствовать. Достаточно активно действует и общественный Антикоррупционный комитет. Но для того, чтобы народный контроль был действенным, нужная обратная связь с государственными правоохранительными органами и системой контроля. Когда этого нет, от сигналов граждан будут просто отмахиваться, как от надоедливых мух. Что сплошь и рядом и происходит.
После того, как были приняты первые законы о противодействии коррупции, настало время активизировать деятельность этих контрольных органов на новой законодательной базе. Тогда заработает и общественный контроль. Давайте посмотрим, какие здесь у российского государства есть ресурсы и рычаги.
1. В системе президентского контроля ряд контрольных функций осуществляют контрольные службы полномочных представителей президента в восьми федеральных округах. Властных полномочий у них, однако, недостаточно для того, чтобы управлять системой госконтроля на местах. Не говоря уже о том, что коррупция поразила и эти структуры. Основную функцию на этом поле, выполняет Главное контрольное управление Президента РФ (ГКУП). Оно действует с первых дней существования Администрации Президента, учрежденной 19 июля 1991 года. ГКУ контролирует и проверяет исполнение федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента. Контролирует реализацию общенациональных проектов.
2. В системе парламентского контроля следует выделить, прежде всего, бюджетные комитеты и комиссии по взаимодействию со Счетной палатой обеих палат парламента. Счетная палата Российской федерации создана только в 1995 г. До развала СССР ее функции выполнял Комитет государственного контроля. Счетная палата, согласно Федеральному Закону РФ от 11 января 1995 г., осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на организации всех форм собственности и видов деятельности, так или иначе связанной с получением и использованием средств из федерального бюджета или использованием федеральной собственности, получением от власти налоговых, таможенных и иных льгот. В эту сферу включаются и корпоративные структуры с участием государства. В Счетной палате 1040 сотрудников, включая 12 аудиторов, каждый из которых ведет свое направление, и 711 инспекторов. Две трети инспекторов работали ранее в государственных органах и одна треть — в министерствах. Председатель Счетной палаты возглавляет Ассоциацию контрольно-счетных органов России (АКСОР), в которую входят КСО всех 89 субъектов РФ. В обязанности КСО на местах входит проверка исполнения местных бюджетов и расходования местными властями федеральных средств. В АКСОР в качестве ассоциативного члена по инициативе Степашина вошел и Союз контрольно-финансовых органов муниципальных образований. За 2003–2004 гг. правоохранительные органы уведомили Счетную палату о возбуждении по ее материалам 539 уголовных дел. К 2008 г. — было возбуждено по ее материалам около 800 уголовных дел. Много это или мало? Говоря словами Председателя Следственного комитета г-на Бастрыкина «на фоне увеличения случаев выявления фактов взяточничества в целом результаты этой работы никак не соответствуют масштабам мздоимства и коррумпированности чиновничьего аппарата». Но, заметим, справедливости ради, что именно этот аппарат и оказывает самое бешеное сопротивление попыткам довести до суда результаты расследований аудиторов Степашина.
18 января 2010 г. президент РФ Медведев выступал в Счетной палате РФ в связи с ее 15-летием. Он посетовал, что, несмотря на все предпринятые им усилия по борьбе с коррупцией, начиная с 2008 г., по сути дела ничего не изменилось — как чиновники брали на лапу, так и берут, как воровали из государственной казны, так и воруют. Президент при этом похвалил Счетную палату, которая по его словам за 15 лет своей работы помогла вернуть в государственный бюджет «почти 150 миллиардов рублей в виде возвращения доходов или того, что причиталось федеральному бюджету, а всего общий размер проверок и общий объем нарушений, который был выявлен за этот период, вообще измеряется триллионами рублей». Отметим два момента в этой цитате — выявлено нарушений на триллионы рублей, а возвращено в бюджет всего 150 миллиардов рублей за 15 лет! Но в этом нельзя винить Счетную палату и ее представителей на местах — они делают, то, что могут. Между тем, как уже отмечалось выше, даже по официальным данным, уровень коррупции в России сопоставим с бюджетом государства. В 2006 г. годовой бюджет российской коррупции оценивался в $240 млрд. В 2009 г. называли уже цифру 300 млрд. долларов. По другим независимым данным, сегодня сумма взяток в 2,6 раза превышает бюджет России.
3. В рамках правительственного контроля следует выделить, прежде всего, Контрольно-ревизионный аппарат Минфина России и органы Федерального казначейства Федеральное Казначейство контролирует все средства федерального бюджета и их расходование. В рамках казначейства действует своя контрольная служба — Департамент внутреннего контроля и аудита.
Контрольно-ревизионный аппарат Минфина России состоит из центрального звена — Департамента государственного финансового контроля, а также региональных звеньев — контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Российской Федерации. Департамент государственного финансового контроля Минфина России относительно новая структура, образованная как «преемник» Контрольно-ревизионного управления Минфина. Этот департамент осуществляет контроль над использованием средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств, за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности, проводит разного рода ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета. Одна из основных задач департамента — осуществление руководства деятельностью аппаратов главных контролеров-ревизоров по субъектам Российской Федерации. Эти контролеры в свою очередь осуществляют контроль над использованием бюджетных средств на местах. При этом контрольными мероприятиями охватывается, начиная с 1999 г., не менее 50 % организаций, получающих в различных формах средства федерального бюджета, либо не менее 50 % сумм финансирования из федерального бюджета.
Федеральная налоговая служба. В ее составе около 20 специализированных управлений. Функции этой службы сходны с аналогичными функциями налоговых органов стран Евросоюза. Кроме этого в Министерстве финансов в 2004 г создана Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Она осуществляет контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, а также валютный контроль непосредственно и через свои территориальные органы.
Четвертый департамент экономической безопасности ФСБ — совершенно закрытая структура. Судя по выступлению Директора ФСБ России Николая Патрушева на Всероссийском совещании руководителей органов ФСБ России по вопросам обеспечения экономической безопасности Российской Федерации (23 октября 2002 года), на этот департамент возложены следующие задачи: 1) анализировать с позиций обеспечения национальной безопасности важнейшие процессы, происходящие в экономике и социальной сфере страны; 2) отслеживать угрозы экономической безопасности страны и разного рода негативные тенденции в экономике страны, включая анализ причин и возможностей возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 3) регулярно информировать по результатам своей работы Президента и Правительство, руководителей Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и руководителей субъектов Российской Федерации в целях принятия соответствующих мер противодействия. После принятия медведевского пакета антикоррупционных законов ФСБ было дано прямое поручение активно подключиться к борьбе с коррупцией.
Росфинмониторинг — это финансовая разведка России, созданная по инициативе президента Путина. 7 августа 2001 года в РФ был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». 1 ноября 2001 года Указом Президента России был образован орган, уполномоченный принимать меры по противодействию отмыванию преступных доходов и координировать работу госорганов в этой сфере — Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России), преобразованный в 2004 году в Федеральную службу по финансовому мониторингу. 5 ноября 2001 года председателем КФМ России был назначен Виктор Алексеевич Зубков, который с 14.09.07 г. занимал пост премьер-министра РФ, а затем — первого вице-премьера в правительстве Путина. История Росфинмониторинга по-своему поучительна. К моменту прихода Виктора Зубкова на пост руководителя финансовой разведки России наша страна была на одном из самых «почетных» мест в «черном списке» ФАТФ. В одном из наших интервью Виктор Зубков рассказал мне, что создание «антиотмывочной» системы в России пришлось начинать практически с нуля. Была создана и постоянно совершенствуется нормативно-правовая и институциональная база российской системы предотвращения отмывания преступных доходов и финансирования терроризма. С 1 февраля 2002 года по 1 сентября 2007 г. Росфинмониторинг провел почти 50 тысяч финансовых расследований. С 374 тысяч до 6,3 млн. возросло число сообщений от поднадзорных организаций, с 1415 до 7931 — количество проведенных службой финансовых расследований. За этот же период количество переданных в правоохранительные органы материалов увеличилось в 24 раза, число выявленных преступлений в 13 раз, а число лиц, осужденных за отмывание грязных денег и финансирование терроризма, — в 38 раз (с 14 до 532). Каждое второе ф