На каждом из этапов научные открытия и знания устанавливали новые требования и ограничения для нашего подхода к решению проблем окружающей среды. К примеру, именно исследование Британией Антарктики обнаружило гигантскую дыру в озоновом слое, который защищает жизнь на Земле от ультрафиолетовой радиации. Схожим образом именно научные исследования доказали, что озоновый слой уменьшается из-за хлорофторуглеродов (CFC). Благодаря этим сведениям правительства стран пошли на сокращение, а затем и на отказ от CFC – к примеру, в морозильных камерах, аэрозолях и кондиционерах.
«Глобальное потепление» было еще одной атмосферной угрозой, которая требовала применения твердых научных принципов. Связь промышленного выброса углекислого газа в атмосферу – самого важного, но не единственного парникового газа – и климатических изменений была не настолько очевидна, как связь между CFC и сокращением озонового слоя. Ядерная энергетика не производила углекислый газ – как не производила и газов, приводивших к кислотным дождям. Она была гораздо более экологически чистым источником энергии, чем угольные электростанции. Однако это не помогало ей завоевать симпатии лобби защитников окружающей среды: вместо этого они воспользовались проблемой глобального потепления как поводом для нападок на капитализм и промышленность. Я стремилась воспользоваться авторитетом, приобретенным в споре об окружающей среде, особенно в результате моей речи в Королевском обществе в сентябре 1988 года, чтобы добиться разумного чувства пропорции.
Эта речь стала плодом долгих размышлений и огромной проделанной работы и вышла на новый политический уровень. Но невероятной иллюстрацией отсутствия в СМИ интереса к теме, вопреки моим ожиданиям, стал тот факт, что телевизионные компании даже не позаботились о том, чтобы отправить съемочные группы снимать репортажи об этом событии. На самом деле я рассчитывала на осветительные прожектора съемочных групп, которые помогли бы мне прочитать свою речь во мраке Фишмонгерс-Холл, где мне предстояло выступать; в конце концов, сидящим за столом пришлось подать мне канделябр, чтобы я смогла прочитать текст с листа. Сама речь вызвала множество споров и дискуссий, особенно один фрагмент:
«На протяжении поколений мы считали, что устремления человечества сохранят равновесие природных систем и атмосферы. Но существует вероятность, что из-за колоссальных изменений (населения, сельского хозяйства, использования ископаемого топлива), сконцентрированных в таком коротком временном периоде, мы невольно начали глобальный эксперимент с экосистемой нашей планеты.… Для исследования экосистемы Земли и ее атмосферы у нас нет подходящей закрытой лаборатории, в которой можно было бы провести контролируемый эксперимент. Нам приходится полагаться на наблюдения за естественными средами. Мы должны выявить отдельные области исследования, которые помогут нам понять причины и следствия. Нам нужно подробно рассмотреть возможные последствия изменений в четких временных рамках. И обдумать более широкое применение мер в области производства электроэнергии, топливной эффективности, восстановления лесов… Мы должны убедиться в том, что все, что мы делаем, имеет под собой прочную научную основу, способную выявить причины и следствия.
Соотношение научных исследований и политики в области окружающей среды легло в основу того, что отличало мой подход от подхода социалистов. Для меня экономический прогресс, научные достижения и публичные дебаты, которые сами собой происходят в свободном обществе, содержали средства для преодоления угрозы индивидуальному и коллективному благополучию. Для социалистов любое новое открытие обнажало проблему, единственным решением которой было подавление человеческой деятельности государством, а запланированный уровень государственного производства становился на первое место. Искалеченный ландшафт, умирающие леса, отравленные реки и больные дети из бывших коммунистических государств являются трагическим свидетельством того, какая система лучше сработала как для людей, так и для окружающей среды».
Глава 34Маленькая локальная трудность
Замена системы ставок коммунальным взносом
Введение коммунального взноса взамен внутренних ставок оказалось одним из самых спорных изменений, обещанных в нашем манифесте перед парламентскими выборами 1987 года. В то время как прочие элементы реформ – в области образования, жилья и закона о профсоюзах – прижились, коммунальный взнос был отменен правительством, которое в основном состояло из тех, кто подготовил этот закон и привел его в исполнение.
Взнос стал своеобразной точкой сбора для тех, кто противостоял мне как внутри Консервативной партии, так и гораздо левее. Если бы я не имела дело с проблемами на других фронтах – а, главное, если бы кабинет и партия сохранили сдержанность, – я бы справилась с трудностями. Действительно, коммунальный взнос начал работать в тот самый момент, когда от него отказались. Если бы хватило времени, он бы выглядел одной из самых дальновидных и полезных реформ, когда– либо проведенных в области работы местного управления. Отказ от него будет означать, что все больше власти перейдет в руки центрального правительства, что давление на государственные расходы и налогообложение сверху усилится соответствующим образом и что еще меньше способных людей станут членами местных администраций.
Нам нелегко было ступить на путь радикальной реформы финансирования местного самоуправления. Если бы была возможность продолжать действовать так же, как и прежде, я была бы вполне готова так и поступить. Но почти все были согласны, что ее не было. Лучше всего об этом знал Майкл Хезелтайн – самый явный противник коммунального взноса в Консервативной партии. Майкл, секретарь по вопросам окружающей среды в начала 1980-х, пытался заставить старую систему работать, воспользовавшись новым набором мер для решения проблемы, заключавшейся в том, что у нас недоставало рычагов управления локальными государственными затратами, хотя они и составляли значительную часть общих бюджетных расходов. Он предложил систему грантов и связанную с ними «оценку затрат» (GREA), «цели» и «препятствия», ограничение капиталовложений местной администрации, комиссию по аудиту, а также инициирование значительного сжатия центрального правительственного гранта – все это было нацелено на сокращение локальных расходов и на то, чтобы заставить налогоплательщиков подумать дважды, прежде чем избирать растратчиков в местные советы.
Эта система стала настолько сложной, что мало кто ее понимал. Она была наподобие «Шлезвиг-Гольштейнского вопроса» минувшего века: Палмерстон шутил, что только три человека его понимали – один из них был мертв, второй сошел с ума, а третий сам его забыл. Система была крайне непопулярна с самого момента ее принятия и непозволительно несправедлива по отношению к органам, которые исторически расходовали мало, а перед многими из них установили «цели» значительно ниже их GREA. Что еще хуже – она не работала. Реальные цифры местных расходов росли год за годом.
Поэтому в 1981 году Майкл предложил, что если местные органы управления будут до определенного уровня превышать свой GREA, весь избыток придется выплачивать местным налогоплательщикам. Также правительство согласилось с тем, что референдум должен проводиться каждый раз, прежде чем администрация сможет потратить средства сверх нормы. Это предложение содержало нечто новое и важное, поскольку хотя бы условно усиливало локальную ответственность. Но вопреки, или даже благодаря этому оно вызвало шквал неодобрения со стороны местных органов и заднескамеечников тори, сильно затронутых этой инициативой. Предложение пришлось отозвать.
У преемников Майкла в департаменте окружающей среды Тома Кинга, а затем Патрика Дженкина не осталось выбора, кроме как применять все более и более сложные центральные рычаги, в то время как местные органы продолжали расходовать средства. В 1984 году мы взяли на себя полномочия напрямую ограничивать ставки отдельных местных органов управления, сохраняя в запасе возможность ограничить их все. Эта процедура, известная как «закупорка ставок», была одним из самых эффективных орудий, имевшихся в нашем распоряжении. Значительная часть перерасходов сосредоточилась вокруг небольшого количества мест, поэтому «закупорка» менее чем двадцати из них могла дать существенную разницу». Это позволяло нам предоставить определенную защиту от высоких ставок предприятиям и семьям, которые пытались противостоять расточительным лейбористским органам управления. Но «закупорка» ставок расширяла полномочия департамента окружающей среды и могла быть оспорена в суде. Фундаментальная проблема сохранялась.
Я всегда активно недолюбливала ставки. Каждый налог на жилье – это, по сути, налог на улучшение чьего-то дома. Это было очевидно несправедливо и неконсервативно. В письмах, полученных от людей со всей страны, я слышала хор недовольства людей, живущих в одиночестве – например, вдов, которые потребляли гораздо меньше услуг местных органов самоуправления, чем семьи по соседству, где семь работающих сыновей, но которым требовалось оплачивать те же счета по ставкам, вне зависимости от дохода. Я наблюдала гнев и беспокойство, вызванные пересмотром ставок в 1973 году, и была твердо уверена в том, что мы должны заменить существующую неправильную систему чем-то новым. Став премьер-министром, я остановила дальнейшие переоценки ставок в Англии. (В Шотландии в соответствии с законом переоценка внутренней ставки требовалась каждые пять лет, однако продления были возможны, поэтому нам удалось на два года сдвинуть переоценку на 1983 год.) Но противоположной стороной этого решения был потенциальный разлад, который могла бы вызвать переоценка ставок, и его угроза увеличивалась с каждым годом. И мы не могли откладывать это до бесконечности.
Опора на налоги на собственность была основным источником дохода для местных органов управления на протяжении столетий. Ставки имели смысл, пожалуй, когда местные органы оказывали услуги владельцам недвижимости – дороги, водоснабжение, канализация и т. п., – но в текущем столетии местные органы управления все больше оказывали людям такие услуги, как образование, библиотеки и индивидуальные социальные услуги.