Более того, избирательное право для выборов в местную администрацию радикально расширилось. Изначально оно распространялось только на владельцев недвижимости: теперь оно практически идентично требованиям для выборов в парламент. Из 35 миллионов избирателей в Англии 17 миллионов не облагались ставками, 18 облагались, 3 миллиона платили ниже ставок, и 3 миллиона не платили ничего вообще. Хотя некоторые из тех, на кого не распространялись ставки, вносили свой вклад в выплату ставок другими (например, супруги и работающие дети, живущие дома), у большинства людей не было прямой причины задумываться о перерасходах своей местной администрации, поскольку кто-то другой, частично и полностью платил по счетам. Что еще хуже, у людей не было достаточно информации, чтобы следить за своей администрацией: вся система местного самоуправления функционировала так, чтобы маскировать эффективность отдельных местных органов самоуправления. Ничего удивительного в том, что чиновники спокойно придерживались политики, которую не допустила бы нормально функционирующая система демократической дисциплины.
Высокие ставки были разрушительны для предпринимательства. Летом 1985 года, когда мы начали всерьез рассматривать альтернативы системе ставок, около 60 процентов дохода местных органов управления в Англии происходило из ставок для бизнеса. В некоторых областях процент был гораздо выше. К примеру, в контролируемом лейбористами округе Лондона Кемден он достиг 75 процентов. Поэтому социалистические органы могли выжимать предпринимателей досуха, и у последних не было выхода, кроме как требовать от центрального управления «закупорить» конкретный орган или уехать из района вовсе.
Народное недовольство ставками сильнее всего проявило себя в отчетах избирательных округов на конференции партии в 1984 году. Соответственно, в сентябре 1984 года Патрик Дженкин попросил моего согласия объявить на конференции партии о серьезном пересмотре финансирования местных органов самоуправления. Но я была осторожна. Существовала опасность вызвать ожидания, которым мы не сможем соответствовать. Я уполномочила Патрика сообщить лишь, что мы предпримем исследования самых серьезных проявлений неравенства и недостатков действующей системы. Не будет ни публичных заявлений о «пересмотре», ни намека на то, что мы можем пойти на отказ от ставок.
Я обсудила предлагаемые исследования с младшим министром по вопросам местного самоуправления Вильямом Уолдгрейвом и высказала пожелание, чтобы лорд Ротшильд, которого я очень высоко оценивала, имея опыт совместной работы с ним в свою бытность министром образования этим занялся.
Вильям ухватился за эту идею. Большая часть последовавших за этим радикальных мыслей принадлежала Виктору Ротшильду. К тому времени, как исследования были завершены, политическая необходимость изменений была наглядно продемонстрирована чудовищным уровнем переоценки в Шотландии. Председатель Консервативной партии Шотландии Джим Гуд прибыл чтобы встретиться со мной в середине февраля 1985 года чтобы описать всю ярость, которая выплеснулась наружу к северу от границы, когда цифры ставок стали известны. Переоценка привела к серьезному перемещению нагрузки с промышленности на простых налогоплательщиков, и – с учетом высокого уровня затрат местных органов в Шотландии – к этому прибавился значительный суммарный рост пошлины. Ко времени обсуждения, проведенного в министерстве вечером 28 февраля с целью выяснения возможных мер, было уже слишком поздно. Шотландские министры, предприниматели и сторонники тори стали единогласно требовать немедленной ликвидации системы ставок.
Для нас, к югу от границы, это стало наглядным примером того, что произойдет в случае переоценки ставок в Англии. У нас не было законодательных обязательств проводить переоценку в какой-то конкретный год, но можно было поспорить, что без какой-либо переоценки ставки будут содержать в себе все больше аномалий.
Поэтому, когда Кен Бейкер, DoE министр, ответственный за местные органы управления, его заместитель Уильям Уолдгрейв и лорд Ротшильд выступили со своей презентацией на семинаре, который я провела в Чекерсе в конце марта 1985 года, я была открыта для новых идей. Именно на той встрече в Чекерсе родился коммунальный взнос. Они убедили меня, что нам следует отказаться от внутренних ставок и заменить их коммунальным взносом, который взимается по фиксированной ставке со всех взрослых жителей. Были предусмотрены компенсации для людей с низким доходом – однако они должны были быть меньше 100 процентов, чтобы каждый что-то вкладывал, и, соответственно, что-то терял в случае избрания администрации растратчиков.
Вторым элементом этого подхода были бизнес-ставки, которые взимались на едином установленном государственном уровне, а выручка перераспределялась между всеми местными органами по принципу «на душу населения». Реформы бизнес-ставок должны были также положить конец одной из самых неудовлетворительных черт старой системы – «уравниванию ресурсов». Проблема системы ставок заключалась в том, что потенциал налогообложения значительно варьировался от одной администрации к другой, поскольку варьировались стоимость и количество самой собственности – в частности, коммерческой и принадлежащей предпринимателям. «Уравнивание ресурсов» – имя, данное процессу, при помощи которого центральное управление перераспределяло доход между местными органами, чтобы выравнять результаты. Из-за этого по всей стране был значительный разброс показателей выплат по ставкам за один и тот же тип собственности, что срабатывало не в пользу регионов, где недвижимость традиционно ценилась выше. Такая система, разумеется, затрудняла для избирателей понимание того, правильно ли органы самоуправления распоряжаются их деньгами. Но с отказом от внутренних ставок и распространением национальной бизнес-ставки per capita, налогооблагаемый потенциал более не варьировался от места к месту, и необходимость «уравнения ресурсов» исчезала. Очевидно, что у одних органов местного самоуправления потребности были выше, чем у других, но это должен был компенсировать центральный грант.
В последовавшей за этим дискуссии было задано немало трудных вопросов, но имела место всеобщая поддержка подхода DoE, в особенности – увеличение локальной ответственности.
Среди идей, выдвинутых командой DoE, я отвергла лишь одно предложение, согласно которому мы должны были рассмотреть вероятность изменения всей системы местного самоуправления и приведения ее на единый уровень. Тогда и позже мое внимание к этому вопросу привлекалось на почве прозрачности, которую подобный подход внес в цифры коммунального взноса. Но мы не могли сделать все в один час.
Уильям Уолдгрейв и работники DoE ушли, чтобы подготовить более детальные предложения. Найджел Лоусон высказал некоторые опасения через своего главного секретаря Питера Риза на семинаре. Но только позднее стало понятно, насколько он противится решению. Предложения DoE должны были быть представлены перед комиссией кабинета в конце мая, а за несколько дней до заседания он выслал кабинету меморандум, жестко ставящий под сомнение коммунальный взнос и требующий поиска альтернатив.
Меморандум Найджела, выражающий его несогласие, также содержал пророчество одного ключевого момента: он предвидел, что местные органы управления используют введение нового налога как оправдание для увеличения расходов, зная, что у них есть хороший шанс убедить избирателей в том, что в высоких счетах нужно винить правительство. У меня также были беспокойства по этому поводу, и основным аспектом поспешного мышления DoE, в котором я сомневалась, было их оптимистичное суждение о том, что рост ответственности позволит полностью отказаться от «закупорки». В идеальном мире это, пожалуй, было бы возможно. Но мир, созданный социализмом в наших городах, был далек от идеального. Я была твердо намерена сохранить возможность «закупорки», и в итоге мне пришлось настаивать на бо́льших объемах «закупорки» взносов, чем предполагалось в случае со ставками.
На собрании комитета я попросила Найджела разработать альтернативные предложения как можно скорее: я намеревалась – если мы будем продолжать – опубликовать «Зеленую книгу» к осени 1985 года с прогнозом на принятие закона на сессии-1986 – 1987, что само по себе требовало плотного расписания. Но его идея «модифицированного налога на собственность» не получила никакой поддержки со стороны коллег вне казны, когда она была опубликована в августе 1985 года. Она обладала большинством недостатков существующей системы и еще некоторыми новыми.
В сентябре 1985 года я назначила Кена Бейкера госсекретарем по вопросам окружающей среды, ответственным за выработку предложений. В течение осени и зимы того года мы проделали много тяжелой работы в кабинете.
Проблема ограничения индивидуальных потерь подняла вопрос о том, будет ли коммунальный взнос вводиться постепенно, и если будет, то каким образом. Кен Бейкер – всегда сдержанный и осторожный – хотел постепенного, очень долгого переходного периода, в течение ставки и коммунальные взносы будут сосуществовать (на жаргоне это называлось «параллельный ход»). Окончательная позиция, о которой Кен Бейкер объявил в палате общин во вторник 28 января 1986 года, заключалась в том, что коммунальный взнос стартует с низкого уровня, соответствующего сокращению ставок. Но все бремя любого повышения расходов будет изначально ложиться на коммунальный взнос, чтобы была очевидной прямая связь между ростом затрат и ростом коммунального взноса. В последующие годы также были предусмотрены дальнейшие шаги от ставок к взносу. В некоторых областях ставки должны были исчезнуть в течение трех лет: они должны были быть ликвидированы везде за 10 лет. «Зеленая книга» давала понять, что мы сохраняли «закупорку». Последовав совету шотландских министров, которые постоянно напоминали нам о том, как народ Шотландии ненавидел ставки, мы также приняли решение законодательно одобрить введение коммунального взноса в Шотландии раньше, чем в Англии и Уэльсе.