Мы не должны забывать, что Конституция России создавалась и принималась в условиях фактического двоевластия и выросла из жесткого противостояния политических группировок, сосредоточенных в различных ветвях государственной власти — в депутатском корпусе и президентской администрации. Формально одной из причин конфликта были разногласия по поводу новой формы правления. Но на эту внешне видимую причину наслоились и другие, связанные с экономическим кризисом, распадом СССР и новым самоопределением Российской Федерации на международной арене. Кризис нашел наихудшую форму своего разрешения — вооруженное противостояние, в результате которого одной из группировок удалось подавить другую.
В ходе противостояния были насильственно распущены все представительные органы власти, приостановлена деятельность Конституционного суда, расстреляно и захвачено здание Верховного совета РСФСР и пролита кровь. В условиях действия чрезвычайного положения в столице президентским указом был назначен конституционный референдум, проведенный по специально установленным и отличавшимся от установленных законом правилам. Именно поэтому среди ученых принято говорить о «родовой травме» российской Конституции, или о «Конституции противостояния».
О чем идет речь? С одной стороны, это либеральная Конституция, сконструированная по моделям лучших демократических конституций Европы второй половины XX века. Она полностью согласована с европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. В качестве главной основы конституционного строя Конституция установила непререкаемые пределы государственного произвола — связанность государства при принятии любых решений неотчуждаемыми и непосредственно действующими правами человека. Ее философской базой являются народовластие, разделение властей, идеологический и политический плюрализм, верховенство права.
И тем не менее действующая Конституция России считается в науке одной из самых неудачных среди всех конституций, принятых в конце 1980-х — начале 1990-х годов на волне демократических революций, прокатившихся по миру. Прежде всего потому, что она состоит из двух практически несовместимых частей, которые блокируют друг друга именно в силу своей несовместимости. Речь идет о европейско-либерально-современных 1-й и 2-й и архаично-авторитарных 3–8-й главах. Сыграл свою роль и экстренный режим подготовки конституционного проекта. Именно ему обязана Конституция значительным набором юридических проблем (пробелы, дефекты, конфликтность, противоречивость, диспозитивность, правовая неопределенность и излишняя рамочность отдельных норм). Эти проблемы a priori предопределили высокую вероятность политического усмотрения при их толковании и реализации.
Конституция установила форму правления, которая строго формально может считаться «смешанной», то есть предполагающей элементы и президентской и парламентской республик. Однако в реальности данное определение, связанное с конституционным опытом настоящих демократий, к российской модели применимо не вполне. Президент — глава государства — избирается в ходе прямых выборов и самостоятельно, независимо от состава нижней палаты парламента выбирает кандидатуру на должность председателя правительства. Палата, правда, должна дать согласие на его назначение. Но это согласие может и не играть особой роли: президент может назначить в конечном счете того, кого захочет, а кроме этого, он вправе в любой момент отправить правительство в отставку. В свою очередь, Государственная Дума тоже теоретически может вынести вотум недоверия правительству, который способен привести к его отставке лишь в случае согласия на это президента. Судей высших судов и генерального прокурора назначает Совет Федерации, выбирая, однако, из тех кандидатур, которые предложит глава государства. При политической самостоятельности верхней палаты данная норма может считаться сдержкой. Но при слабом Совете Федерации прокуратура и высшие суды оказываются полностью зависимыми от главы государства.
Таким образом, данная схема изначально давала президенту значительные преимущества. Мы видели, что в ряде конституций государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, были также реализованы подобные схемы; можно предположить, что российская модель послужила образцом.
Нужно также упомянуть и о торопливой корректировке конституционного проекта, которая произошла в конце октября — начале ноября 1993 года. Следует отметить, что в работе находился проект, одобренный до этого Конституционным совещанием, то есть более или менее представительным собранием. На его заседаниях шли споры, и каждое уточнение обсуждалось. Корректировка же, имевшая место в октябре-ноябре, представляла собой уже совершенно аппаратную процедуру: она велась в закрытом режиме на основе корпоративно-политических интересов и предпочтений победившей группы. Смысл ее в значительной мере состоял в том, чтобы еще больше усилить статус главы государства. Если в июне-июле 1993 года в рамках Конституционного совещания к обсуждению проекта привлекались различные общественные силы, то спустя два месяца, в октябре-ноябре, главную роль в нем играли функционеры президентской администрации. Да, рядом ведущих специалистов были разработаны базовые конституционные положения. Но важнейшая часть текста (о разграничении полномочий между государственными органами) ваялась в недрах аппарата, который руководствовался исключительно сиюминутной расстановкой сил и интересами своего патрона.
В итоге к моменту опубликования для вынесения на референдум текст проекта был уже существенно подработан. Из него исключили норму о необходимости получения президентом согласия Думы при принятии им решения об отставке правительства, установили, что при трехкратном отклонении Думой кандидатур на должность премьера президент не может распустить Думу, но обязательно распускает ее, назначая премьером (а не просто исполняющим обязанности) свою не согласованную с Думой кандидатуру. Норму об «избрании» Совета Федерации заменили на норму о его «формировании», что позволило президенту впоследствии вести с парламентом политическую торговлю о порядке формирования верхней палаты.
Такая конструкция изначально была удобна для установления авторитарного режима. Сам по себе провозглашенный, но не подкрепленный балансом властных прерогатив принцип разделения властей не гарантирует от формирования системы политического моноцентризма. Равно как и не предопределяет с неизбежностью абсолютного доминирования лица, замещающего пост президента. Он лишь делает это возможным при стечении ряда обстоятельств. И такие обстоятельства сложились.
Первый конфликт, связанный с ограничениями, установленными Конституцией, возник уже вскоре после ее принятия. В феврале 1994 года президент и генеральный прокурор Александр Казанник разошлись в правовых оценках постановления Государственной Думы об амнистии участников событий сентября-октября 1993 года. Казанник исполнил данное постановление, но, предвидя негативную реакцию главы государства, написал заявление об отставке. Позже, однако, он передумал и решил остаться в должности, причем получил поддержку Совета Федерации. В этой ситуации президент подписал указ об отставке генерального прокурора, хотя имел право лишь обратиться с представлением к верхней палате. Другим указом был назначен исполняющий обязанности генерального прокурора. Совет Федерации отказался освобождать от должности Казанника и назначать на его место новое лицо (А. Ильюшенко). Конфликт длился больше года. Казанник в итоге все же ушел в отставку, а президент предложил Совету Федерации еще одну кандидатуру — Ю. Скуратова, который и был наконец назначен в полном соответствии с Конституцией.
Спустя четыре года возник схожий конфликт. Президент решил отправить генерального прокурора в отставку, но снова не получил поддержки Совета Федерации. Тогда глава государства издал указ о временном отстранении генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. И вновь назначил исполняющего обязанности генерального прокурора, не получив санкции палаты парламента. Совет Федерации обратился в Конституционный суд, который принял сторону президента[32].
Целенаправленная корректировка конституционного строя осуществлялась лишь в одном направлении — внеконституционного расширения президентских полномочий. Первый президент России очень быстро вырос из определенных самим себе пределов власти. Ему было тесно на этом правовом поле. Президентские полномочия расширялись в основном с помощью указов. Однако следует отметить в этом процессе и роль Конституционного суда, который толковал Конституцию в основном в пользу главы государства. В данном контексте можно подробнее рассмотреть конфликт, связанный с порядком назначения председателя правительства.
Впервые глава государства отправил правительство в отставку в марте 1998 года. Правительство Черномырдина не было особенно дорого Думе. Но в процессе согласования кандидатуры нового премьера вспыхнул острый конфликт. Президент предложил кандидатуру молодого министра топлива и энергетики Сергея Кириенко. Большинство депутатов выступило против. Президент решил настаивать. Партийные фракции в Думе, дважды отказавшейся дать согласие на назначение Кириенко, давали понять, что ожидают от президента выдвижения новой кандидатуры. Но он и в третий раз выдвинул Кириенко. Очередное голосование против означало роспуск палаты. И Государственная Дума скрепя сердце дала согласие: депутаты не были готовы к роспуску за полтора года до истечения своих полномочий.
Реализация конституционной нормы выглядела как бесцеремонное принуждение — смысл слова «согласие» категорически искажался или вовсе терялся. В связи с этим группа депутатов обратилась в Конституционный суд с просьбой дать толкование Конституции. В запросе предполагалось, что часть 4 статьи 111 подразумевает представление президентом не одной кандидатуры на должность премьера, а разных в случае, если он использует все три попытки выдвижения.