И Конституционный суд в очередной раз встал на сторону президента. Прочитав слово «кандидатур» в единственном числе, он решил, что глава государства вправе предлагать все три раза одну и ту же кандидатуру на должность премьера и «настаивать на ней»[33].
В итоге президент Б. Ельцин сыграл в истории российского конституционализма противоречивую роль. Он, безусловно, полагал себя создателем и защитником демократических институтов. И действительно, такие институты, как независимые СМИ и политические партии, получили развитие именно в годы его президентства (показательно, что все три кампании по выборам в Государственную Думу, состоявшиеся в этот период, заканчивались победами оппозиционных партий). При нем получил закрепление принцип выборности губернаторов. Первый президент буквально видел свою миссию в укоренении в России демократии. Но одновременно некоторые его личные качества — импульсивность, авторитарность — препятствовали доведению реформ до их логического конца. Кроме того, значительная часть российского политического сообщества и бюрократического аппарата, в принципе, всегда была готова поддержать усиление президентской власти. И в конечном счете данный фактор сыграл весьма важную роль в дальнейших изменениях политического режима.
Глава 9Инволюция конституционного строя России за последние 15 летКонтрреформы 2000–2015 годов
Для характеристики трансформации конституционного строя России мы используем понятие «инволюция», означающее обратное развитие или переход к прежнему состоянию, поскольку оно наиболее точно передает суть изменений, произошедших в конституционной сфере. Практически сразу с приходом к власти Владимира Путина и его команды началась политика контрреформы, сутью которой было восстановление некоторых институтов, характерных для советского режима. Речь идет о воссоздании доминирующей политической партии, декорирующей неограниченную власть правящей группы и первого лица, об установлении контроля этой группы над средствами массовой информации (прежде всего над федеральными телеканалами) и неформальном введении политической цензуры, о подчинении судов исполнительной власти и т. п. С этой задачей — переформатированием конституционных смыслов, определяющих цели и методы внутренней политики, удалось успешно справиться в течение первой каденции ельцинского преемника.
Уже 13 мая 2000 года был принят указ № 849 «О полномочном Представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»[34], которым фактически были изменены характер федеративных отношений и территориальное деление Российской Федерации. Спустя несколько месяцев был издан указ «О Государственном совете Российской Федерации»[35], в соответствии с которым был создан не предусмотренный Основным законом совещательный орган с открытым перечнем полномочий, состоящий, помимо президента, из руководителей высших исполнительных органов субъектов федерации. К 2002 году был осуществлен переход от рамочного ко всеохватывающему федеральному регулированию огромного перечня вопросов, который подрывал саму идею совместных предметов ведения федерации и ее субъектов и поставил под сомнение федеративное устройство государства в целом. В поправках 2003 года к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» из компетенции субъектов неожиданно исчез ряд позиций, определенных статьей 72 Конституции. Позже некоторые предметы совместного ведения были просто напрямую перераспределены в пользу федерации[36]. Кроме этого, были предусмотрены внеконституционные формы федерального вмешательства (например, право роспуска президентом региональных представительных органов) при фактическом отказе Конституционного суда от использования для разрешения такого рода конфликтов специально предусмотренного Конституцией способа — споров о компетенции.
Наиболее удобным объектом для начала контрреформы оказался порядок формирования Совета Федерации. Новый закон о таком порядке, принятый в 2000 году, был нацелен на то, чтобы сделать Совет Федерации более управляемым и, в частности, убрать из палаты «первых лиц» регионов. Перевод Совета Федерации на «профессиональную основу» был лишь символическим обозначением, формой, за которой скрывалось радикальное обновление содержания: палата должна была состоять из людей, вполне лояльных главе государства. Новый принцип формирования Совета Федерации поначалу не вызвал особых возражений ни у одной из фракций Государственной Думы. Члены верхней палаты теперь просто назначались региональными законодательными собраниями и губернаторами, что вполне соответствовало Конституции. Все эти представители, не имевшие мандата доверия избирателей, проходили теперь жесткий отбор в администрации президента и, по сути дела, рекомендовались к назначению. При этом значительная часть нового состава палаты рекрутировалась из среды лояльных столичных чиновников и бизнесменов — закон это позволял. Своеволие региональных законодателей подавлялось. В ряде случаев, когда региональные законодательные собрания голосовали за лиц, не устраивавших администрацию президента (так случалось, в частности, в Эвенкии и в Бурятии), на них оказывалось давление и их заставляли переголосовывать.
В итоге через полтора года (и в результате постепенной ротации) Совет Федерации с политической точки зрения уже представлял собой что-то вроде регионального департамента администрации президента.
Серьезным изменениям подверглась избирательная система. Постепенно, в течение 2002–2009 годов, в законодательство о выборах были внесены изменения, обеспечивавшие контроль администрации президента над избирательным процессом — как на федеральном, так и на региональном уровне. Изменения вносились в основном в базовый федеральный закон — «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме» (далее — Закон об основных гарантиях) с корреспондирующими поправками в специальные законы. Инициатором изменений выступила правящая группа (этим весьма общим понятием мы охватываем второго российского президента, от имени которого вносились законопроекты, и его ближайшее окружение). Политически ее представляла фракция «Единой России», получившая с конца 2003 года большинство мест в Государственной Думе. Партия-корпорация, получившая относительное большинство, стремилась стать абсолютно доминирующей.
В 2005 году законодатель отказался от института избирательных блоков. Дело в том, что на региональных выборах избирательные блоки составляли серьезную конкуренцию «Единой России» и несколько раз выигрывали выборы. Одновременно было уменьшено с 25 до 5% допустимое для регистрации число подписей, признанных избирательной комиссией недостоверными.
В июле 2006 года была отменена форма голосования против всех кандидатов. В декабре 2006 года в Закон об основных гарантиях были внесены нормы, отменявшие порог явки избирателей на выборах всех уровней. Реальное значение это имело главным образом для президентских выборов, для которых порог явки сохранялся до этих пор достаточно высоким — 50%. В рамках этого же пакета поправок законодатель обратился к проблеме предвыборной агитации: был введен беспрецедентный запрет на использование телеэфира, в частности предвыборных телевизионных роликов, для критики политических оппонентов.
Отдельно следует сказать об изменениях федерального закона «О политических партиях». В декабре 2004 года в него была введена норма, увеличившая минимальное число членов политической партии, необходимое для ее регистрации, с 10 до 50 тысяч человек. При этом было в пять раз увеличено необходимое для регистрации число членов партии в регионах.
В конце 2004 года были отменены прямые выборы глав субъектов Российской Федерации: предлогом для данной меры стал кровавый террористический акт в Беслане в сентябре 2004-го. Предложение о новом порядке наделения полномочиями глав регионов (фактически о назначении их главой государства при символическом участии региональных парламентов) было внесено президентом и почти без обсуждений одобрено послушным теперь большинством Государственной Думы.
Наконец, в феврале 2009 года была отменена такая форма регистрации политических партий и кандидатов, как избирательный залог.
В эти же годы на федеральных и региональных выборах начали широко использоваться административно-ресурсные избирательные технологии, фактически устранявшие политическую конкуренцию на местах. Стали применяться самые разные противоправные методы — давление на бюджетников, в том числе на членов избирательных комиссий, досрочное и надомное голосование для манипуляций с избирательными бюллетенями, вбросы избирательных бюллетеней, фальсификации результатов голосования и т. д.
Были специально расширены полномочия президента, связанные с контролем над судами. В этих целях был искажен смысл пункта «е» статьи 83 Конституции, согласно которому главе государства дается право представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей высших судов — Верховного, Высшего Арбитражного, Конституционного — и назначать федеральных судей: в декабре 2001 года в закон о статусе судей была внесена поправка, в соответствии с которой Совет Федерации назначает председателей и заместителей председателя Верховного и Высшего Арбитражного судов по безальтернативному представлению президента. Также президент получил право назначать председателей всех судов вплоть до районных[37].
В течение 2000–2003 годов правящей группой был установлен контроль над крупнейшими федеральными телеканалами (строго говоря, над их политическим и новостным контентом) — Первым каналом, «Россией-1», «Россией-24», ТВЦ, НТВ. Постепенно сложились правила, исключавшие какую бы то ни было критику в телеэфире президента и близких ему лиц, а также участие в телепрограммах нежелательных оппонентов власти (система так называемых стоп-листов). Вопреки прямому конституционному