запрету важнейшие СМИ оказались подцензурными, а основным смыслом любых аналитических программ стала пропаганда в пользу внутренней и внешней политики, проводимой правящей группой.
Был усилен непосредственный контроль президента (а значит, и его администрации) над исполнительной властью. Норма федерального конституционного закона «О Правительстве» (статья 32), подчинявшая напрямую президенту все силовые ведомства, МИД и Минюст, с учетом президентских указов и отраслевого законодательства была дополнена целым рядом норм, устанавливавших непосредственное подчинение главе государства уже не шести, а 20 органов исполнительной власти (пять министерств, 12 федеральных служб и три федеральных агентства)[38].
Постепенно были сужены полномочия парламента. В первую очередь бюджетные. Вплоть до того, что парламент перестал сам создавать проект государственного бюджета. Теперь он только делегирует своих представителей в специальную комиссию. Его задача была сведена лишь к покорному одобрению спущенного сверху основного финансового документа государства. Дополнительно был принят закон о парламентском расследовании, который полностью нейтрализовал этот важный инструмент системы сдержек и противовесов.
С точки зрения конституционной инволюции весьма показательной является история со Счетной палатой. Как известно, согласно Конституции Счетная палата — это орган финансового контроля, который образуется палатами парламента и действует по их поручениям. То есть фактически она является контрольным парламентским органом. Изначальный смысл конституционной нормы заключался именно в том, что исполнительная власть не должна участвовать в создании Счетной палаты, поскольку деятельность органов управления как раз и является объектом контроля палаты. Однако в результате поправок, внесенных в 2004 и 2006 годах в федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», президент получил право представлять кандидатуры председателя палаты и всех ее аудиторов. По сути, уже этого было достаточно для того, чтобы палата перестала быть независимой. Но оказалось, что это не все: в 2013 году был принят новый закон, который вообще перевернул конституционную норму с ног на голову. Согласно ему, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации сначала представляют кандидатов в аудиторы президенту, который может согласиться с ними (и тогда депутаты получают право голосовать за кандидатуру в аудиторы), а может и не согласиться. В последнем случае президент представляет кандидатуру сам. О каком уж тут парламентском контроле над бюджетными расходами может идти речь?!
В конце 2008 года правящая корпорация, используя конституционное большинство в нижней палате, внесла проекты конституционных поправок, предусматривавших увеличение сроков полномочий президента до шести лет и Государственной Думы — до пяти лет. Мало у кого возникли сомнения в том, что главный элемент в этом пакете — удлинение срока президентских полномочий — подарок Владимиру Путину, строившему, вероятно, планы относительно своего следующего президентства.
Это были первые поправки к Конституции 1993 года. В то же время это был первый после 1993 года случай, когда жанр поправок использовался с явной политической целью. Мало кого из экспертов мог удовлетворить предлагаемый правящей группой довод о том, что четырехлетний срок полномочий не дает главе государства достаточно времени для реализации его предвыборных программ. Широкого обсуждения поправок не было. Они представляли собой сугубо групповую, корпоративную инициативу, увязанную с политической конъюнктурой — наличием у этой группы конституционного большинства в Государственной Думе и доминированием «Единой России» в региональных законодательных собраниях. Последние, одобряя поправки, уложились в месяц.
В 2013 году был упразднен Высший Арбитражный суд. Верховный суд стал единственным высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по экономическим спорам. При этом необходимость объединения обосновывалась важностью единообразия судебной практики, а также «обеспечением равенства всех перед законом».
Вряд ли эти предельно общие формулы могли реально объяснить причины слияния высших судов и внесения поправок в Конституцию. Уже не ссылаясь прямо на президента, его сторонники говорили о практике отказов в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, а также о разнице в правилах организации судопроизводства в двух судебных системах. Но все подобные доводы вряд ли можно было воспринимать всерьез, поскольку в качестве средства решения проблемы предлагалась именно правка Конституции! Ведь, скажем, практику отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела было даже трудно однозначно признать проблемой.
В итоге большинство экспертов пыталось найти ответы на вопрос о причинах данной меры в неюридической плоскости. Судьи высших судов в основном предпочитали отмалчиваться. Можно было предположить, что объединенный высший суд, в принципе, делает судебную систему более управляемой. Но при этом нельзя было сказать, что Высший Арбитражный суд когда-либо принимал решения, вызывавшие недовольство главы государства либо правительства.
Поскольку речь шла все же не об объединении двух судебных систем (арбитражных судов и судов общей юрисдикции), а о слиянии их высших звеньев, вся «реформа» представлялась просто бюрократической процедурой. Однако следует помнить, что она повлекла за собой отставки и новый отбор судей высших судов — вопреки принципу их несменяемости. В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» в целях формирования первоначального состава Верховного суда была создана Специальная квалификационная коллегия по отбору кандидатов. Работа данной коллегии вызвала много вопросов. По сути дела, судьям высших судов в очередной раз была продемонстрирована их абсолютная зависимость от иных ведомств и несамостоятельность судебной власти. На наш взгляд, вся эта процедура была унизительна для судей и связана с нарушением принципа их несменяемости, предусмотренного статьей 121 Конституции.
Как известно, набор конституционных поправок, устранивших Высший Арбитражный суд из судебной системы и из Конституции, был уже практически без особых дискуссий дополнен еще одной президентской инициативой (тут была бы вполне применима старая русская идиома «под сурдинку»). Речь шла о поправках, предоставлявших главе государства дополнительные полномочия по назначению региональных прокуроров, а также по представлению Совету Федерации кандидатур на должности заместителей генерального прокурора. Смысл этих новаций также оставался не вполне проясненным, хотя было понятно, что в целом они ослабляли позиции генерального прокурора, лишая его права назначать целые категории прокуроров и средств воздействия на региональные прокуратуры. В то же время эти поправки, безусловно, должны были усилить персональную лояльность прокуроров главе государства, который теперь получал возможность назначать их непосредственно. Вероятно, это имело определенный политический смысл.
Нельзя, впрочем, сказать, что данная мера вызвала жгучий интерес. Общество в целом и профессиональные сообщества в частности, похоже, были уже приучены к тому, что от них ничего не может зависеть.
Все указанные поправки после получения их из президентской администрации были рассмотрены и приняты палатами Федерального Собрания довольно оперативно. Думается, эта оперативность еще войдет в историю. В частности, Государственная Дума одобрила данные поправки 22 ноября 2013 года, Совет Федерации вынес то же решение спустя пять дней, а еще до наступления нового 2014 года за поправки проголосовало уже надлежащее число законодательных собраний субъектов Российской Федерации.
В данном случае важнее оценить даже не значение скороспелых новаций, но сам контекст этого события. Суть его в том, что, как и в 2008 году, сферой, где оказалось возможным удовлетворять узкогрупповые или корпоративные политические интересы, снова стала сфера конституционного правотворчества. То есть сфера, которая, в принципе, должна оставаться образцом стабильности. Ведь внесение каких бы то ни было изменений в Конституцию должно быть в определенной мере предметом национального согласия, результатом реальных межпартийных соглашений. Правка Конституции — это самое последнее и самое сильное средство для решения любых общепризнанных назревших проблем. Какие крупные и назревшие задачи решались с помощью указанных конституционных поправок в 2013 году? На самом деле никакие, если не считать повышение управляемости судебной системы и дальнейшее расширение президентских полномочий.
Глава 10Итоги конституционной инволюции
Для постановки точного диагноза необходим дополнительный анализ трансформации отдельных конституционных институтов. Попробуем это сделать, за одним изъятием — выше мы подробно не рассматривали состояние конституционных основ правосудия и деформацию российской судебной системы, поскольку острота существующей проблемы в этой области требует отдельного исследования.
Ошибка конституционной модели, в результате которой институт президента оказался вне пределов системы разделения властей, привела к тому, что этот институт (высшее должностное лицо — единоличный государственный орган с небольшим аппаратом, обеспечивающим его деятельность) очень быстро преобразовался в самостоятельную ветвь власти. Опираясь на изначально немалые конституционные полномочия, эта ветвь многократно укрепила, расширила и конкретизировала их в ущерб всем остальным ветвям власти и окончательно подмяла под себя.
Сегодня Россия пусть и не чисто федеративное, но, безусловно, сложносоставное регионалистское государство. В общем-то, не столь важно, как эту модель называть. В любом случае она и не чисто унитарная. Можно назвать ее «смешанным федерализмом». И именно такая модель, не предполагающая унификации регионов, с четким разграничением полномочий между федерацией и территориями при наличии механизмов разрешения территориальных и национальных споров, достаточно точно конституционно обозначена. В рамках этой модели опасно действовать по правилам моноцентристской схемы власти. Сложносоставное государство не предполагает абсолютного диктата центра. Любое навязанное решение всегда принимается регионами со скрытым раздражением, любой диктат приводит к росту внутрирегионального национализма, питающего национальные элиты.