Современные исследования выделяют две основные стратегии, которые в отсутствие указанной политической воли оказываются малоуспешными и существуют в большей степени для поддержания демократического фасада. Это стратегия заимствования институтов и стратегия выращивания институтов. Заимствование предполагает перенос на почву постсоветских стран тех норм, правил и механизмов государственного управления, которые успешно зарекомендовали себя в политических и институциональных условиях иных стран и могут быть адаптированы для решения задач экономического роста и развития (параллельно с существующим неопатримониальным «ядром»). Выращивание же основано на том, что новые нормы, правила и механизмы создаются в тех или иных сферах управления сперва на узких участках и в особых экспериментальных условиях и позднее распространяются «вширь» и «вглубь» на более широкие сферы. Хотя теоретически обе эти стратегии выглядят осмысленными и всячески продвигаются международными экспертами в ряде стран, на деле обе они демонстрируют неустранимые изъяны, ставящие под вопрос их релевантность[99].
Успешной работе заимствованных, имплантированных институтов препятствует их выхолащивание, поскольку они созданы для работы в несколько другой системе ценностей. Поэтому, развиваясь ради достижения изначально редуцированных или вовсе иных задач, они, конечно, имеют какой-то результат, но с точки зрения эффективности работы всегда оказываются вне возможности адекватного сравнения с их аналогами из тех правопорядков, откуда они позаимствованы[100].
Надо понимать, что те государства, которые в свое время послужили образцом для постсоциалистических демократических преобразований, тоже далеко не сразу пришли к своему сегодняшнему состоянию. Этому предшествовал длинный, порой многовековой путь, наполненный ошибками, проблемами, спорами, борьбой за каждую проверенную практикой запятую в понимании того или иного политико-правового явления. Более двух столетий назад в Европе весьма противоречиво оценивали принятие французской Декларации прав человека и гражданина. «Политики и историки тщательно взвешивали ее значение и нередко приходили к выводу, что именно она содействовала той анархии, которая водворилась во Франции после взятия Бастилии. Утверждали, что она лишена реального политического содержания и живого понимания деятельности государства. Другие восхваляли ее как откровение со всемирно-историческим значением, как вечную основу государственного строя, как самый драгоценный дар, принесенный Францией человечеству»[101].
Но прошло время, и в итоге были сформированы сменяемые элиты, которые даже при разнице своих политических программ были абсолютно единодушны и последовательны в отстаивании, сохранении и развитии демократических ценностей. Потому что эффективность демократической плюралистической политической структуры, как выяснилось, зависит не только от добросовестной конкуренции, но и в огромной степени от приверженности демократическим ценностям профессиональных элит[102].
Постсоциалистическим странам, быстро ассоциировавшимся с ЕС или вступившим в него, было несколько проще, чем тем, что остались за пределами европейского клуба. Вступившие были накрепко связаны не только своими конституциями и Европейской конвенцией, но и жесткими регулирующими предписаниями Евросоюза, о выполнении которых должны были ежегодно отчитываться. То есть возможность для ретроманевра у них была минимальной. Но элит своих они все же сформировать не успели. Поэтому, например, Венгрия и Польша после поражения социал-демократов пережили попытки восстановления левой политической монополии, фактически «партийного захвата государства». Например, в июне 2017 года в Венгрии приняли закон, аналогичный российскому закону об иностранных агентах. Поэтому в деле российских иностранных агентов («“Экозащита” и остальные против Российской Федерации») ЕСПЧ сразу предложил выступить в качестве третьих лиц Венгерскому Хельсинкскому комитету, Венгерскому союзу гражданских свобод, местному отделению Transparency International, центру журналистских расследований Atlatszo.hu и Институту политики имени Кароя Этвёша, основанному Фондом Сороса, подпадающим под действие этого закона[103].
Еще в одной группе стран (Чехия, Словакия, Румыния, Болгария и Латвия) политические элиты оказались более предприимчивыми и создали «брокерские» партийные системы, в которых государственная политика является побочным продуктом экономической конкуренции. И все же все пять государств показывают высокий уровень партийно-корпоративного захвата государства, в котором государственная власть осуществляется в первую очередь для личной выгоды.
В связи с этим в научный оборот был введен термин «массовые элиты». С. Дж. Коэн определил их как идеологически неангажированные и, следовательно, мотивированные краткосрочным личным корыстным интересом[104]. В Чехии, Румынии, Болгарии, Латвии и, с оговорками, Словакии такие массовые элитные «тусовки» при отсутствии профессиональных демократических элит по-прежнему преобладают. Несмотря на очень разное экономическое наследие каждой из стран и сроки реформ, их сближение с брокерской моделью государства является очевидным. И именно эти массовые элиты становятся (зачастую чисто случайно) участниками политической конкуренции. Это «партии — бизнес-фирмы», а не общественные организации, в которых производимые общественные блага являются сопутствующими по отношению к их реальной цели, а политика вообще «побочный продукт»[105]. Они формулируют политику, чтобы выиграть выборы, а не выигрывают выборы, чтобы формулировать политику.
Подмена партиями смысла политики и предвыборной мотивации тоже является разновидностью имитационного политического режима, поскольку она осуществляется ради выборов, а не выборы — ради проведения политики. Соревновательный элемент состоит в том, что румынский ученый А. Мунджиу называет «низким партикуляризмом» — мотивацией, основанной на доступе к государственным активам[106]. В любом случае в этих странах происходит ограничение прав человека при формировании представительных органов власти, потому что цели кандидатов носят подменный характер. Отсюда наблюдаемое снижение интереса избирателей к выборам и к участию в политической жизни (в Латвии, например, интерес к политике упал до минимального уровня — 10% от числа избирательного корпуса). Неслучайно ни одно из постсоциалистических государств при классификации их политических режимов по индексу демократии не отнесено к полным демократиям. Максимум, на что они могут претендовать, — это на так называемые ущербные демократии (Венгрия, Латвия, Литва, Молдова, Монголия, Польша, Румыния, Сербия, Словакия, Словения, Хорватия, Чехия, Эстония), а часть попала в разряд гибридных режимов (Босния и Герцеговина, Грузия, Кыргызстан, Македония, Украина, Черногория)[107].
В свое время Макс Вебер вывел стандарт западной рациональной системы управления, которая так и называется Веберовским стандартом, одним из условий действия которого является политическая конкуренция. Однако применительно к новым странам — членам ЕС политическая конкуренция является хоть и необходимым, но, увы, недостаточным гарантом Веберовского стандарта. Как минимум половина новых членов ЕС характеризуется мощнейшей политической конкуренцией в частных целях. Пока еще остается эффективным чешское правительство. Чехия среди новых стран ЕС вообще наиболее успешна, что во многом обусловлено Пражскими события 1968 года и последовавшим за ними изменением отношения интеллигенции к СССР вкупе с десятилетним президентством профессионального либерального правозащитника Вацлава Гавела. Это позволило сформировать гораздо более широкий слой профессиональной либеральной элиты, что до сих пор сказывается на качестве управления страной. Но и в Чехии, независимо от успехов политики в области благосостояния, образования, энергетики, окружающей среды и др., имеются доказанные возможности для рентоориентированного союза партийной и бизнес-элиты[108].
Отсутствие общечеловеческих и общедемократических ценностей в менталитете политических элит предполагает невозможность серьезного обсуждения вопросов реализации этих ценностей, внесения их в повестку дня внутренней политики государств и, наоборот, отсутствие реакции при принятии конкретных решений, противоречащих международным принципам и правилам. Такое состояние порождает замкнутый круг, цепь действий и решений, нарушающих, например, права и свободы человека, становится деловым обыкновением, судебной практикой, оправданием произвола чиновников, которые, в свою очередь, издают новые ограничивающие права циркуляры и инструкции. В подобной ситуации надежда, увы, только на смену поколений, да и то при условии, что эти поколения будут соответствующим образом подготовлены. Но даже один-единственный представитель политической элиты, владеющий необходимыми знаниями, может «переворачивать миры» так, как это произошло в Украине, когда шестикратный депутат Верховной рады, дважды министр юстиции и член Венецианской комиссии за демократию через право юрист-международник Сергей Головатый стал основателем украинской школы прав человека, написав многотомный учебник и настояв на введении предмета во все образовательные программы страны[109].
Глава 14Имитационные политические режимы и парламентаризм
(политический режим — парламент — выборы — качество законов)