«После вступления в ЕС систематические попытки отката демократии достигли результата только там, где до сих пор по политическим и экономическим причинам не удалось создать эффективного представительства: в Венгрии», — такой однозначный вывод делает британский политэкономист Эбби Иннес[110]. Все верно. Иначе и быть не могло. Мы здесь уже довольно много рассуждали о парламентской форме правления как о барьере на пути восстановления авторитаризма в постсоциалистических странах. Но даже при смешанной и президентской формах парламент играет огромную роль в любых имитационных конституционных трансформациях, приводящих к смене политического режима. Без парламента такие трансформации осуществить невозможно. И поэтому первой и главной мишенью элит, целью которых является создание механизма несменяемости власти, становится именно парламент и порядок его формирования.
В книге «Правовое пространство России» И. Н. Барциц приводит любопытное высказывание некоего Карлетти — итальянца, посетившего Россию еще во времена царствования Александра III. Этот иностранец писал: «Вообразите себе парламент, куда входит и самоед, одетый в оленью шкуру, и киргиз в своей тюбетейке, и калмык в шелковом или бархатном бешмете, и армянин в своем черном кафтане, и черкес в башлыке из верблюжьей шерсти с набором снарядов на груди, и грузин в архалуке... а затем уже следует великороссиянин, белорус, мингрелец, татарин, молдаванин, перс. Подумайте, какие тут могут быть однородные идеалы и партии (курсив наш. — Е. Л., И. Ш.), когда великоросс будет стоять на своих консервативных началах, малоросс станет увлекаться демократическими стремлениями, финляндец выдвинет свою Конституцию, поляк — республиканские надежды, а монгол станет придерживаться авторитарных преданий прежней власти. Кто сможет привести к согласию все эти разнородные стремления, вероисповедания, идеалы?»[111]
Ответ на этот непростой вопрос у синьора Карлетти был один — к согласию может привести только самодержавие. По мнению Карлетти, представители разных народов не имели какого бы то ни было шанса сами договориться между собой. Парламент должен быть руководим и жестко направляем некой единой централизованной властью. То есть логика Карлетти была примерно такой же, как у современной российской власти. Вряд ли он знал, что такое парламентаризм. Хотя мог и должен был знать — основы теории народного представительства к этому времени были уже разработаны. Такие базовые для понимания специфики парламентаризма произведения, как «Английская Конституция» У. Бэджгота (Walter Bagehot. The English Constitution) и «Комментарии к английским законам» У. Блэкстона (William Blackstone. Commentaries on the Taws of England), уже были опубликованы в то время — первое в 1867 году, второе практически на сто лет раньше, в 1765 году.
Парламентаризм как особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда, законодательной и исполнительной ветвей власти при привилегированном положении парламента[112], — неотъемлемая ценность, без которой невозможно нормальное функционирование демократического государства. Основой современного парламентаризма являются свободные и справедливые выборы в совокупности с разумным функциональным разграничением полномочий между ветвями власти и при наличии взаимной системы сдержек и противовесов. Но эта ценность несовместима с авторитарным политическим режимом. Как реальный конкурентоспособный инструмент, она представляет угрозу его существованию. Поэтому многие современные авторитарные режимы в первую очередь создают условия для имитации парламентаризма.
Парламентаризм не может существовать без парламента. Сильный, авторитетный и полновластный парламент является его основой. А вот парламент без парламентаризма существовать может[113]. Потому что качество парламентаризма — как высшее свойство настоящего парламента — может быть им утрачено. Слабый или зависимый парламент не может в полной мере реализовывать свои функции таким образом, чтобы обеспечивать полноценное существования системы парламентаризма. Тогда он становится парламентом совершенно другого рода — относительно представительным учреждением, выполняющим законодательные функции, что характерно для официальных авторитарных режимов.
Еще опаснее, когда некий орган, называемый парламентом, на деле становится его полным симулякром при конституционном закреплении принципа разделения властей и других демократических институтах. Демократическим политическим режимам в условиях республиканской формы правления или ограниченной монархии современного типа парламентаризм необходим. Такие страны нацелены на формирование максимально представительных парламентов для учета состояния общества при выработке общеобязательных правил поведения. Потому что бесконфликтное взаимодействие власти и общества, равно как и высокая эффективность правореализации, возможно только в условиях достижения консенсуса при принятии и исполнении общеобязательных правил поведения. В этом случае государству выгодно и несложно брать на себя и реализовывать обязательство самоограничения своей воли волей общества и обеспечения прозрачности своих институтов.
Для решения этой задачи избирательные системы мира прошли долгий путь эволюции, придя к своему сегодняшнему состоянию, обозначенному в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод как «проводящиеся с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». На самом деле за этой фразой стоит набор жестких принципов и стандартов, определенных специальными межгосударственными органами[114], направленных на поддержание избирательного законодательства и избирательной практики в состоянии, обеспечивающем обозначенные цели при формировании высших представительных органов власти.
Процесс последовательной демократизации избирательного права в мире и осмысление его новых критериев был долгим и непростым. В разных странах он проходил по-разному. Его сопровождали подъемы и спады, вплоть до некоторого увядания парламентаризма и снижения роли представительных учреждений. Но по мере накопления прогрессивных избирательных практик ситуация стала выравниваться — парламенты, сформированные по новым стандартам, постепенно начали возвращать свои утраченные позиции (Франция, Финляндия, США, Израиль)[115].
Конечно, основой парламентаризма являются не только выборы, и утрата парламентом качеств парламентаризма зависит не только от них. Разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властью играет огромную роль в определении места и роли парламента в жизни государства и общества. Но порядок формирования представительных органов (избирательная система как реализация правил, установленных избирательным законодательством) остается одним из важнейших факторов, определяющих значение парламента и эффективность его функционирования. Поэтому реальные цели псевдодемократических режимов, направленные на укрепление исполнительной власти в ущерб представительной, как правило, достигаются именно путем постепенной, длящейся трансформации избирательных законов. Эта перманентная трансформация не так внешне заметна, как явные конституционные поправки, но при этом с ее помощью может быть вполне успешно достигнут искомый результат — лишение парламента качеств парламентаризма, превращение его в послушный придаток исполнительной власти или в симулякр представительного органа.
Поэтому комплексное исследование способов и методов инволюции (обратного от демократического развития) избирательных систем имеет не только важное общетеоретическое правовое и политологическое значение. Оно может дать практикам инструментарий для фиксации проблемы, ее понимания и исправления в случае необходимости. Чтобы, например, суметь ответить, почему «действующая система российского законодательства, регламентирующая формирование и деятельность парламента, не способна в полной мере реализовать принципы парламентаризма»[116] и как эту ситуацию исправить. В данном случае в качестве примера используется российский опыт. Но выводы, сделанные в результате анализа, могут быть использованы для любой другой страны при выявлении признаков возникновения имитационных политических режимов на основе трансформации избирательных систем. Могут быть также использованы и выводы о рисках для законодательства и качества законов, которые наступают в условиях формирования парламента-симулякра.
Избирательное законодательство является сложным системным явлением, совокупностью норм, построенных на принципах, которые обусловлены политическим режимом конкретного государства в условиях определенной формы правления. Как известно, политический режим — это способ организации политической системы, отражающий отношения власти и общества, который характеризует взаимоотношения правящей политической элиты и населения и представляет собой совокупность методов практического осуществления государственной власти. То есть это всего лишь набор технологий, посредством которых достигаются цели власти. Меняются цели — меняются режимы. Меняются режимы — меняется избирательное законодательство.
Поэтому налицо прямая зависимость состояния избирательных систем и избирательного законодательства от действительных целеполаганий групп, определяющих внутреннюю политику государства. Эти целеполагания не всегда могут совпадать с декларированными или даже конституированными целями и задачами. Одним из главных показателей того, каким будет избирательное законодательство или по каким направлениям будет проходить его трансформация, является истинное назначение парламента и его место в системе разделения властей.