В зависимости от политических режимов (способов достижения истинных целей власти) парламенты или те органы, которые условно именуются парламентами, различаются. В демократических политических режимах они имеют неодинаковый, но в любом случае широкий круг полномочий. В недемократических политических режимах представительные органы власти чаще всего марионеточные, симулякры или вообще отсутствуют[117]. Круг их официальных или реальных полномочий сужен. В частности, в персоналистских режимах лидер вынужден постоянно ослаблять представительные институты власти из боязни создать себе сильных конкурентов, способных ограничить его власть[118].
Соответственно, для создания марионеточного органа или парламента-симулякра нет никакого смысла иметь демократическую избирательную систему. Вернее, марионеточный парламент невозможно сформировать с помощью демократических выборов. И наоборот, парламент, отвечающий требованиям парламентаризма, невозможно создать путем несвободных и неконкурентных выборов.
При определении функционального назначения парламентов и, соответственно, основных параметров избирательных систем политический режим первичен по отношению к форме правления. В рамках одной и той же формы правления возможны разные избирательные системы и совершенно разное избирательное законодательство. Ярчайшим тому примером является РСФСР — СССР на разных этапах своей государственности. Так, советская республиканская форма правления в условиях политического режима диктатуры пролетариата (1918–1936) предполагала совершенно определенный состав представительных органов власти. Для формирования такого состава требовалось полное отстранение от участия в выборах всех «эксплуататоров» (лиц, использующих наемный труд), духовенства, офицеров царской армии и членов императорского двора, а также не вполне равное представительство крестьянства по сравнению с рабочими в Советах.
В условиях республики трудящихся (1936–1988) к участию в принятии государственно-властных решений (пассивное избирательное право) допускались только работающие граждане. Поэтому кандидатов в депутаты Советов могли выдвигать исключительно трудовые коллективы. Какие-либо другие законодательные ограничения избирательных прав были отменены. Но при конституционно закрепленном авторитарном режиме[119] руководящей и направляющей роли КПСС высший представительный орган власти — Верховный Совет СССР — мог быть только марионеточным, искусственно сформированным законодательным органом, собиравшимся два раза в год на свои торжественно-парадные заседания для одобрения уже принятых решений (указов Президиума Верховного Совета) или формального бездискуссионного голосования за полностью подготовленные законы. Поэтому реальных выборов, при всей внешней избирательной свободе, в этот период в стране не было. Выдвижение кандидатов происходило по разнарядке сверху по утвержденным нормам представительства (возраст, пол, профессия, образование, национальность, партийность), а само голосование было безальтернативным. Верховный Совет не именовался парламентом. Парламентаризм и разделение властей отрицались как буржуазное учение и были заменены на теорию «Советов — работающих корпораций» и принцип единства власти.
Но как только цели и задачи власти сместились в сторону демократизации политической системы и смены политического режима, ситуация изменилась кардинально. В рамках той же самой формы правления была немедленно проведена реформа избирательной системы (1989), прошли свободные альтернативные выборы и был избран высший представительный орган власти, который только по названию ассоциировался с прежним Верховным Советом, но при этом отвечал основным признакам парламентаризма. Его называли парламентом со стеклянными стенами, поскольку все заседания, дискуссии и голосовании были прозрачными и доступными всему населению страны. Впервые за всю советскую историю они транслировались полностью, без купюр, и люди активно потребляли эту информацию.
То есть задача обеспечения специального представительства, соответствующего определенной социальной базе власти и целям определенного политического режима, всегда решалась с помощью избирательного законодательства или создания специальных избирательных практик.
Если с официальными демократическими или антидемократическими режимами все понятно — там через определенную избирательную систему открыто реализуются заявленные политические цели, то в условиях гибридных, имитационных (подменных) или псевдодемократических режимов все сложнее, поскольку заявленные цели не соответствуют целям фактическим. Поэтому при таких режимах требуется постепенная, кропотливая и тонкая работа по приспособлению под эти цели избирательных систем.
Например, создание парламента-симулякра при внешнем сохранении демократических принципов и целей государства и института выборов обеспечивается формированием строго необходимого большинства персонального состава депутатского корпуса, что, в свою очередь, предполагает максимально полный контроль за избирательной системой и избирательным процессом. Чтобы реализовать такой контроль, нужно определенным образом трансформировать избирательное законодательство, но при этом максимально соблюсти демократические приличия. А это возможно только тогда, когда в распоряжении властной элитной группы имеются неограниченные законодательные полномочия. То есть изначально ставится задача начать трансформацию с последующим формированием зависимого парламента для полного контроля за последовательно продолжающимся процессом.
В России, например, в апреле 2002-го, за год до предстоящих федеральных парламентских выборов, одной из фракций в Государственной Думе третьего созыва было нарушено пакетное соглашение о руководстве комитетами и комиссиями и фактически захвачены все руководящие посты, что обеспечило ей большинство голосов в Совете Думы. Именно это событие является точкой отсчета начала трансформации современной российской избирательной системы.
Анализ трансформации избирательных систем современных имитационных режимов позволяет систематизировать способы, с помощью которых достигаются поставленные политические цели. Трансформация обычно происходит по двум основным направлениям. Это, во-первых, изменение правил организации и проведения выборов и, во-вторых, ограничение способов защиты избирательных прав.
Изменение правил организации и проведения выборов включает в себя следующие меры:
• прямое изменение законодательства с использованием зависимого парламента;
• блокирование любых общественных и законодательных инициатив, направленных на модернизацию и усовершенствование избирательной системы;
• подмена правовых норм квазинормативными актами (инструкциями, методическими рекомендациями и др.) путем придания этим актам обязательного характера;
• основанное на использовании административного ресурса произвольное правоприменение, не связанное с изменениями в нормативно-правовой базе, но создающее систему деловых обыкновений (обычное право);
• судебное толкование практики применения избирательного законодательства и создание прецедентов.
Ограничение способов защиты избирательных прав обычно осуществляется через:
• административногое давление на суд при рассмотрении избирательных споров;
• изменение смысла и содержания деятельности избирательных комиссий, выведение их из системы органов контроля и защиты избирательных прав и превращение де-факто в разновидность органов исполнительной власти;
• сокращение оснований для применения ответственности за нарушения избирательного законодательства;
• толкование избирательного законодательства органами конституционного контроля в ущерб избирательным правам.
Совокупность всех этих способов приводит к фактическому созданию совсем иной избирательной системы, альтернативной конституционно-установленным принципам народовластия в условиях политического плюрализма, свободного входа на политический рынок и подотчетности представительной власти обществу. С ее помощью формируется парламент той модификации, которая необходима для реализации властных задач.
Систематизация способов трансформации избирательных систем крайне важна для понимания происходящих процессов, поскольку в случае возникновения необходимости возвратить избирательные системы к своему изначально конституционному состоянию исполнители будут иметь готовый план действий по нейтрализации последствий трансформации.
Интересен также опыт анализа поправок, вносимых в трансформируемое избирательное законодательство. Как правило, эти поправки не вносятся одномоментно, а представляют собой хаотичный на первый взгляд комплекс многочисленных мелких разновременных изменений, трудно поддающихся дифференциации. Однако приведение их в определенную систему позволяет увидеть внутреннюю логику и цели преобразования.
Например, все поправки, внесенные в российское избирательное законодательство с 2002 по 2017 год можно разделить на несколько групп:
1) поправки, ограничивающие свободный и равный доступ к выборам;
2) поправки, ограничивающие равенство субъектов избирательного процесса;
3) поправки, направленные на интеграцию избирательных комиссий в систему исполнительных органов власти;
4) поправки, нейтрализующие возможности общественного контроля на выборах;
5) поправки, трансформирующие избирательную формулу распределения мандатов.
Такая классификация, выведенная на основе таблиц конкретных поправок, позволяет не только быстро и эффективно проводить антитрансформацию, но и фиксировать скрытое изменение политических режимов. Если налицо наличие подобных групп поправок, следует ставить вопрос о попытках трансформации политического режима в стране, поскольку такие поправки ведут к созданию парламента совершенно иного типа.