За последние 15 лет в России наблюдается стойкое последовательное снижение явки избирателей, неуклонное падение рейтинга парламента при одновременной активизации его деятельности, увеличении числа законов и резком снижении их качества. И если некая связь между выборами и парламентом предполагалась изначально, то зависимость электоральной активности и качества законов от состояния избирательной системы на первый взгляд не столь очевидна. Связаны ли эти явления между собой? Если установлено, что целевая трансформация избирательного законодательства приводит к созданию парламента определенного типа, можно ли сказать, что такая трансформация может повлечь за собой падение его авторитета и снижение качества законов? Попробуем разобраться.
До этого мы доказывали, что порядком выборов определяется уровень самостоятельности (или степень зависимости) парламента. Но это всего лишь общая характеристика его фактического статуса. В ходе выборов определяются и другие параметры, влияющие на эффективность деятельности законодательного органа — его представительный характер и персональный состав. И пока еще роль личности в истории никем не опровергнута, оба эти параметра играют крайне важную роль — от представительного и персонального состава парламента зависит качество законов как главной производимой парламентом «продукции».
Представительный состав парламента. Теория народного представительства за четыре сотни лет своего существования приобрела характер аксиомы. Невозможно переоценить роль и значение действительно представительного парламента в формулировании и принятии общеобязательных правил поведения. Представительный характер — непреложное общепризнанное требование к составу высшего законодательного органа власти, потому что только реально представительный орган является таким зеркалом общества, которое позволяет достичь договоренности не только о существе правила, но и о судьбе его исполнения.
Ненадлежаще сформированный парламент — это кривое зеркало. Парламент, решения которого в силу особенностей его формирования не обеспечивают учета всей палитры общественного мнения и интересов различных слоев общества, утрачивает представительный характер, а его деятельность теряет смысл. Если общество не в состоянии влиять на деятельность парламента, он перестает эффективно работать и выполнять свою функцию. Поддержка населением парламента обусловлена уровнем осмысления и реализации общественного запроса в его решениях. Не вполне представительный парламент не в состоянии такой запрос полноценно осмыслить и сформулировать.
Искусственное представительство (выборы Верховного Совета СССР образца 1936–1988 годов по разнарядке сверху) или искусственно-диспропорциональное представительство (пример российской Государственной Думы шестого созыва, когда одна партия, набравшая 49% голосов на выборах, получила почти 53% депутатских мандатов) не решают задачи представления интересов населения. Наоборот, искусственное представительство снижает доверие к парламенту и негативно сказывается на качестве законов.
Персональный состав парламента. Что касается персонального состава парламента, то его состояние в России довольно точно охарактеризовал председатель Государственной Думы седьмого созыва Вячеслав Володин, в прошлом заместитель руководителя администрации президента и соавтор значительной части избирательных реформ последнего десятилетия: «После того как партии сформировались, стали конкурировать партийные бренды, а не личности. Наполнение партийных списков авторитетными людьми уже стало вторичным. Это плохо очень, потому что качество представительства в Думе стало снижаться»[120].
Все верно. Правда, Володин слегка слукавил — количество партий, допущенных к выборам в течение 10 лет было строго и необоснованно ограничено государством. Отстранение от предвыборной борьбы реальных оппозиционных политических сил как раз и являлось одним из важнейших элементов трансформации избирательного законодательства. Естественно, что в отсутствие политической конкуренции оставшиеся в политическом поле партии перестало заботить качество персонального отбора кандидатов. В итоге шестая Государственная Дума стала парламентом с одним из самых низких рейтингов и самым печальным законодательным итогом своей работы.
Персональный состав парламента вообще нельзя недооценивать. Депутаты, избранные не по принципу «лучший из лучших», не участвовавшие в жесткой конкурентной борьбе, а получившие свои мандаты путем искусственного отбора, имеют недостаточные мотивации для принятия высококачественных парламентских решений. Для них при голосовании за законопроект определяющим, скорее всего, будет не поиск единственной точной формулы принимаемого правила, а мнение тех, с чьей помощью они получили депутатское место. Это простой человеческий фактор. Именно на него опираются авторы избирательных трансформаций, производимых во имя достижения определенных политических целей. Но этот же фактор, возвращаясь бумерангом, наносит удар по престижу и качеству работы парламента.
Снижение качества законов. Как уже говорилось, не вполне представительный парламент не в состоянии полноценно осмыслить и сформулировать в своих решениях общественный запрос. Парламент, в котором нет дискуссии в силу отсутствия политической конкуренции, рискует принимать не до конца продуманные и непроработанные решения. Наличие в одном парламенте всех трех факторов одновременно является огромным риском и причиной тотального снижения качества законов.
Парламент, в котором одна из фракций численно превалирует над всеми другими, будет естественным образом стремиться к сокращению парламентских процедур и упрощению стадий законодательного процесса. Хотя именно законодательные процедуры являются специально выработанным человечеством дополнительным фильтром, гарантирующим принимаемые законы от ошибок, дефектов и коллизий. В том числе даже скорость прохождения законопроекта влияет на его качество — чем дольше законодательная процедура, чем активнее его общественное обсуждение, чем больше откликов и замечаний он получает от будущих субъектов правоотношений, тем выше качество итогового документа, выходящего из парламентских стен.
При искусственно сформированном большинстве в парламенте крайне маловероятна какая-либо дискуссия. Фракции, имеющей большинство, для принятия решений не нужен никто — она легко может заблокировать любые инициативы и возражения. Но нельзя забывать, что власть, формулирующая цели и задачи государства сама себе в своем узком кругу, сильно рискует. В условиях функционирования карманного парламента риск расхождения целей власти с интересами общества очень высок. А это, в свою очередь, с высокой степенью вероятности предполагает уязвимость и неисполнимость ее решений.
Соотношение количества и качества законов. Показательна сравнительная характеристика результатов деятельности российского парламента до и после трансформации избирательного законодательства. С момента начала работы парламента, сформированного по новым правилам, резко возросла его законодательная активность. За первые четыре года среднее число ежегодно принимаемых законов увеличилось с 202 до 396. Позже, к 2015 году, это число перевалило за 450.
Получается, что парламент работает со скоростью пулемета. Но в этом ли состоит эффективность его деятельности? Можно ли вообще количественно оценивать работу законодательного органа? Думается, что нет. Множественность и нестабильность правового регулирования не просто вредны — они чрезвычайно опасны для государства.
Общеизвестно, что в правотворчестве следует исходить из принципа регулирования только тех вопросов, которые граждане и организации не могут решить самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданное множественное правовое регулирование не только ведет к ограничению свободы личности, но и вызывает инфляцию законодательства, способную вообще парализовать регулирующую функцию права. Стабильность правового регулирования достигается лишь при максимальной продуманности и обоснованности закона. Но такой подход доступен только высокопрофессиональному и ответственному парламенту. Поспешный и поверхностный подход, неадекватное отражение действительности приводят к многочисленным поправкам и исправлениям в законодательстве. Сиюминутное правовое регулирование и практика «латания дыр» тоже не повышают качества законодательства. Поэтому парламенты-симулякры не способны на самостоятельную аналитическую деятельность. Они либо штампуют в режиме одобрения спущенные сверху законопроекты, либо действуют импульсивно, принимая законы и поправки к ним ad hoc (по случаю), не заботясь о системных связях и адекватности этих поправок.
Кроме того, принятый наспех, не прошедший общественной экспертизы и не обсужденный должным образом в парламенте законопроект, как правило, содержит пробелы и дефекты. Эти недостатки нужно будет восполнять в подзаконных актах, принимать для исполнителей множество дополнительных разъяснений и инструкций. Не говоря уж о том, что придется долго и трудно корректировать ситуацию исправлением ошибок в ходе правоприменительной практики. В итоге — неразбериха в законодательстве, снижение исполнительской дисциплины, перегруженность и разрастание ведомств и органов контроля. Дорого, неудобно, трудноисполнимо и, главное, крайне неэффективно.
Можно выявить еще ряд зависимостей между составом парламента и качеством законов. Например, это качество зависит от ответственности и целеполагания парламентариев. Или от привлечения к законотворческой деятельности специалистов, что, в свою очередь, обусловлено профессиональным уровнем депутатского корпуса. Все эти зависимости могут и должны быть исследованы.
Но главное, как представляется, выявлено. В теории организации зависимостью считается связь между переменными входа и выхода. Зависимости бывают объективными и субъективными. Объективные зависимости формируются помимо сознания и воли людей. Субъективные — формируются людьми для реализации их целей. Все верно. В нашем случае связь между входом и выходом налицо. Получается, что субъективная зависимость, возникшая в