[189], а в международном научном и политическом обороте стал активно использоваться термин гибридная война.
Мы вернемся к этому термину несколько позже, а пока проанализируем еще одну историю российской конституционной трансформации, которая не вошла в доклад «О состоянии конституционного строя России», поскольку случилась позже его написания, а значит, есть смысл рассмотреть ее подробно. Ведь результаты именно этой истории и стали причиной возросшего беспокойства в мире по поводу возможности возникновения новых глобальных военных конфликтов в новом юридическом облачении псевдоконвенционной войны[190]. А опасность ее в том, что схема, изобретенная Российским государством, как членом Совета Безопасности ООН, для имитации соблюдения своих международных обязательств по поддержанию мира и мирного сотрудничества, легко может быть взята на вооружение любым трансформирующимся политическим режимом для обоснования своей агрессивной политики и нарушения международных договоренностей.
30 сентября 2015 года на официальном сайте Кремля появилась информация об обращении президента Российской Федерации к Федеральному Собранию по вопросу об использовании вооруженных сил за пределами России и о том, что Совет Федерации в закрытом заседании такое использование санкционировал. С этого момента начались бомбардировки Сирии российской авиацией. В силу ограниченности и неоднозначности информации решение Совета Федерации вызвало бурную реакцию значительной части общества. Ведь в результате него Россия вступила в войну вне своих пределов. Поэтому желание граждан понимать истинные причины, условия, перспективы и последствия подобных действий государства, подвергающих риску жизни военнослужащих и потенциально ограничивающих права и свободы всех остальных, выглядело вполне естественным. На повестку дня встал вопрос о праве граждан на участие в решениях об условиях войны и мира как гарантии их прав и свобод, о правилах и процедурах принятия таких решений. Стало понятно, что есть необходимость провести правовую экспертизу создавшейся правовой ситуации[191].
В ходе экспертизы выяснилось, что этой истории недостаточно дать простую юридическую оценку путем сравнения действий ее фигурантов с положениями закона на предмет их легитимности. Более того, исследуемая правовая ситуация оказалась далеко не уникальной. Она стала всего лишь еще одним вполне закономерным звеном в цепи сотен подобных событий, произошедших в сфере конституционно-правового регулирования России за последние 20 лет.
Конституционная формула. Как известно, часть 1 пункта «г» статьи 102 Конституции России устанавливает правило, в соответствии с которым решение вопроса об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории относится к исключительному ведению Совета Федерации. Что это означает?
Чтобы ответить на этот вопрос, придется совершить небольшой экскурс в теорию конституционного права, поскольку в последнее время возникло много путаницы вокруг процесса реализации конституционных норм в нашей стране. Отчего-то (боимся, что умышленно) упорно навязывается представление о том, что прямое действие Основного закона (часть 1 статьи 15 Конституции) — это всего лишь красивый оборот речи, не имеющий ничего общего с реальностью. Например, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в высших судебных инстанциях Михаил Барщевский публично заявил, что, хотя в Конституции и написано, что она закон прямого действия, по факту, конечно, она таковой не является и являться не может. «Это такой демократический романтизм, — сказал Барщевский. — Не бывает, чтобы Конституция была законом прямого действия, никогда и нигде... Под каждой нормой Конституции есть законы, определяющие порядок реализации идеи, заложенной в Конституции»[192]. Прав ли он? Отчасти прав, но все же не совсем прав и уж совсем не прав в рассматриваемой ситуации.
Действительно, нормы Конституции различаются по степени своей конкретности. Одни из них формулируют только основные положения и принципы (все, что, например, касается правосудия) или закрепляют права и свободы с пределами их ограничения. И поскольку в процессе реализации этих норм может возникать бесчисленное разнообразие вариантов поведения, требуется один или даже несколько законов (других актов), устанавливающих порядок и процедуры их применения. Но значительная часть конституционных норм содержит вполне конкретные предписания (например, ограничения, связанные с депутатским статусом). Для таких норм необходимы лишь небольшие процедурные уточнения.
В процессе конкретизации конституционных норм (большинства из них) применяется так называемый общедозволительный, или диспозитивный, метод правового регулирования, основанный на принципе «разрешено все, что не запрещено законом»[193]. При этом государство не вполне свободно в своей конкретизирующей деятельности. Потому что, во-первых, практически в любой конституционной норме заложены «тонкие материи» — понятия и значения, которые не могут трактоваться произвольно в зависимости от сиюминутных прихотей чиновников и депутатов парламента. Например, термин «собираться мирно и без оружия» (статья 31) не может быть сведен к значению одиночного незаявляемого пикета, потому что глагол «собираться» в любом случае подразумевает сосредоточение группы людей в одном месте[194]. Во-вторых, Конституция, как правило, устанавливает внутренние и внешние пределы ограничения прав и свобод, которые не могут быть расширены и истолкованы произвольно. Для той же статьи 31 Конституции (о праве граждан собираться мирно и без оружия) внешним ограничением является запрет на нарушение в ходе реализации своего права прав других лиц (часть 3 статьи 17), а внутренним (имманентным) ограничением — мирный характер публичного мероприятия и отсутствие у его участников оружия. То есть любые другие ограничения, выходящие за эти пределы, являются нарушающими само существо основного права. В-третьих, государство, по Конституции, жестко связано содержанием ее статьи 18 о том, что смысл, содержание и применение законов определяются непосредственно действующими правами и свободами человека.
Среди конституционных норм есть и такие, что сформулированы предельно конкретно (например, «гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства» или «если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора»), и эти нормы действуют напрямую без какой-либо расшифровки. Поэтому любые попытки их конкретизации, за исключением усиления запрета или установления ответственности за его неисполнение, должны восприниматься только и исключительно как искажение конституционного смысла.
Кроме этого, в конституции любой страны присутствует еще одна разновидность норм — так называемые статутные нормы, устанавливающие компетенцию государственных органов (включая разграничение полномочий между государством в целом и его частями), по отношению к которым правила диспозитивности применяться не могут. В случае со «статутными» нормами действует совершенно другой — разрешительный — тип (метод) правового регулирования, основанный на диаметрально противоположном правовом принципе — разрешено только то, что разрешено, и ничего другого[195]. То есть никакого разнообразия действий и никаких иных вариантов поведения, кроме установленных законом, не существует. Поэтому там, где речь идет о статусе государственно-властных субъектов, перечень их полномочий носит закрытый характер, не может быть изменен, дополнен, расширен или ограничен. Для них Конституция является своего рода стоп-сигналом — больше или иначе, чем то, что в ней записано, делать нельзя[196].
Из этого следует, что, поскольку норма части 1 пункта «г» статьи 102 Конституции является нормой «статутной», никто иной, кроме Совета Федерации, ни в каких целях и ни при каких условиях не может принять решение о возможности использования российского воинского контингента за пределами страны. Такое правило было установлено специально, учитывая советский опыт «оказания международной военной помощи» и исходя из преамбулы Конституции, где в качестве конституционных целей государства утверждаются права и свободы человека, гражданский мир и согласие. То есть Основной закон изначально не предполагал возможности каких-либо военных операций за пределами России, кроме действий по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности на основе международных договоров (конвенционные войны). А исключительное полномочие Совета Федерации является специальным ограничителем власти президента как верховного главнокомандующего в системе сдержек и противовесов между ветвями власти, в которой палата парламента должна выступать барьером от необоснованного использования российской армии для внешнего вмешательства.
Трансформация конституционного регулирования. Для реализации этого конституционного правила был создан специальный правовой механизм, предусмотренный Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 года № 93-ФЗ (далее — Закон о миротворцах). В нем (статья 2) было максимально полно раскрыто понятие миротворческой деятельности, определена процедура принятия решения и жестко закрытым способом зафиксированы случаи, на которые этот закон не распространяется. В нем (статья 5) сказано: «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на порядок использования Вооруженных Сил Российской Федерации