при осуществлении неотъемлемого права Российской Федерации на индивидуальную или коллективную самооборону для отражения вооруженного нападения в соответствии со статьей 51 Устава ООН». То есть сразу же сформулированы и иные основания применения армии. Таким образом был создан полный набор правовых инструментов для защиты существа конституционной нормы.
Однако в 2006 году в Федеральном законе «О противодействии терроризму» появилась норма (часть 3 статьи 10) о так называемом оперативном внешнем использовании вооруженных сил. В этой норме центр принятия решения изменился: «...решение об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности принимается Президентом Российской Федерации на основании соответствующего Постановления Совета Федерации». Казалось бы, что такого? Небольшая перестановка слов и иная расстановка акцентов. Но дьявол всегда кроется деталях, которые могут почти незаметно исказить смысл конституционной нормы, просто добавив новые, отличные от конституционных основания и скорректировав процедуры.
Тем не менее еще несколько лет Россия продолжала посылать вооруженный контингент за свои пределы только по Закону о миротворцах. И всякий раз президент по полной процедуре вносил предложение в Совет Федерации, а само решение принимала палата парламента. Даже когда надо было увеличить число российских «голубых касок» в Боснии и Герцеговине всего лишь на 100 человек. Так происходило вплоть до лета 2008 года, когда спустя несколько дней после несанкционированного введения войск на территорию Южной Осетии спикер Совета Федерации Сергей Миронов вдруг заявил, что палата не будет собираться на экстренное заседание, чтобы дать согласие на введение российского контингента в Грузию. «В Южной Осетии, — по версии Миронова, — действует не воинский контингент. Мы увеличиваем миротворческий контингент, а это не требует одобрения палаты. Этого не требует Конституция»[197]. В итоге разразившийся в СМИ скандал заставил-таки президента и Совет Федерации соблюсти конституционные приличия. Правда, задним числом. 25 августа (через 17 дней после ввода войск) первый соблаговолил обратиться, а второй — «дать согласие на использование дополнительных миротворческих сил Вооруженных Сил Российской Федерации для поддержания мира и безопасности в зоне грузино-осетинского конфликта с 8 августа 2008 года»[198]. Обратите внимание — закавыченный текст и есть, собственно, вся содержательная часть документа, принятого без какого-то ни было дополнительного обоснования, уточнения и обсуждения. Так Совет Федерации создал прецедент, сведя свое исключительное конституционное полномочие к соблюдению формального одобрения решения, принятого иным государственно-властным субъектом.
Любопытно, что ровно в тот же день, 25 августа 2008 года, тот же Совет Федерации принял другое постановление (№ 299-СФ) — «Об использовании воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центральноафриканской Республике». Тексты этих двух таких вроде бы похожих по смыслу документов разнятся кардинально. Во втором со ссылкой на Закон о миротворцах были досконально соблюдены все предусмотренные законом требования:
«1. Дать согласие на использование воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации численностью до 200 военнослужащих (с четырьмя транспортными вертолетами Ми-8МТ со штатным вооружением, боеприпасами, военной техникой и другими необходимыми средствами) в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центральноафриканской Республике на основании резолюции Совета Безопасности ООН 1778 от 25 сентября 2007 года и обращения Генерального секретаря Совета Европейского союза, Высокого представителя по общей внешней политике и политике в области безопасности Европейского союза при условии направления военного персонала и финансирования указанного воинского формирования в соответствии со статьями 8, 14 и 15 Федерального закона от 23 июня 1995 года № 93-ФЗ гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
2. Срок участия воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центральноафриканской Республике устанавливается до 12 месяцев. Отзыв воинского формирования будет производиться в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Спустя год — 10 августа 2009 года — президент Медведев встретился в Сочи с руководителями политических партий, представленных в Государственной Думе, и предложил им принять документ, касающийся порядка применения Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами России. «Считаю, что эти вопросы должны иметь абсолютно точную, четкую регламентацию», — сказал он[199].
Поэтому в 2009 году в Федеральный закон «Об обороне» были внесены изменения, аналогичные норме закона «О противодействии терроризму» в части «оперативного» использования вооруженных сил за пределами страны (пункт 2.1 статьи 10 и статья 10.1). Звучит это так: «В целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил Российской Федерации могут оперативно использоваться за пределами территории Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и настоящим Федеральным законом». Тем самым предусмотрена возможность использования армии вовне без санкции ООН и вне пределов действующих международных обязательств Росси. То есть теперь все можно без ограничений. Главное — сформулировать некие интересы России и необходимость их защиты. Собственно, с этого времени такая формула и стала использоваться в любых военных экспансиях.
Вскоре подоспел еще один акт — постановление Совета Федерации «Об оперативном использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации». В том постановлении палата парламента, изначально наделенная правом-обязанностью ограничителя неконтролируемого использования армии вне территории России, в одностороннем порядке отказалась от исполнения конституционного предписания по принятию решения об использовании вооруженных сил за пределами территории России и передала его президенту[200]. Причем именно в такой формулировке: «...предоставить Президенту Российской Федерации возможность принимать решения». Обратите внимание — Конституцию меняет даже не закон, а всего лишь постановление палаты парламента! Чтобы никто не заметил. В результате конституционная формула об исключительном праве Совета Федерации чудесным образом официально трансформировалась в формальное одобрение решения, принятого другим властным субъектом.
Но Конституцию нельзя менять подзаконным актом простым большинством голосов от присутствующих на заседании палаты. Совет Федерации не имел никакого права принимать подобное постановление и таким образом перераспределять государственно-властные полномочия. Это даже не пример неправового закона, который принимается вроде бы в правильной процедуре, но при этом противоречит принципам права. Это вообще незаконное действие.
Вопрос же об обжаловании постановления как-то сам собой не возник, видимо в силу его незаметности. Да и кто знает, какая судьба была бы у такого обжалования. Ведь похожая проблема уже однажды возникала, правда в ситуации с использованием вооруженных сил внутри страны, когда группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд с запросом о конституционности так называемых чеченских указов президента Б. Н. Ельцина. Тогда с большим трудом, с перевесом всего в один голос и при наличии восьми особых мнений судей Конституционный суд признал эти указы соответствующими Конституции, расширив, таким образом, закрытый конституционный перечень полномочий главы государства. И именно тогда одним из судей (В. О. Лучиным) был поставлен вопрос о возможности существования скрытых полномочий президента[201].
Вернемся к постановлению Совета Федерации, принятому им в ответ на обращение президента 30 сентября 2015 года (№ 335-СФ), поскольку даже в изменившихся конституционных условиях оно представляет особый интерес для правового анализа. По имеющейся информации, в обращении президента не были указаны ни срок, ни регион использования вооруженных сил, а в качестве цели была предложена неопределенная формулировка «на основе общепризнанных принципов и норм международного права». Ответ Совета Федерации был аутентичен обращению: «Дать согласие Президенту Российской Федерации на использование вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации на основе общепризнанных норм и принципов международного права». И всё.
Цели и основания использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России достаточно четко сформулированы в трех законах и в одном документе ООН (приложение 2). Но основания, по которым верховный главнокомандующий решил ввести российский военный контингент в Сирию, не подпадают ни под одно из предусмотренных законодательством. Опубликованное задним числом обращение президента Сирии Башара Асада об оказании помощи, не может рассматриваться в качестве такового, потому что общеизвестно, что гражданская война в Сирии идет уже давно и никакого нового вооруженного нападения на эту страну не было. Равно как не может рассматриваться обращение президента Асада в качестве «двустороннего международного договора» о сотрудничестве в области противодействия терроризму. Такой договор мог бы легализовать использование вооруженных сил по основанию «пресечения международной террористической деятельности за пределами тер