Молодой Петр время от времени начинал перетасовывать эту истертую колоду, то объединяя приказы, то переименовывая, то учреждая новые взамен старых. Расплодились ведомства, порожденные военной активностью: Морской, Артиллерийский, Провиантский, Преображенский приказы, но это мало что меняло.
Во время большого заграничного путешествия, насмотревшись на европейские порядки, города и мануфактуры, царь наконец проникся идеей гражданского строительства. Ему, в частности, очень понравилось, как европейские городские общины управляются по Магдебургскому праву. Если сделать в России так же, сразу начнут развиваться и торговля, и ремесла, и производство, решил Петр и в январе 1699 году – то есть, считая формально, лишь на шестнадцатом году царствования – впервые провел нечто вроде административной реформы: учредил в русских городах бурмистерские палаты (об этом новшестве речь пойдет в следующей главе, посвященной провинциальному управлению). Однако до реорганизации центрального правительства у самодержца, увлеченного планами антишведского альянса, руки в ту пору не дошли.
В тяжелую двадцатилетнюю войну, которая потребует от России крайнего напряжения, страна так и вошла с Думой и приказами. В течение следующего десятилетия все силы Петра уходили на борьбу с Карлом XII, и царю было не до реформ, хотя их необходимость ощущалась все явственней. Особенно острой была нужда в нормальном правительстве, которое ведало бы повседневными государственными заботами во время частых и долгих отсутствий самодержца.
Но даже этой насущной задачей Петр смог заняться лишь после Полтавы, когда шведская опасность немного отступила.
В начале 1711 года, отправляясь в Прутский поход, он учредил «для отлучек наших» новый орган – Правительствующий Сенат, который заменил упраздненную Боярскую думу и существенно от нее отличался.
Сенат получил право самостоятельно издавать указы, наказывая нарушителей любыми карами вплоть до смертной казни. Он контролировал всё судопроизводство, верша «суд нелицемерный»; регулировал бюджет, самостоятельно определяя статьи дохода и расхода; ведал торговлей и казенными промыслами; мог проводить мобилизацию – одним словом, в смысле полномочий это был не совещательный орган при самодержце, как Дума, а полноценное правительство.
В прежней Думе числилось чуть не сто вельмож, многие попали туда просто по родовитости и никакими делами не занимались, Сенат же состоял всего из девяти членов, на каждого из которых должна была лечь большая государственная ответственность.
Однако поначалу этого не произошло, потому что первый состав Сената был на удивление слабым. Кто-то вошел туда за прежние заслуги (например, Тихон Стрешнев когда-то был царским дядькой, а у Ивана Мусина-Пушкина при Полтаве погиб сын). Пожилые Назарий Мельницкий и Григорий Племянников скоро умерли. Князь Михаил Долгорукий, похоже, не знал грамоту – на документах за него расписывался коллега. Еще двое, управитель военных заводов князь Григорий Волконский и генерал-квартирмейстер Василий Апухтин, прямо из Сената угодили под суд за злоупотребления («подряжались чужими именами под провиант и брали дорогую цену, и тем народу приключали тягость»). Самое же странное, что ни один из ближних соратников государя в Сенат не вошел.
В чем тут причина? Во-первых, Петр самых полезных людей взял с собой на войну, а во-вторых, идея учредить правительство на время отъезда, кажется, пришла царю в голову внезапно, и он назначил кого придется. С Петром такое случалось нередко. Собственно, не было даже издано внятного указа о значении и полномочиях Сената – его функции уточнялись впоследствии и неоднократно менялись.
И все же этот внезапно возникший орган, возможно, замышлявшийся как некое временное учреждение лишь на период военной кампании, оказался долговечней всех прочих административных начинаний Петра и сохранился до самой революции 1917 года.
Заседание Сената. Д.Н. Кардовский
Дело в том, что существовала объективная необходимость в некоей центральной структуре, которая сводила бы воедино все управленческие нити огромной страны. Несколько ранее, в 1708 году, Петр попытался навести в державе внутренний порядок, но начал не с того конца: не с головы, а с хвоста. Желая наладить систему пополнения казны, он разделил страну на губернии (о чем будет рассказано в следующей главе). Новая провинциальная администрация принялась усердно выкачивать и выколачивать из населения деньги, однако в отсутствие нормального центрального правительства, при сохранявшейся приказной неразберихе, эти средства не доходили до назначения или расходовались не на то, на что требовалось. Царю вообразилось, что достаточно будет, не ломая всю ведомственную систему, учредить некую высшую инстанцию из нескольких человек, приставить к ней представителей каждой губернии – и дела сразу наладятся.
Конечно, ничего не наладилось. Все решения сенаторы должны были принимать коллегиально, и довольно было одного голоса «против», чтобы инициатива блокировалась. Когда выяснилось, что это порождает волокиту пуще приказной, царь повелел довольствоваться при голосовании простым большинством. Тогда проступила другая проблема: сенаторы часто оказывались некомпетентны в рассматриваемых вопросах. Петр отобрал у Сената право издавать законы и поменял состав, назначив сенаторами президентов коллегий (подобия министерств, созданные в 1718 году), но это разрушило главную идею высшего контролирующего органа – получилось, что «министры» контролируют сами себя. До самого конца царствования Петр все время перетасовывал Сенат, неоднократно признавая, что «не осмотря было учинено». Одним словом, большого прока от этого нововведения не получилось. Сенат не мог справиться даже с главной задачей, ради которой в первую очередь создавался, – не составил ведомости о государственных доходах и расходах. Да это было и невозможно, когда часть приказов оставалась в Москве, часть переместилась в Петербург, и бумагопоток между всеми этими ведомствами да плюс еще восемью губерниями порождал чудовищную неразбериху. Малой мерой вроде назначения Правительствующего Сената эти авгиевы конюшни было не расчистить. Пришлось-таки затевать реорганизацию всего центрального управления.
Надо сказать, что к этой большой задаче Петр отнесся гораздо серьезнее, чем к учреждению Сената. Он собирал сведения о том, как устроены правительства в других европейских странах, и, выражаясь по-современному, привлекал экспертов.
Главный из них был выбран на редкость удачно. В 1711 году, находясь в Саксонии, Петр познакомился с одним из умнейших и просвещеннейших людей эпохи Готфридом Лейбницем, знаменитым философом и ученым. Философы тогда в память об античной традиции считались знатоками в области государственного устройства, и Лейбниц дал царю немало полезных советов, за что был пожалован в тайные советники и получил щедрое жалование. К сожалению, не все благие рекомендации пришлись русскому самодержцу по вкусу, но именно Лейбниц, кажется, первым навел Петра на идею отраслевого управления страной – по тем временам эта концепция вовсе не казалась такой уж очевидной. Лейбниц писал царю, что хорошо работающее государство подобно исправному часовому механизму, где одно колесико цепляется за другое, и «ежели всё устроено с точною соразмеренностью и гармонией, то стрелка жизни непременно будет показывать стране счастливые часы». Именно так и следовало разговаривать с Петром – подобная аллегория не могла ему не понравиться, ибо в точности соответствовала петровскому идеалу государства: он – часовщик, Россия – послушный и дисциплинированный механизм.
Термин «министерство» в Европе тогда был еще не в ходу, хотя министры уже существовали, но этим словом называли всякого чиновника, которому давалось некое важное поручение, – например, представлять страну на дипломатическом поприще. В некоторых странах, в том числе в Швеции, на которую Петр взирал с особенным вниманием, готовый учиться у сильного врага всему полезному, каждой отраслью ведала «коллегия», то есть совет компетентных специалистов. Эта форма управления показалась царю, привыкшему никому не доверять, весьма удачной. В самом деле – чем отдавать большое дело на откуп какому-нибудь одному вельможе, который может провороваться, не лучше ли назначить нескольких, и пусть приглядывают друг за другом?
В декабре 1718 года начали действовать девять первых коллегий, разделивших между собой самые важные сферы государственного управления.
Воинская коллегия ведала армией. Адмиралтейская коллегия – флотом и кораблестроением. Коллегия чужестранных дел – внешней политикой. (Эти три коллегии имели статус «первейших».) Камор-коллегия занималась денежными доходами. Штатс-контор-коллегия – расходами. Ревизион-коллегия – контролированием двух предыдущих учреждений. Юстиц-коллегия – выработкой и исполнением законов. Коммерц-коллегия – торговыми делами. Берг-коллегия, поначалу соединенная с Мануфактур-коллегией, занималась промышленностью.
Наконец нашлось дело и Сенату: он должен был проверять и утверждать «приговоры» коллегий, что обеспечивало баланс и соразмерность разных направлений государственной деятельности. Но и коллегии, в свою очередь, имели возможность апеллировать непосредственно к государю, если были несогласны с сенатским постановлением.
Сразу же возникла кадровая проблема, еще более острая, чем при формировании офицерского корпуса армии и флота, – где взять толковых и знающих бюрократов в стране, которая никогда не управлялась подобным образом. Поэтому Петр придумал двоеначалие: титульным главой (президентом) коллегии назначался русский, а вице-президентом к нему ставился специалист-иностранец. Так, при главе воинской коллегии Александре Меншикове состоял немец Адам Вейде; при адмиралтейском начальнике Федоре Апраксине – норвежец Корнелиус Крюйс; в «чужестранной коллегии» Гавриилу Головкину ассистировал Петр Шафиров, из польских выкрестов, и так далее.
Здания коллегий