. Гравюра. XVIII в.
Коллегиальность соблюдалась следующим образом: всякий важный вопрос ставился на голосование, в котором кроме двух руководителей принимали участие коллежские советники. Если мнения раскладывались поровну, президент получал решающий голос.
Со временем система модифицировалась, приспосабливаясь к политическим реалиям и потребностям государства. Менялись названия и формат ведомств, какие-то укрупнялись, какие-то, наоборот, разделялись, появлялись новые «министерства», но главное уже произошло, свершилась настоящая административная революция. В России возникло более или менее профессиональное и работоспособное центральное правительство, в котором каждый соответствовал своей компетенции.
Разумеется, дела не шли гладко, возникало множество проблем. Как часы структура не работала, «колесики» часто мешали друг другу, создавая вредное трение, но такова уж особенность бюрократической машины, с дефектами которой России еще предстояло познакомиться.
На начальном этапе главных напастей было две: катастрофический дефицит чиновничества и хроническая болезнь коррупции.
С первой задачей, как мы увидим, реформатор более или менее справится; со второй не получилось – да и не могло получиться, поскольку коррупция в государстве «ордынского» склада совершенно непобедима. Петр, кажется, и не надеялся истребить ее полностью. Он не считал большим грехом, если чиновник берет взятки с частных лиц. Как объясняет Соловьев, «бедное государство не могло обеспечить жалованьем служащих ему и потому должно было позволить им кормиться от дел». Царь желал лишь пресечь воровство из государственного кармана и никак не мог понять, что коррупция так не работает.
Прямо в 1711 году, при создании Правительствующего Сената, царь учредил новую, доселе небывалую должность: «фискалов во всяких делах». Это были должностные лица, призванные «над всеми делами тайно надсматривать» и докладывать непосредственному начальству, так что донос, поднимаясь по цепочке, доходил до самого государя. Подобный институт «государева ока» характерен для государства «ордынского» типа во все эпохи, еще со времен Чингис-хана. Создание системы особого контроля, дублирующей все органы и уровни власти, при общей безгласности населения и отсутствии местного самоуправления является для властителя единственной возможностью получать альтернативную информацию о жизни страны и держать административную «вертикаль» в страхе – чтоб не слишком зарывалась.
Обязанности фискалов определялись весьма расплывчато. Они должны были «сыскивать всякую неправду», докладывать о мздоимстве, судебных злоупотреблениях, служебной нерадивости, состоянии дорог, контрабандной торговле и так далее, и так далее – вплоть до чародейства, «содомского греха» и безнравственного поведения.
Во главе ведомства стоял обер-фискал. Ему подчинялись провинциал-фискалы, тем – городские фискалы.
Петр придумал, как ему казалось, отличный способ побудить фискалов к усердию: если сигнал подтверждался, то на виновного налагался денежный штраф, половина которого шла бдительному доносчику; если же навет оказывался ложным, фискалу за это «досадовать» не предписывалось. То есть «государево око» получало возможность безнаказанно вымогательствовать, не опасаясь за последствия. Посыпался такой поток вздорных доносов, что три года спустя все же пришлось ввести кару за явную клевету. Эти чиновники вызывали повсюду лютую ненависть. Понадобилось даже выпустить особый закон о защите здоровья и достоинства фискалов – слишком часто они подвергались побоям и оскорблениям. Слова «фискал», «фискалить» надолго остались в русском языке как бранные.
В царском указе, правда, объявлялось, что главным фискалом будет назначаться «человек умный и добрый», но где ж было взять таких начальников? К доброте эта должность не располагала, зато ум на ней сразу начинал выискивать лазейки. Самый знаменитый петровский обер-фискал Алексей Нестеров нанес государству ущерб на фантастическую сумму в триста тысяч рублей и закончил жизнь на колесе. Такая уж это была вредная должность.
Ничего нового в учреждении очередной «спецслужбы», конечно, не было – они существовали и при других государях, но никогда еще принцип соглядатайства не утверждался столь солидно и по-европейски формализованно. Скоро доносительство получило повсеместное рапространение; в расчете на вознаграждение или ради сведения личных счетов все доносили на всех.
Злоупотреблений меньше не становилось, и Петр совершил еще один шаг, совершенно логичный в этой системе координат: в 1722 году он завел второе «государево око» – создал институт прокуратуры. В царском указе о должности генерал-прокурора так и говорилось: «Сей чин – яко око наше». Эта новация понадобилась для того, чтобы к надзору негласному, осуществлявшемуся фискалами, присоединить еще и надзор явный, притом размещенный прямо в правительственных учреждениях.
Генерал-прокурор был приставлен к Сенату. Он не принимал участия в голосовании по государственным вопросам, но мог опротестовывать «неправые» решения, следил за поведением сенаторов и даже имел право помещать их под арест. Точно такой же статус имели прокуроры «министерств»-коллегий, а также прочих правительственных и провинциальных присутствий. Формально задачей прокуратуры было наблюдение за тем, чтобы администрация всех уровней не нарушала законности, но, по сути дела, эта «спецслужба» была поставлена над исполнительной властью, не неся при этом никакой ответственности за неудачи.
Фискальное ведомство вроде бы оказалось в подчинении у генерал-прокурора, но при этом сохранило автономию, и, что очень важно, фискалы получили право доносить начальству о «неправдах» прокуроров, то есть обе службы надзирали друг за другом (эта система соперничества полиций отныне станет константой российской государственности).
Впрочем перед двумя этими структурами ставились разные задачи. Если фискалы следили за уже совершившимися преступлениями и нарушениями, то прокуроры должны были их предупреждать, что предоставляло им несравненно более широкие, почти неограниченные полномочия.
Неудивительно, что генерал-прокурор немедленно сделался самым могущественным и грозным функционером империи. Его трепетали все, а сам он был подотчетен только государю. Эту ключевую должность занял Павел Ягужинский, один из самых ярких и деятельных соратников Петра, ранее служивший у царя денщиком. По «аппаратному весу» он превосходил даже главного фаворита Меншикова и успешно с ним боролся (благо светлейшего было на чем поймать). В последние месяцы петровского царствования, когда в опалу угодила и императрица, генерал-прокурор фактически стал вторым лицом в государстве.
Нельзя, однако, сказать, что два «ока» надзирали за законностью лучше, чем одно. Шли громкие судебные разбирательства, происходили показательные расправы над казнокрадами, но меньше их не становилось. Петр, как многие автократы до и после него, полагал, что коррупцию можно искоренить одной суровостью наказаний. Однажды после очередного разоблачения взбешенный царь велел приготовить указ о том, что всякий чиновник, наворовавший хотя бы на стоимость веревки, будет на этой веревке и повешен. Но Ягужинский, главный борец с коррупцией, сказал, что в этом случае государь останется без слуг. Мы все воруем, спокойно заявил генерал-прокурор, просто одни больше, а другие меньше; одни явно, а другие тайно.
Если болезнь коррупции оказалась нерешаемой, то с другой, не менее серьезной проблемой – дефицитом управленцев – государство понемногу начинало справляться.
Бюрократическая империя без многочисленной, хорошо организованной бюрократии существовать не может, но эта простая истина утвердилась не сразу. Сначала, учреждая коллегии и провинциальные управления, Петр хотел обойтись минимальным количеством чиновников – прежде всего в целях экономии, да и взять профессионалов было неоткуда, поскольку старые московские приказные для задач нового уровня не годились, а дворяне предпочитали идти в армию – военная служба традиционно считалась более почетной и открывала дорогу к карьере.
Откровенный Ягужинский. Рисунок И. Сакурова
Об остроте кадрового кризиса можно судить по письму генерал-прокурора Ягужинского, который в 1722 году доносил царю: «Люди как в коллегии, так и в провинции во все чины едва не все определены; однакож воистину трудно было людей достойных сыскивать».
В последний год жизни Петр совершил акт, значение которого трудно переоценить: в январе 1722 года он осуществил одну из главных и самых успешных своих реформ – ввел «Табель о рангах». Вся государственная служба унифицировалась и стандартизировалась. Идею подал все тот же многоумный Лейбниц, писавший царю о важности чиновничьей иерархии.
Вводилась лестница из 14 рангов, одинаковых для придворной, военной и гражданской служб. Названия многих чинов – дань петровской германофилии – были труднопроизносимыми, а смысл для русского человека непостижим. Вчерашний приказный, сбривший бороду и втиснувшийся в немецкий кафтан, вдруг оказывался каким-нибудь «асессором», или «актуариусом», придворный кухонный слуга – «кухенмейстером», кладовщик – «келлермейстером» и так далее. Впрочем, мудреность чинов, вероятно, лишь усиливала магию сакральной причастности к Государственному Аппарату.
Высшие чины по родам службы звучали так: у военных – «генерал-фельдмаршал», у моряков – «генерал-адмирал», у артиллеристов, вынесенных в особую статью – «генерал-фельдцейхмейстер», у статских – «канцлер», у придворных – «обер-маршал».
Продвижение от чина к чину зависело от стажа и заслуг. Родовитость значения не имела – наоборот, даже простолюдин, обретая чин, становился дворянином. Вообще ценность и место подданного отныне целиком зависели от того, какую ступеньку он занимал по «Табелю». Не имевший ранга оставался никем.
Трудно было изобрести более эффективный способ массового привлечения дворян и мало-мальски образованных людей на государственную службу, равно как и лучшее средс