тво для стимуляции служебного рвения. Судьба безродных петровских соратников, поднявшихся на высшие должности, наглядно демонстрировала, что для толкового и старательного человека открываются новые, немыслимые ранее возможности. Эта бюрократическая революция ускорила превращение России в чиновничью империю. Всего через три года в основанной на сенатских данных книге «Цветущее состояние всероссийского государства» будет сообщено, что на службе состоит уже 5 512 чиновников. Конечно, для огромной державы это было немного.
Современный историк Н. Демидова приводит интересные статистические данные по бюрократическому сословию той эпохи. По ее сведениям, служащих было даже больше – около 7 500 человек в 1726 году, просто не все они имели чин. В России тогда приходилось по одному чиновнику примерно на три тысячи жителей – в десять раз меньше, чем, скажем, во Франции.
Служилое сословие будет неуклонно увеличиваться, но расти будет и империя. В середине XVIII столетия на государственном жаловании будет состоять уже 16,5 тысяч чиновников, а к концу монархии – четверть миллиона, но раздутая государственная машина все равно будет страдать от постоянной нехватки кадров.
Дискриминация между военной службой как наиболее почетной и гражданской как второстепенной все же сохранилась, потому что империя была в первую очередь военной и лишь потом уже чиновничьей. Поэтому человек безродный, попадая на низшую 14-ю офицерскую ступеньку (фендрик), сразу получал потомственное дворянство, а статский чиновник для этого должен был дойти до 8-го класса, что соответствовало чину майора. На армейской или флотской службе из-за частых войн можно было быстрее сделать карьеру и получить больше наград. Со временем, уже в XIX веке, статусное неравенство между военной и гражданской карьерой будет сокращаться, но до конца так и не исчезнет.
Итак, к исходу петровской эпохи в России возникает новый принцип центрального «отраслевого» управления и начинает формироваться обслуживающее его новое сословие – чиновничество.
Центр и провинции
Задача реорганизации центрального правительства оказалась сложной, но тут по крайней мере можно было использовать европейский опыт. Однако главной проблемой российских самодержцев во все времена являлось не «управление правительством», а управление гигантской страной, раскинувшейся от океана до океана. И здесь учиться было не у кого. Никакое европейское государство не имело такой территории. Конечно, у великих морских колониальных держав расстояние от столицы до колонии могло быть и больше, чем от Москвы до Якутска, но путешествие по воде не шло ни в какое сравнение с невообразимо трудным передвижением по заволжскому, уральскому и сибирскому бездорожью. Не было порядка и в сношениях с менее отдаленными областями, очень разными по степени развития, плотности населения, этническому и конфессиональному составу. Все они управлялись по-разному: некоторые непосредственно из центра, где существовало несколько региональных приказов (Малороссийский, Казанский, Сибирский, Смоленский), другие – плохо контролировавшимися наместниками-воеводами. Беда, собственно, была даже не в этом, а в том, что взаимоотношения центра с провинциями строились по очень простому принципу: центр требовал денег для казны, солдат для войны, работников и лошадей для исполнения повинностей, а провинция должна была эти требования исполнять, ничего не получая взамен. При другой государственной модели, которая позволяла бы регионам жить своим разумением, промышленность и торговля, несомненно, развивались бы динамичней, но это подорвало бы самое основу «ордынского» самодержавия. Петр и не собирался менять принцип, ему хотелось лишь, чтобы провинция поставляла центру побольше ресурсов, и побыстрее. Именно этот мотив – увеличения и упорядочения доходов казны – был в основе всех сумбурных реформ местного управления.
В момент наивысшего напряжения национальных сил, когда Карл XII двинулся из Польши на Россию, потребность в деньгах и рекрутах стала особенно острой, и Петр, невзирая на военные заботы, затеял перекройку страны на новый лад.
18 декабря 1708 появился указ – как обычно у Петра, написанный наспех и оттого невнятный – о какой-то «новой росписи городов». Россию поделили на восемь «губерний» (новое непонятное слово буквально означало «управление»): Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Сибирскую и Азовскую. Нагрузка по наполнению бюджета и содержанию вооруженных сил была разделена на восемь частей – что, собственно, и было основной целью затеи.
По распределению должностей «управителей» (так, на русский манер, пока назывались эти генерал-губернаторы), обладавших всей полнотой административной, судебной и военной власти, видно, кто в этот период входил в число ближайших соратников Петра и за что он ценил каждого из них.
Московская губерния досталась пожилому Тихону Стрешневу, своего рода посреднику между царем и старым боярством. Любимая царем Ингерманландия с Питербурхом – главному любимцу Меншикову. Киевская губерния, близкая к театру главных военных событий, была доверена опытному администратору Дмитрию Голицыну. В Азовскую губернию, где строился флот, был назначен адмирал Федор Апраксин. Малонаселенная, но очень важная для пополнения бюджета Сибирь досталась энергичному (как мы увидим, даже слишком энергичному) Матвею Гагарину. Другая губерния-«кормилица» (за счет морской торговли), Архангельская, была доверена Петру Голицыну, отучившемуся морскому делу в Венеции и привычному к общению с иностранцами. Прифронтовая Смоленская губерния была вверена боярину Петру Салтыкову, лучшему петровскому провиантмейстеру. В неспокойную из-за инородческих волнений Казанскую губернию царь отрядил Петра Апраксина, брата генерал-адмирала, – этот сановник недавно участвовал в подавлении астраханского восстания и «замирении» калмыков.
Несмотря на столь тщательный подбор наместников, из реформы ничего путного не вышло. Неудачной была сама идея устроить восемь региональных центров для сбора доходов и мобилизации рекрутов, не имея нормально работающего центрального правительства. Сбор доходов увеличился только в Ингерманландии, то есть в непосредственной близости от обиталища власти. Вдали от царя, обладая огромными полномочиями и не имея над собой контроля, некоторые губернаторы предпочитали «работать на собственный карман», а присылаемые ими средства перераспределялись бестолково.
Лишь столкнувшись с этой проблемой, Петр (с 1711 года) приступил к реформе центрального правительства, создав сначала Сенат, а затем коллегии.
Территориальная реформа 1708 г. М. Романова
Понемногу начало видоизменяться и региональное управление.
Сначала губернский штат был довольно примитивен. В него кроме главного начальника входили вице-губернатор, областной судья-ландрихтер и несколько чиновников для контроля за разного вида сборами и повинностями. Скоро стало ясно, что эффективно управлять огромной территорией такая структура не способна. Тогда некоторые губернии были разукрупнены, и число их дошло до одиннадцати, но и этого оказалось недостаточно. В 1719 году возникла новая административная единица – «провинция» (то, что сегодня мы назвали бы областью). Центр губернии (собственно, генерал-губернаторства) теперь превратился в столицу военного и судебного округа, а финансовые, хозяйственные и полицейские полномочия были доверены областному начальнику – воеводе. При воеводах появились провинциальные управления – земские канцелярии, где существовало распределение функций. Земский камерир отвечал за сбор податей и пошлин, рентмейстер исполнял обязанности казначея, провиантмейстер ведал главными стратегическими поставками – хлебными. В Санкт-Петербургской губернии (бывшей Ингерманландской) было двенадцать провинций, в Московской – девять, в малонаселенной Сибирской сначала только три, но из-за обширности это число неоднократно увеличивалось и в конце концов дошло до девятнадцати.
Провинция делилась на дистрикты (районы), которыми управляли земские комиссары. Низшим звеном административной инфраструктуры были сотские и десятские – не чиновники, а выборные начальники, формально утверждавшиеся на крестьянских сходах, но фактически обычно назначавшиеся сверху.
Так в общих чертах сформировалась конструкция регионального управления, принципиально не изменившаяся вплоть до настоящего времени. Важным ее элементом стало учреждение почтового ведомства, отделения которого появились во всех мало-мальски значительных городах. Связь между столицей и губернаторами, а также между губернаторами и воеводами стала регулярной и для той эпохи довольно быстрой. Ямской эстафетой (казенными станциями, лошадьми, повозками и ездовыми) могли пользоваться и частные лица – за плату. С 1718 года появились почтальоны, доставлявшие казенные документы. Про эту службу ганноверский резидент Фридрих Вебер пишет, что она «устроена по немецкому образцу, и почтальоны дуют теперь в рог как умеют, и носят серые кафтаны, на спинке которых пришит вырезанный из красного сукна почтовый рожок».
Таким образом, с сугубо административной задачей возведения властной «вертикали» местного управления петровское царствование вполне справилось.
Менее успешны были попытки Петра придать этому зданию черты «европейскости», то есть внедрить в эту восстановленную «чингисхановскую» структуру (тумен – тысяча – сотня – десяток) элементы общественного представительства.
В 1713 году было приказано учредить в губерниях «консилиумы» из дворян-ландраторов, и чтобы губернатор вел себя там «не яко властитель, но яко президент», решая вопросы большинством голосов. Идея была позаимствована из шведского опыта, но с русской поправкой: ландраторов подбирал сам губернатор, что обесценивало всю демократичность. Подумав, Петр постановил, что ландраторов все же должно выбирать «всеми дворяны за их руками», но из этого ничего не вышло. В конце концов центральная власть поступила наиболее естественным для себя образом: стала сама сверху назначать губернатору советников. Потребного количества назначенцев, впрочем, взять было неоткуда, и довольно скоро «консилиумы» вообще отмерли, так что губернаторы остались неограниченными владыками в своих владениях.