Местное самоуправление и административно-полицейские структуры в системе власти Белого движения
Глава 1
Структуры местного самоуправления на белом Юге в 1919 г.
В системе управления белого Юга далеко не последнее место занимали земские и городские структуры. Окончание военных действий в том или ином регионе предполагало возрождение гражданской власти. Выше уже отмечалась специфика политической деятельности Крымского правительства С. С. Крыма и одесской городской управы в 1918–1919 гг. Именно в этих регионах земско-городское самоуправление не только решало хозяйственные проблемы, но и непосредственно создавало властную структуру.
В середине 1919 г. в Главный Комитет Национального Центра была направлена записка Симферопольского отдела ВНЦ «Основные положения о реорганизации местного управления». Подписанная главой Таврической губернской земской управы князем В. А. Оболенским, она содержала четкий перечень недостатков существовавшей администрации и необходимых мер по ее реорганизации. И хотя речь в ней шла о Таврической губернии, становилось очевидным, что изъяны, перечисленные известным деятелем кадетской партии, достаточно типичны. «Основной задачей момента» признавалось «создание в центре и на местах власти, способной в, возможно, скором времени водворить в тылу действующей армии законность, порядок, сколько-нибудь нормальные отношения и экономические условия жизни». «Сильная власть должна быть единой, как в центре, так и на местах. Многовластие разрушает силу власти», «власть будет бессильна в борьбе с анархией… до тех пор, пока не будут устранены злоупотребления самих агентов власти». «Восстановление разрушенной социальной ткани требует исключительного внимания к особенностям отдельных местностей, оторвавшихся от центра и друг от друга в период революции и долгое время живших самостоятельной жизнью. Отсюда вытекает необходимость децентрализации управления, что не противоречит неизбежной централизации власти в процессе создания единой России». Одной из насущных задач власти Оболенский считал достижение ее единства. Критиковалась деятельность правоохранительных структур (государственной стражи и контрразведки), не зависящих от губернатора, а напрямую связанных с управлением внутренних дел, отсутствие прокурорского надзора за их работой, преобладание военной юстиции над гражданской. Система власти, возглавляемая генерал-губернаторами, признавалась малоэффективной: «Не всякий хороший боевой генерал может быть хорошим администратором». Совещания ведомственных уполномоченных превращались в совещания «чиновников», оторванных от «местных общественных кругов и самоуправлений», озабоченных сугубо «ведомственной политикой».
В качестве альтернативы предлагался перечень мер по «реорганизации местного управления». Полномочия военной власти ограничивались во времени («только до тех пор, пока губерния находится на фронте военных действий»). Полнота власти в тыловых губерниях должна была передаваться «гражданским губернаторам», «назначаемым преимущественно из общественных деятелей». «Советы уполномоченных» отдельных ведомств при губернаторе следовало заменить советами из представителей самоуправлений (городской голова губернского города, председатель губернской земской управы и представители съездов городских голов и председателей земских управ) и ведомств (финансов, юстиции, внутренних дел, земледелия и землеустройства, торговли и промышленности, продовольствия, кооперации, народного просвещения и вероисповеданий, путей сообщения, почт и телеграфов). Данный Совет стал бы реальной властью на региональном уровне, сочетая интересы бюрократии и общественности. Аналогичные советы должны были создаваться и при начальниках уездов. Губернскую и уездную стражу предлагалось подчинить только губернатору и начальнику уезда. Военно-полевые суды «в тылу» подлежали упразднению, а политические преступления нужно было передать особым следственным органам. Несколько отличную от Симферопольского отдела позицию занимал более консервативный ялтинский отдел ВНЦ, но и его представители, не настаивая на признании губернии «тыловой», считали важным расширить участие «местных людей» в совещательных органах при губернаторе и начальниках уездов (1).
Предложения Таврических отделов ВНЦ, несомненно, учитывались Особым Совещанием при разработке внутриполитического курса, но главным оставалось иное. При существовавших недостатках административной вертикали представлялось правомерным обращение к потенциалу местного самоуправления. В записке Оболенского отмечалось: «Власть не должна быть оторвана от населения и на местах должна опираться на органы местного самоуправления и работать в тесном единении с нами». Следует помнить, что еще в 1917 г. органы самоуправления принимали на себя властные полномочия, а создаваемые при них «комитеты», используя поддержку общественных организаций, выступали оппонентами местных советов. Даже в условиях, когда на белом Юге в 1919 г. в руководстве стали преобладать авторитарные принципы, игнорировать систему самоуправления было невозможно. По убеждению главы ведомства просвещения И. Малиновского, именно реформа местного самоуправления, начатая Временным правительством, имела наибольшее значение в становлении российской государственности, будучи «одним из крупнейших завоеваний революции». Но «это завоевание не было закреплено» из-за «начавшегося процесса углубления революции, который завершился анархией, гражданской войной и разложением государственности». В будущем «новая восстановленная единая Россия должна быть прежде всего страной местного самоуправления, а не бюрократической опеки… В будущем не должно быть России опекаемой и самоуправляющейся, земской и неземской; вся новая Россия должна быть земской, самоуправляющейся».
Выборное, представительное начало, лежащее в основе самоуправления, импонировало многим политикам, стремившимся к максимально возможной во время гражданской войны легитимации власти. Малиновский подчеркивал, что местное самоуправление станет также основой предполагаемого «областничества»: «Местное самоуправление – это первая ступень областной самостоятельности. Местное самоуправление… состоит в том, что местным учреждениям, состоящим из выборных представителей населения, поручаются дела местного управления (заведование народным образованием, общественным призрением, врачебно-санитарным делом, путями сообщения, мерами безопасности и т. д.). Их деятельность регулируется законами, изданными центральной общегосударственной властью, а потому находится под контролем органов общегосударственной власти, именно под контролем с точки зрения законности». Одним из факторов повышения эффективности самоуправления считалось приближение самоуправления «к народу»: учреждение низовых выборных ячеек на уровне районных или участковых дум в городах, а также волостных земств. Считалось также, что из работы земств и городских управ должна полностью исключаться «политика» – а их деятельность следует ограничить хозяйственными вопросами (2).
В мае 1919 г. в программе работы управления внутренних дел ее глава Н. Н. Чебышев так определял направления политики в отношении местного самоуправления: «Основная задача заключается в организации системы устойчивых, мощных, хозяйственных самоуправляющихся единиц. Залогом устойчивости и мощности местных самоуправлений является: 1) привлечение к земским и городским выборам обширных кругов местного населения, заинтересованных в экономическом благосостоянии и культурном преуспеянии губернии, уезда или города, с которыми связаны их интересы; 2) предоставление местным самоуправлениям широкой самостоятельности в сфере их хозяйственной и просветительной деятельности; 3) установление для местных самоуправлений прочного финансового базиса; 4) устранение из круга деятельности местных самоуправлений вопросов политических, административных и полицейских» (3).
Осенью 1919 г. преемник Чебышева, действительный статский советник В.П. Носович (также бывший прокурор Московской судебной палаты и впоследствии обер-прокурор Уголовного Кассационного Департамента Сената), подтвердил необходимость «возобновления общественных самоуправлений – городских и земских». Это было возможно посредством либо восстановления прежних земско-городских структур, избранных по законодательству Временного правительства, либо проведения перевыборов там, где это возможно, с последующим переходом к новому порядку управления. В отношении выборов Носович выражал характерную для всех белых регионов тенденцию: «Наше время, время проклятой гражданской войны, постоянного возбуждения народных масс, повсеместных восстаний и всяких эксцессов едва ли благоприятствует насаждению органов самоуправления и разработке порядка выборов. Тем более, что самый совершенный порядок выборов в нынешних условиях жизни городов и в особенности уездов не даст в результате ничего, кроме торжества грубой силы». Исходя из этого, глава УВД предпочитал использовать «административный ресурс»: «Сейчас весьма важно дать твердую и авторитетную администрацию, опытную в делах гражданского управления… на это должна быть направлена вся энергия Управления Внутренних Дел и все ее время» (4).
В то же время со стороны различных общественных кругов высказывались пожелания не только о полном возврате к правоприменительной практике Временного правительства 1917 г., но и о дальнейшем расширении компетенции самоуправления. Для этого использовались трибуны периодически созываемых земско-городских совещаний. 7–8 ноября 1918 г. в Киеве состоялось совещание земцев и представителей городов Украины, Дона, Кубани и Крыма. Инициатором выступили переехавшие сюда из Москвы члены Главного Комитета Земско-Городского Объединения. Здесь были озвучены два принципа, на которых предполагалось осуществить государственное строительство: «1) восстановление демократических органов местного самоуправления на основах четырехчленной формулы и объединение самоуправлений на территории всей России; 2) воссоздание единой, независимой России и создание прочных форм демократического государственного устройства, установленного всенародным Учредительным Собранием». В духе популярных в 1918 г. требований провозглашалось, что «воссоздание государственного единства должно произойти с сохранением самостоятельного управления отдельных областей» (то есть на основании принципа «федерации»), «при непосредственном и ближайшем участии широких демократических масс» (5).
В резолюциях Съезда представителей земских и городских самоуправлений Украины, Юга России в Симферополе (30 ноября – 8 декабря 1918 г.) подчеркивалось, что «страшный призрак гражданской войны отойдет в прошлое… когда народу не будет угрожать никакая диктатура, ни слева, ни справа, когда попранное народовластие будет восстановлено в непререкаемом авторитете». «Большевистская диктатура, поправшая народовластие, не могла объединить народы России. Отдельные национальности она толкнула на путь полного обособления от России, на образование мнимо независимых, но фактически вассальных по отношению к Германии государств (Украина, Закавказье). С другой стороны, она вызвала против угнетателей широкое народное движение, приведшее к образованию временных государственных образований в Сибири, на Урале и в Закавказье, на Кубани, Дону и в Крыму, ставящих своей задачей воссоединение с Россией, как только будут разбиты цепи большевистского самовластия». Не менее опасен был «большевизм справа» – «нарастающие в стране реакционные силы, открыто ставящие задачу монархически-политической и социальной реставрации». Он «является сильнейшим фактором, препятствующим возможному успокоению страны, питает большевистские настроения в массах и сохраняет фронт незатихающей гражданской войны».
«Общие положения» Съезда, стоявшего «на платформе борьбы за воссоединение Единой, независимой и демократической России», по основным вопросам внутренней и внешней политики сводились к следующим пунктам. «Съезд отвергает, с одной стороны, понимание единства России в смысле восстановления старого бюрократически-централистского государственного строя, в котором угнетение национальных прав отдельных народов прикрывалось идеей великодержавности великорусского племени». «С другой стороны, Съезд высказывается против безусловного и бесповоротного признания за каждой национальностью права на полное отделение от России, не считающееся с жизненными интересами всей совокупности народов России». Только «будущее Всероссийское Учредительное Собрание» решит все вопросы национально-территориального размежевания. Россия должна стать полноправным членом «Союза свободных и равноправных народов, имеющего целью предотвращение войн и укрепление солидарности международной демократии». Следует вернуться к политическим лозунгам 1917 г., поскольку «стихийный большевизм масс будет изживаться по мере того, как будет завершаться прерванный октябрьским переворотом процесс демократического обновления России, упрочения в ней политической и гражданской свобод, разрешения земельного вопроса в интересах трудящихся, обеспечения рабочими нормальными условиями труда». Земско-городская общественность поддерживала лозунг «борьбы за Учредительное Собрание» и заявляла о себе как о силе, способной определить направления внутренней и внешней политики России. Однако по отношению к Учредительному Собранию первого созыва считалось, что «за естественным исключением из состава его значительной группы членов, принадлежавших к партии большевиков и левых социалистов-революционеров, лишена голоса представляемая ими часть населения». Из-за этого «разрешение вышеуказанных задач должно быть отложено до созыва Второго Всероссийского Учредительного Собрания».
«Молодой российской демократии» была необходима помощь со стороны «старейших демократий Европы и Америки», поэтому высадка войск в Новороссии приветствовалась как военная поддержка «местных демократических правительств», сменивших режимы «германских ставленников». Съезд исходил из единства дипломатического представительства России на мирной конференции, образованного «путем соглашения Южного и Уфимского правительств». Земско-городское Совещание, значительным влиянием в котором пользовались эсеры, предложило создать на Юге России «солидарно ответственную» Директорию, аналогичную по составу и полномочиям Уфимской. В отличие от Особого Совещания и Национального Центра земско-городской съезд поддержал Уфимскую Директорию, хотя к моменту начала его работы уже произошел «переворот 18 ноября», о чем в Симферополе не было известно. Причины поддержки объяснялись тем, что власть, созданная в Уфе, «опирается на соглашение всех ответственных общественных групп и политических партий» и «ее общенародная программа, исходящая из принципов февральской революции… осуществляется широким общественно-демократическим методом».
В первоначальном варианте резолюции съезда считалось возможным признать Уфимскую Директорию в качестве всероссийской власти и лишь дополнить ее состав южнорусскими «демократическими элементами»: «В основу всероссийской власти должна лечь власть, организованная Уфимским Совещанием, как наиболее приближающаяся к народным массам и действующая на платформе демократии. В дальнейшем процессе слияния отдельных частей России Уфимское Правительство могло быть пополняемо на основании соглашения с отдельными демократическими Краевыми правительствами». Но в окончательном варианте решения был принят пункт, согласно которому Уфимская Директория объединялась с Южно-русской Директорией и лишь после этого происходило создание всероссийской власти. «Образованию единой Всероссийской власти неизбежно должно предшествовать объединение смежных областей России, отделенных от остальных фронтом гражданской войны». Создание всероссийской власти наступало после «соединения северо-восточных и южных областей России», что «позволило Уфимской Директории путем дружественного соглашения с будущей демократической властью объединенного Юга России довершить начатое ею дело образования Временного Всероссийского правительства, имеющего довести народы России до Всероссийского Учредительного Собрания».
Предлагалось создание «в скорейший срок» правительства, объединяющего Украину, Крым, Дон, Кубань и Кавказ. Образцом создания власти считалась Уфимская Директория. «Южно-Российское Центральное Правительство предполагалось сформировать «путем сговора политических и общественных групп на Государственном Совещании в форме немногочисленной Директории». Но в отличие от Уфимской Директории, земско-городской съезд не считал возможной ликвидацию Южно-Русской Директорией всех местных правительств. Напротив, признавалось, что с «созданием центральной южно-российской власти не устранится необходимость дальнейшего существования областных и краевых местных соподчиненных правительств». Исходя из возможности «децентрализации власти» считалось возможным создание новых «временных областных и краевых правительств» на основе «открытого сговора на краевых или областных совещаниях, созванных по той же системе, как и Государственное Совещание, имеющее образовать Южно-Российское Центральное Правительство». Участие же на Государственном Совещании должно было определяться «соглашением политических и общественных групп», представлявших «оба крыла Российской общественности (цензовые и нецензовые элементы)». Земско-городские деятели отстаивали модель создания власти, апробированную еще в 1917 г., при которой структуры управления опирались на представительство общественно-политических организаций (по сходству с Московским, Челябинским и Уфимским Совещаниями).
При этом съезд заявлял, что «только решительным протестом может быть встречена попытка организовать власть на началах военной диктатуры», так как, «устанавливая на место гражданского правопорядка систему произвола и усмотрения, военная диктатура способна создать между армией и демократическими слоями населения опасную атмосферу взаимного отчуждения и недоверия и тем усилить элементы смуты в стране». В дилемме «военная диктатура» или «гражданская директория» предпочтение отдавалось последней. Предполагалось, что в Директорию «на правах директора» войдет «Главнокомандующий всеми русскими силами на Юге России», наделенный единоличной военной властью. А «после соединения армий обоих Российских Правительств, Южно-Российского и Северо-Восточного, образуется путем соглашения Единое Всероссийское Правительство». По отношению к Добровольческой армии и Особому Совещанию земско-городской Съезд «считал своим долгом засвидетельствовать заслуги армии в деле борьбы за воссоздание государственного единства и независимости России – лозунги дорогие и земско-городской демократии». Но армия должна «стоять вне партий» и призвана только «способствовать скорейшему доведению объединенной России до всенародного Учредительного Собрания». В отношении же Особого Совещания симферопольский съезд утверждал невозможность его признания в качестве «всероссийской власти», ибо таковая «может быть образована не единоличным решением командования Добровольческой Армии, а лишь путем открытого в условиях гласности и под контролем общественного мнения происходящего сговора всех ответственных политических партий и общественных групп».
На последующих земско-городских собраниях, во время работы согласительной комиссии «Совета четырех» в январе – марте 1919 г. в Одессе (о ее деятельности – в разделе об организации управления в Одесском районе), данные положения подтверждались, обретая подчас форму «создания Южно-русской власти (в духе Юго-Восточного Союза 1917 г. – В.Ц.), которой Добровольческая армия подчинялась бы как военная сила». Разумеется, подобные проекты встречали неизменное осуждение со стороны военно-политического руководства ВСЮР. Несмотря на это объединенная земско-городская общественность могла выступать реальной политической «оппозицией слева» по отношению к военно-политическому руководству белого Юга, а также политическим структурам, его поддерживавшим (6). Требования вернуться к законодательной базе 1917 г. выдвигал также «Северо-Кавказский Союз городов» («Секавгор»), провозгласивший на своем Пленуме в мае 1919 г. в Екатеринодаре «передачу всей полноты государственной власти органам местного самоуправления на основах муниципальной программы Временного Правительства» (7).
Таким образом, в области местного самоуправления, как и во всей политико-правовой практике Белого движения, по существу, предстояло найти равнодействующую интересов между «централизацией», «бюрократизмом» и «революционной стихией». Комиссия по городскому самоуправлению при Особом Совещании (ее работу курировал Н. И. Астров, бывший московский городской голова) переработала законодательство Временного правительства. При неизменности структуры законов 1917 г. и содержания большинства статей, относящихся к системе управления, перемены коснулись компетенции выборов и порядка контроля. Сокращались полномочия городских управлений в «принятии установленных законом мер к охранению личной и общественной безопасности и порядка, заведовании милицией, согласно действующим узаконениям» (поправки в закон Временного правительства от 9 июня 1917 г.). Городская милиция передавалась в ведение управления внутренних дел и включалась в состав Государственной стражи. Работа в городских структурах объявлялась безвозмездной. Административный контроль, вызывавший наибольшее беспокойство со стороны «общественности», сводился лишь к контролю за соответствием «государственной политике» принимаемых городскими властями постановлений. Должностные лица городского самоуправления не подлежали утверждению правительством. В случае принятия городской думой «неправомерных» законов Губернатор мог обжаловать их через окружной суд (при нарушении формы изданных актов) или вернуть их в думу для повторного рассмотрения. Дума, однако, могла преодолеть губернаторский «отказ» квалифицированным большинством (2/3 депутатов). Губернатор получал право утверждения постановлений, требовавших значительных бюджетных расходов, а также касавшихся муниципальной собственности. Начальник Управления внутренних дел, посчитав деятельность органов городской власти «явно вредной», имел возможность «испросить у высшего правительства указ о роспуске думы». При этом обязательно предусматривались новые выборы (8).
Административный контроль носил характер «восстановления дореволюционного права по надзору не только за законностью, но и целесообразностью постановлений» городского самоуправления. Важной задачей контроля признавалось исключение «политиканства» в работе дум и управ и поощрение городской хозяйственной работы, объем которой был максимально расширен по сравнению с предреволюционным законодательством и полностью приводился в соответствие с законодательством Временного правительства (9).
Что касается выборов, то, поскольку срок полномочий городских дум, избранных по законодательству Временного правительства, истекал 1 января 1919 г., высказывались предположения о необходимости проведения перевыборов. Однако делать это по неизмененному избирательному закону 1917 г. считалось недопустимым. Одесская городская дума, занимавшая видное место в сложившейся в Новороссийском крае системе управления, заявила протест против признания ее полномочий недействительными, согласно приказу генерала Деникина прекратившему ее деятельность с 1 января 1919 г. Примечательно, что свое решение генерал обосновывал ссылками как на «революционное» законодательство Временного правительства, так и на «дореволюционное» законодательство Российской Империи: «В согласии с Городовым Положением и по аналогии с Положением, изложенным в примечании к ст. 128 Положения Временного Правительства о земских учреждениях, – состав Городской управы, по истечении полномочий Думы, должен остаться при исполнении своих обязанностей и пользоваться всеми предоставленными ему правами впредь до замещения состава Управы по новым выборам. Временно, до новых выборов в Городскую Думу, Городская Управа имеет право продолжать ведение городского хозяйства в порядке, применительном к ст. 89 Городового Положения 1892 года». Вместе с тем, Деникин указывал на перспективу будущих «демократичных» перемен в городском самоуправлении: «Предлагаю приостановиться с подготовительными работами по производству выборов в Городскую Думу до получения нового Положения о выборах, на основах всеобщего избирательного права. Положение это будет сообщено Вам в ближайшем будущем». Приказ-предписание Главкома ВСЮР, от 3 января 1919 г., направленный на имя «военного губернатора Одессы, генерала Гришина-Алмазова», стал позднее основой для определения статуса городских дум «образца» 1917 г. (10).
При разработке нового избирательного законодательства наибольшей критике подвергался принцип «четыреххвостки», отсутствие «цензов» – имущественного и оседлости, из-за чего в структурах самоуправления оказались люди «недостойные», «не знакомые с нуждами местного населения». Особенно резко критиковал избирательное законодательство Временного правительства правоцентристский Совет Государственного Объединения России. В докладной записке, направленной в Особое Совещание СГОР, утверждал, что «в земские и городские самоуправления вошли главным образом партийные деятели, неподготовленные к ответственному и сложному делу заведывания многообразным местным хозяйством, к тому же нередко совершенно чуждые населению. Состав некоторых управ образовался даже сплошь из лиц, впервые появившихся на горизонте местной жизни. Было среди них и достаточное число большевиков и лиц с уголовным прошлым. Хозяйственные и деловые стороны самоуправлений играли в глазах новых хозяев второстепенное значение, на первый план выдвигались партийные интересы. В связи с этим земские собрания и городские думы превратились в парламенты». Слепо следуя директивам партийных комитетов, земства и городские думы принимали постановления, диктовавшиеся не местными нуждами, а партийными съездами. Исходя из этого, СГОР выступил с инициативой повсеместной замены (до производства новых выборов, по новому избирательному закону) городских и земских управ особоуполномоченными правительственными чиновниками (11).
Новый избирательный закон в целом приближался к общим для Белого движения принципам избирательного законодательства, нацеленным на выборы в Национальное Учредительное Собрание. Всеобщность выборов сохранялась; в них могли принимать участие все российские граждане независимо от пола, вероисповедания и национальности. Вводился ценз оседлости (проживание в городе не менее двух лет), а возрастной ценз повышался до 25 лет (по закону Временного правительства избирательный возраст определялся в 20 лет), военнослужащие в выборах не участвовали (по закону Временного правительства военнослужащие имели равные со всеми гражданами избирательные права). Большие города разделялись на избирательные округа, а число гласных по каждому округу определялось «путем разверстки общего числа гласных пропорционально числу избирателей в каждом из округов». При этом ценз оседлости от лиц, владевших в пределах городской черты недвижимостью или торгово-промышленным предприятием, не требовался. Считалось, что данная система наиболее близка к английскому муниципальному законодательству, в соответствии с которым участвовать в выборах могли все уплачивающие городские налоги и сборы («кто платит – имеет право принимать участие в делах»). Пассивного и активного избирательного права лишались осужденные не только по тем или иным уголовным, но и по политическим преступлениям (члены революционных партий, представители структур советской власти).
По мнению члена СГОРа Н. Н. Львова, возможности участия в выборах следовало ограничить еще больше. Считалось целесообразным полностью исключить голосование за партийных представителей, чтобы лишить «социалистические организации» возможности использовать легальные выборы для партийной агитации. Также следовало исходить из принципа «наибольшей годности для городского хозяйства» тех или иных кандидатов в гласные местного самоуправления. «Хозяйственники» должны были сменить «политиков». «Там, где от людей требуется напряжение всех сил и жертв жизнью ради высшего национального долга, там можно и должно примириться с известными стеснениями в области пользования политическими правами и гражданскими свободами. В данное время приходится больше думать об обязанностях, чем о правах», – так завершал Львов свое «особое мнение» (12).
В отличие от избирательной практики 1917 г. полностью игнорировалась пропорциональная система, основанная на голосовании по партийным спискам. Выборы стали проводиться по мажоритарной системе, что позволяло, с точки зрения ее сторонников, выбирать заранее известных местному населению кандидатов. Мажоритарная система позволяла выбирать депутатов большинством от числа принявших участие в голосовании, а не от общего числа избирателей, поскольку в условиях войны и разрухи добиться полной явки на избирательные участки даже в крупных городах было практически невозможно. Процент явки не учитывался. «При современном общественном раздражении и нервности» проведение повторных выборов (перебаллотировки) признавалось нецелесообразным. Однако, по свидетельству Астрова, «с мест было заявлено, что следовало бы установить требование абсолютного большинства для избрания при первой баллотировке и допустить дополнительные выборы». Голосование проводилось посредством вычеркивания фамилий в составленных заранее списках кандидатов избирательных блоков, добавление новых фамилий не допускалось. Тайна голосования обеспечивалась уже не конвертами, в которые вкладывалась избирательная записка, а простой ее передачей «сложенной исписанной стороной внутрь». По оценке представителей Симферопольской думы «переход к мажоритарной системе и лишение армии избирательных прав были встречены почти всеобщим сочувствием, даже в среде социалистов. Введение ценза оседлости и повышение возрастного ценза одобрялись далеко не всеми. Но эпоха безграничного и демагогического демократизма 1917 года… канула в вечность. Естественным критерием для оценки того, что дал Деникин в области городского самоуправления, было не далекое Временное правительство, а только что свергнутая советская власть. С этой точки зрения деникинский закон был воскрешением из мертвых» (13).
После обсуждения всех нововведений 6 марта 1919 г. Главком ВСЮР «пакетом» утвердил «Временное Положение об общественном управлении городов в местностях, находящихся под Верховным Управлением Главнокомандующего Вооруженными Силами на Юге России», «Положение о выборах городских гласных» и «Правила об упрощенном, по исключительным обстоятельствам военного времени, управлении городским хозяйством». Ими устанавливалась трехэтапная процедура восстановления городской власти: временное управление, восстановление прежних структур (управы и думы), проведение новых выборов. На этапе военного управления, согласно «Правилам об упрощенном… управлении», после ликвидации структур советской власти восстанавливались полномочия «последнедействовавших» городских управ, избранных по закону Временного правительства от 9 июня 1917 г. Данные «временные управы», объединяя полномочия исполнительной и законодательной власти, заменяли собой городские думы, которые надлежало переизбрать. Состав управы должен был утверждаться администрацией. В него не допускались те, кто «скомпрометировал себя» участием в структурах советской власти. Подобное административное «вмешательство» расценивалось многими как существенное отступление от «демократических традиций» местного самоуправления (14).
Примечательно, что в Особом Совещании при обсуждении пункта о восстановлении управ первоначально считалось возможным признание полномочий только тех из них, которые «не прерывали своей деятельности к моменту занятия города Добровольческой Армией» (поправка С. Н. Маслова). Тем самым допускалось признание полномочий городского самоуправления, построенного до того на основах сотрудничества с советской властью («советско-думские», «советско-земские» структуры). Но в «особом мнении» Астров категорически опровергал целесообразность подобного решения, ссылаясь на то, что «управы, уживавшиеся с большевиками… совершенно нетерпимы». Представители самоуправления вводились в состав Совета по делам местного хозяйства при губернской власти. Деятельность управ проходила под контролем со стороны Губернатора и Главноначальствующего. Последний получал право приостанавливать и передавать на рассмотрение начальника УВД любые постановления городского самоуправления, «признанные им угрожающими общественной безопасности». Администрация могла отстранять от работы «тех лиц, которые признавались ею не соответствующими своему назначению» (в том числе и по политическим причинам), и заменять их членами управ прежнего (до 1917 г.) состава или местными «общественными деятелями». Компетенция временных управ ограничивалась восстановлением городского хозяйства, охраной местных культурных ценностей и расходованием сумм исключительно «в пределах кредитов, разрешенных Губернатором». После созыва городской думы управа должна была отчитаться перед ней о своей деятельности в условиях чрезвычайного положения (15).
С прекращением «исключительных обстоятельств военного времени» начинался период восстановления прежних структур самоуправления, подготовки к выборам по новому избирательному закону. С этой целью при Особом Совещании была создана Подготовительная комиссия по выработке избирательного закона в органы самоуправления. Выборы новых гласных должны были завершиться к 1 января 1921 г. Но уже осенью 1919 г. смогли состояться выборы ряда городских дум (Харькова, Одессы, крымских городов и др.). Они стали своеобразным «опросом общественного мнения», показателем настроений горожан в условиях «русской смуты» после 1917 г. Так выборы в Крыму по новому избирательному закону продемонстрировали заметное «преобладание умеренно-прогрессивных и даже правых элементов». В Симферополе убедительную победу одержал коалиционный блок «За Единую Россию», достаточно известный еще в период существования Крымского краевого правительства (в него входили народные социалисты, кадеты и умеренно правые), тогда как кандидаты от национальной, татарской группы не получили мандатов. Ялта выбрала представителей правых, монархических, кругов (председателем думы стал граф А. Д. Апраксин). Лишь в Севастополе предпочтение было отдано социалистам. В Харькове большинство получили кандидаты так называемого «делового блока» (беспартийные и умеренно правые), а надежды социал-демократических кругов на победу в выборах не оправдались (16).
Если допустить, что симпатии горожан в определенной мере отражали настроения политически активного населения всего белого Юга, то можно отметить очевидную тенденцию к «сдвигу вправо» во мнениях «будущих избирателей» «Народного», «Учредительного Собрания». Вполне вероятно, что в составе будущей российской Конституанты было бы исключено то «подавляющее большинство» представителей социалистических, левых, партий, которое отличало Учредительное Собрание выборов 1917 г. Безусловно, в ходе гражданской войны, неоднократной смены властей росло недоверие, апатия избирателей, их безразличие к любой власти вообще и, как следствие этого, абсентеизм во время проведения выборов, даже в городские думы – органы, казалось бы, наиболее близкие к повседневным нуждам горожан. Тем не менее, среди активной части избирателей становились очевидными симпатии к твердой власти, к деловым, практичным кандидатам, способным заниматься в первую очередь повседневной хозяйственной жизнью, восстанавливать разрушенную экономику города, волости, Области и всего Государства Российского. Эту же перемену настроений фиксировали осенью 1919 г. сводки Отдела пропаганды Особого Совещания. «Новый состав дум получился более местный и более деловой, чем в 1917 г.» (17). Политическая эйфория 1917–1918 гг. заканчивалась.
Заслуживает внимания и тот факт, что практически впервые за всю историю выборов в России с начала XX века большинство получали не отдельные партии, лидеры, а избирательные блоки, включавшие как представителей политических партий и групп, так и немалое число беспартийных кандидатов («За Единую Россию», «Деловой блок» и другие). Новоизбранные городские думы приступили к работе, причем во многих городах белого Юга, особенно в прифронтовых районах (Киев, Курск, Воронеж, Екатеринослав, Полтава и других) перевыборы не проводились. Здесь в соответствии с «Правилами об упрощенном… управлении» полномочия дум переходили к управам, состав которых утверждался Губернатором и представлял собой ряд депутатов, избранных еще по законодательству Временного правительства.
Что касается практической работы городских дум и управ периода 1919–1920 гг., то основой ее стал поиск средств на финансирование и поддержание «в надлежащем состоянии» отраслей городского хозяйства, выплату жалованья городским чиновникам. Нередки были случаи, когда управы и думы пытались делать заявления политического характера, протестовать против «военного вмешательства» в тыловую жизнь (как это имело место, например, в период обороны Крыма генерал-майором Я. А. Слащовым от наступавших войск РККА в феврале – марте 1920 года), но с подобными заявлениями не всегда считались, указывая на необходимость для городского управления заниматься прежде всего разрушенными водопроводом, освещением, транспортом, школами и больницами, а не пытаться решать «политические задачи момента» (18).
Не могла остаться неизменной и система земского самоуправления. Южно-русское земство в период «похода на Москву» находилось, пожалуй, в еще более плачевном состоянии, чем городские структуры. Например, ущерб, нанесенный советами, петлюровскими земельными управами и немецкой оккупацией земским учреждениям Полтавской губернии, исчислялся в 50 миллионов рублей, а земствам Екатеринославской губернии – в 38 миллионов рублей. Летом 1919 г. на юге России возобновилась работа возрожденных структур Всероссийского Земского Союза. На состоявшемся собрании (август 1919 г.) в Ростове-на-Дону говорилось о полной поддержке политики Особого Совещания и о важности восстановления хозяйственной основы самоуправления. В частности, предполагалось, ввиду обесценения денег, наладить силами земских управ натуральный товарообмен с деревней. Летом – осенью 1919 г. главную часть земской деятельности стали занимать вопросы, связанные с восстановлением разрушенных земских школ и больниц, земской статистики, агрономии, а не проблемы «политической жизни» (19).
Основные положения законов и законопроектов Особого Совещания, посвященных земству, повторяли нормативные принципы, относившиеся к городскому самоуправлению. Следовало учитывать политическое «наследие» Временного правительства, создавшуюся, хотя и под сильным влиянием «революционного времени», систему земского самоуправления, получившего в свое распоряжение как обширные полномочия по заведованию местным хозяйством, так и административно-полицейские функции. Деникинское законодательство, в целом, сохраняло земские полномочия. В соответствии с «Временным Положением о Губернских и Уездных Земских Учреждениях в местностях, находящихся под управлением Главнокомандующего Вооруженными Силами на Юге России» (4 июля 1919 г.), на земства возлагались обязанности по регулированию внутренней жизни уездов и губерний, начиная от «мер борьбы против пьянства и непотребства» до «содействия развитию местной кустарной и фабрично-заводской промышленности». За земствами сохранялись традиционные области: «попечение о народном образовании и воспитании», «принятие мер по охранению народного здравия», «производство статистических обследований», «заботы о сельском хозяйстве». За губернскими и уездными земскими собраниями по «Положению» закреплялись также права распределения земских финансовых фондов, установление новых налоговых сборов с недвижимого имущества. Земства получали право издания «обязательных постановлений» по всем вопросам местной жизни, бывших в земской компетенции (20). Изъятия из земского и городского законодательства Временного правительства касались «заведования полицией (милицией)». Данные полномочия передавались Управлению внутренних дел. Административный контроль со стороны Губернатора предусматривал «надзор за законностью и правильностью действий земских учреждений». «Незаконные действия» земских органов могли быть обжалованы через окружные суды и отменялись Губернатором в случае их формального или содержательного противоречия «государственной политике» (21).
Таковой представлялась будущая система земского управления в будущей России. По оценке Председателя Таврической губернской земской управы князя В. А. Оболенского, «новое положение о земских учреждениях, выработанное Особым Совещанием при генерале Деникине, нельзя не признать одним из лучших законодательных актов Южнорусской власти». Однако Оболенский при этом делал существенную оговорку: «Этот прекрасный закон оставался мертвой буквой по той простой причине, что в нем отсутствовало положение о выборах в земские учреждения, а впредь до выработки такового то же Особое Совещание издало скрепленные подписью генерала Деникина «Временные Правила», в сущности совершенно упразднявшие земское самоуправление» (22).
Действительно, порядок восстановления земств, в сущности, проходил те же три этапа, что и восстановление городских властей: военное положение, восстановление структур самоуправления и проведение новых выборов. На первом этапе вступали в силу «Правила об упрощенном, по исключительным обстоятельствам военного времени, управлении губернским и уездным земским хозяйством». Они предусматривали роспуск существовавших земских собраний и передачу их полномочий губернским и уездным земским управам. Их состав утверждался губернатором. Управы перенимали полномочия земских собраний, но принимаемые ими решения подлежали утверждению Совета при губернаторе, в состав которого входили представители «общественности» (пять членов от земств и городов и два – «из числа местных деятелей по приглашению губернатора»). Акты управ должны были утверждаться Советом. В случае «несогласия с законом» данные постановления могли отвергаться губернатором или отправляться на доработку в управы. До восстановления системы земских налогов и сборов губернской администрацией контролировался порядок расходования выданных земствам финансовых средств (23).
«Правила» меняли структуру земства. Общепризнанной проблемой устройства земско-городского самоуправления еще с начала XX столетия являлось отсутствие низовых самоуправляющихся единиц. В 1917 г., в ходе реализации земской реформы Временного правительства, подобная структура создавалась в виде волостного земства. В целом ряде регионов (например, в Крыму) волостное земство в 1917 г. даже опередило формирование земства губернского. Но формально земство восстанавливалось только на уездном и губернском уровнях. Структуры волостного земства, избранные по законодательству Временного правительства в 1917 г., временно ликвидировались, а их полномочия передавались волостным правлениям и сельским сходам (24).
Следующим этапом становилось проведение выборов земского самоуправления. И здесь Комиссия по выработке избирательного закона также пошла по пути корректировки сложившейся после 1917 г. системы выборов. Законопроекты Особого Совещания предполагали введение волостного самоуправления «по усмотрению» уездных земских управ. Волостные земские «участки» могли финансироваться из средств самоуправлений. Первоначальный проект избирательного закона повторял принципы выборов городского самоуправления. Согласно «Временному положению о выборах волостных участковых земских гласных» планировалось избрать волостные (участковые) земские собрания на основе «четыреххвостки» на трехлетний срок (первый состав гласных избирался бы на срок до 1 июля 1921 г.). Допускались цензы возрастной (активное и пассивное избирательное право с 25 лет) и оседлости. Последний представлял собой непрерывное проживание в пределах уезда или волости в течение двух лет (допускалась лишь трехмесячная отлучка с места проживания). Военнослужащие и чины Государственной стражи в выборах не участвовали. Необходимым условием считалась уплата «уездного земского сбора в пределах волостного участка». В отличие от городских выборов, владельцы недвижимости или «торгово-промышленных предприятий» в пределах уезда в течение двух лет освобождались от «ценза оседлости». Примечательно, что в волостных и уездных выборах участвовали наравне с «российскими гражданами» также «монастыри, церкви, кооперативные общества, товарищества… благотворительные, ученые и учебные учреждения». Допускался весьма оригинальный способ голосования – «родственники и свойственники» по доверенности от избирателей.
Волостной участок делился на избирательные округа с тем расчетом, чтобы количество гласных по каждому округу было не менее трех и не более шести. Мажоритарный принцип выборов признавался необходимым для соблюдения интересов крестьянства, поддерживавших «своих» кандидатов. Составленные списки избирателей становились основой для избирательных бюллетеней. Дополнять утвержденные списки новыми фамилиями (как это практиковалось при мажоритарной системе выборов муниципальных собраний) запрещалось. Основное внимание уделялось местным интересам и выражавшим их местным гласным. Уездное земское собрание «составлялось из представителей участковых земств и из гласных, избираемых прямым голосованием избирателями, имеющими образование не ниже среднего». Гласные отданной, т. н. «образовательной курии», должны были получить в уездном земском собрании ¼ часть всех мест. Губернское земское собрание составлялось из представителей уездных земских собраний. Начальник уезда утверждал результаты выборов, которые могли обжаловаться окружным судом или первым департаментом Правительствующего Сената (25).
Данный законопроект не получил, однако, поддержки при обсуждении в Особом Совещании. Большинство высказывалось за проект, представлявший сочетание элементов куриальной системы выборов и «четыреххвостки». ⅗ мест на выборах должны были получить гласные, обладающие имущественным цензом. Избранные на основе всеобщего, прямого и тайного голосования составляли ⅖ гласных. По данному вопросу столкнулись позиции тех, кто считал наличие «цензового барьера» единственным условием, обеспечивающим эффективную, лишенную «политиканства» работу земских собраний, и тех, кто отрицал целесообразность любых ограничений как «пережитков прошлого», «источника общественной розни».
Показательна в этом отношении служебная записка о результатах работы Комиссии по избирательному праву, подготовленная Правлением Национального Центра при непосредственном участии Н. И. Астрова. Охарактеризовав сложившуюся после 1917 г. ситуацию с органами самоуправления, записка отмечала, что «проведение принципа равного для всех избирательного права нецелесообразно, так как передаст распоряжение сложным и большим делом людям малоподготовленным, в массе своей малокультурным, а то и просто малограмотным». «Принятое Временным правительством и нами всеобщее и равное избирательное право в городском положении сознательно отдало власть в городских самоуправлениях, по крайней мере в больших городах, в руки пролетариев разных званий, пауперизованных элементов низших классов населения и социалистической и полу социалистической интеллигенции. В силу своей численности эти элементы должны совершенно оттеснить от городского самоуправления хозяйственные и экономически сильные группы городской буржуазии».
Из городского и земского самоуправления исчез столь нужный, по мнению сторонников цензовой системы, элемент, как буржуазия. «Государственной власти необходимо решить, на кого она хочет опереться, пойдет ли она по пути Временного правительства, опираясь на организованную путем равного всеобщего избирательного права массу пролетариата и пауперизованную часть крестьянства, или начнет строить здание новой государственности на ином, более прочном фундаменте, каким являются ныне все имущие классы населения, и в первую очередь так называемые хозяйственные мужики, те элементы, которых Ленин называет деревенскими кулаками и середняками». «Нельзя служить Богу и мамоне, нельзя угодить хозяйственному человеку и пролетарию в одно и то же время… Эти пропитанные социализмом массы не может удовлетворить никакая буржуазная власть, всякие уступки разжигают лишь аппетиты… Государственная власть, лишенная прочной связи с какими-либо сильными классами в стране, повиснет в воздухе. Примеры правительства Николая II (имелась в виду неудача проекта земской реформы П.А. Столыпина. – В.Ц.) и Временного правительства это наглядно подтверждают». Выход из подобного положения представлялся в возврате к нормам «куриального права». Можно было ввести специальную «образовательную курию», выборы в которую следовало провести с учетом образовательного ценза (законченное среднее образование). Прошедшие по этой курии гласные могли бы составить «культурное ядро», вокруг которого будут объединяться остальные. Однако от ее создания (в окончательном варианте проекта) отказались, учитывая, что в этом случае велика вероятность прохождения в думы и собрания людей «с чрезвычайно разнородными интересами… в большинстве своем полуинтеллигентных и интеллигентных пролетариев, разного рода мелкого служилого люда, именно того элемента, который давал и дает главную массу социалистических вождей пролетарских масс». «По существу такую курию можно назвать курией эсеров. Такой закон оградил бы только специфические интересы этой партии, что едва ли можно ставить в число задач государственной власти (вполне правомерный вывод, с точки зрения деятелей Национального Центра. – В.Ц.)».
Другой основой избирательной системы предлагался упоминавшийся ранее порядок выборов «английского самоуправления» (в выборах участвуют только плательщики муниципальных налогов). С точки зрения хозяйственной целесообразности он представлялся вполне оправданным. «Дело величайшей государственной важности так организовать выборы в органы местного самоуправления, чтобы независимо от счастливых случайностей обеспечить достаточное участие в местной жизни элементам хозяйственным и устойчивым, которые сорганизовались бы около органов самоуправления, направляя их деятельность, являясь прочной опорой государственному порядку. Сделать это можно, или отбросив от участия в выборах элементы более бедные, введя сравнительно крупный ценз, или став на путь куриальной системы выборов». Крестьянско-буржуазный «цензовый» характер создания земских структур стал принципиально важным в 1920 г., в условиях проведения земской реформы Правительства Юга России в Крыму и Северной Таврии.
Однако и его нельзя было признать применимым к российским условиям, учитывая то, что «окончательное лишение избирательных прав большинства населения есть мера рискованная, могущая вызвать слишком большое раздражение». Ведь нельзя не учитывать произошедших после 1917 г. изменений в общественном сознании: «Раз данные населению права очень трудно отбирать обратно, так как население уже получило избирательные права и пользовалось ими». Можно было ввести в систему выборов двух курий. В первое избирательное собрание должны были войти «все, уплачивающие известный налог, сильные экономические, государственные элементы», то есть «класс демократический по существу, но крепкий и хозяйственный по своей психологии». Второе избирательное собрание объединяло «остальных избирателей, сколько бы их ни было». Тем самым наличие цензовой курии и «общедемократической» позволяло, с одной стороны, обеспечить наличие в органах самоуправления «крепкого хозяйственного ядра», с другой – гарантировало от обвинений в «недемократичности», так как «идея всеобщности избирательного права» сохранялась. Решающее слово в разрешении происходивших в Комиссии разногласий осталось за Главкомом. И здесь Деникин проявил себя «либералом», утвердив первоначальный проект «меньшинства», отметив необходимость «равных правил для всех избирателей» и сохранив лишь «возрастной ценз» и «ценз оседлости» (26).
Тем не менее было очевидно, что проведение выборов даже по чисто техническим причинам (большое количество средств на их подготовку, трудности составления списков выборщиков, выдвижения кандидатов в депутаты и самого процесса голосования в условиях разоренной, лишенной подчас любой власти южнорусской деревни) становилось практически неосуществимым. Преодоление этих трудностей и препятствий требовало в первую очередь создания надежной системы местной администрации, чтобы затем, после «успокоения деревни», можно было бы приступить к выборам новых земских собраний. Таким образом, в общей системе управления белого Юга приоритет в принятии решений органами местной власти отдавался губернской и уездной администрации. Формально административная власть не зависела от земско-городских структур и не включала их в управленческую вертикаль. Но подобные ограничения носили временный характер, и после окончательного «восстановления гражданского мира» система земских и городских органов неизбежно становилась бы основой построения будущей «возрожденной России». Условием подобного сотрудничества власти и «общественности» становился отказ последней от оппозиции и ее готовность заниматься хозяйственной работой, жизненно необходимой в разрушенной войной стране. «Восстановить города и земства – значит восстановить Россию… необходимо пробудить пришибленную большевизмом самодеятельность народа, призвать к сотрудничеству все живые силы, поставить каждого к делу… привести опять в движение кровообращение угасавшего государственного тела», – эти слова Чебышева верно характеризуют политический курс Белого движения в условиях гражданской войны (27).
1. Библиотека-фонд «Русское Зарубежье». Ф. 7. Д. 8. Лл. 18–20.
2. Малиновский И. Единая Россия и самостоятельность областей, Ростов-на-Дону, 1919, с. 13–14.
3. ГА РФ. Ф. 5955. Он. 1. Д. 3. Лл. 50 об. – 51.
4. Киевлянин, Киев, № 55, 30 октября 1919 г.; Харьковские губернские ведомости. Харьков, 20 октября 1919 г.
5. Астров Н. И. Воспоминания // Библиотека-фонд «Русское Зарубежье». Ф. 7. Д. 12. Лл. 79.
6. Постановления съезда земских и городских самоуправлений всего Юга России, состоявшегося в г. Симферополе 30 ноября – 8 декабря 1918 г., Симферополь, 1919, с. 2–5; Пасманик Д. С. Революционные годы в Крыму, Париж, 1926, с. 146–148; Астров Н. И. Воспоминания // Библиотека-фонд «Русское Зарубежье». Ф. 7. Д. 12. Лл. 80–81; Утро Юга, № 34 (62), 10 февраля 1919 г.
7. Астров Н. И. Временное Положение об общественном управлении городов в местностях находящихся под верховным управлением Главнокомандующего Вооруженными Силами Юга России. // Местное самоуправление, Вып. 1, Прага, 1925, с. 251.
8. Там же, с. 253; ГА РФ. Ф. 439. Оп. 1. Д. 110. Лл. 56–57.
9. П.Б. Городское самоуправление в Крыму в 1919 и 1920 гг. // Местное самоуправление. Вып. 1, Прага, 1925 г. С. 264.
10. ГА РФ. Ф. Varia. Оп. 1. Д. 127. Л. 35 об.; Астров Н. И. Воспоминания // Библиотека-фонд «Русское Зарубежье». Ф. 7. Д. 12. Л. 145.
11. Библиотека-фонд «Русское Зарубежье». Ф. 7. Д. 8. Лл. 3–4.
12. ГА РФ. Ф. 446. Он. 2. Д. 2. Лл. 28 об. – 29; 37–39.
13. ГА РФ. Ф. 5354. Он. 1. Д. 16. Лл. 24, 26; Астров Н. И. Указ, соч., с. 253–254; П.Б. Указ, соч., с. 261–262.
14. Южные ведомости, Симферополь, № 111, 11 (24) августа 1919 г.
15. ГА РФ. Ф. 5354. Оп. 1. Д. 16. Лл. 32–34; Астров Н. И. Указ, соч., с. 255.
16. П.Б. Указ, соч., с. 262; Росс Н. Врангель в Крыму, Франкфурт-на-Майне, с. 316; ГА РФ. Ф. 440. Он. 1. Д. 34. Лл. 100–102.
17. П.Б. Указ, соч., с. 262; ГА РФ. Ф. 440. Он. 1. Д. 34а. Лл. 241–243.
18. Слащов-Крымский Я. А. Белый Крым. 1920 г., М., 1990, с. 12–13.
19. Голос Юга, Полтава, № 11, 18 августа 1919 г.; № 23, 3 сентября 1919 г.; Екатеринославский вестник, Екатеринослав, № 104, 19 сентября 1919 г.
20. ГА РФ. Ф. 439. Оп. 1. Д. 110. Лл. 159–171; Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Особым Совещанием при Главнокомандующем Вооруженными Силами на Юге России, Ростов-на-Дону, 9 августа 1919 г., № 16, ст. 94; Оболенский В. А. Земство в Крыму во время гражданской войны // Местное самоуправление, Вып. 1, Прага, 1925, с. 274.
21. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Особым Совещанием при Главнокомандующем Вооруженными Силами на Юге России, Ростов-на-Дону, 9 августа 1919 г., № 16, ст. 94.
22. Оболенский В. А. Крым при Деникине. // На чужой стороне, Прага, № 8, 1924, С. 19–20; Его же: Земство в Крыму во время гражданской войны // Местное самоуправление, Вып. 1, Прага, 1925, с. 278–279.
23. Там же. с. 280–281; Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Особым Совещанием при Главнокомандующем Вооруженными Силами на Юге России, Ростов-на-Дону, 9 августа 1919 г., № 16, ст. 94; «Правила об упрощенном, по исключительным обстоятельствам военного времени, управлении губернским и уездным земским хозяйством, впредь до выборов земских гласных, Ростов-на-Дону, 4 июля 1919 г.
24. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Особым Совещанием при Главнокомандующем Вооруженными Силами на Юге России, Ростов-на-Дону, 16 апреля 1919 г., № 2, ст. 16; 16 сентября 1919 г., № 21, ст. 132.
25. ГА РФ. Ф. 446. Он. 2. Д. 2. Л. 29; Ф. 5354. Он. 1. Д. 17. Лл. 1-29; Лукомский А.С. Воспоминания. Берлин, 1922, с. 189.
26. Библиотека фонд Русское Зарубежье. Ф. 7. Делопроизводство Всероссийского Национального Центра. Оп. 1. Д. 3. Лл. 1–6; Голос Руси, Царицын, № 29, 29 сентября 1919 г.; № 48, 18 октября 1919 г.
27. ГА РФ. Ф. 5955. Он. 1. Д. 3. Лл. 40–41, 50 об.
Глава 2
Специфика организации местного управления и самоуправления в белой Сибири в 1918–1919 гг. Особенности введения и организации системы «государственной охраны» и «военного положения»
Отмечая особенности организации местной власти в различных регионах белой России, нельзя не отметить и специфические отличия в системе управления на Востоке страны. Здесь она изначально опиралась на созданную в 1917 г. систему губернских и уездных комиссариатов и комиссаров, заменявших губернскую и уездную администрацию. В первый же месяц после прихода к власти Временным правительством была разработана структура полномочий губернских комиссаров. Так, в инструкции МВД комиссарам Временного правительства, подписанной товарищем министра С. М. Леонтьевым, отмечалось, что «губернский комиссар является «главным в губернии представителем Временного правительства. Ему предоставлялись «права по общему надзору за гражданским управлением и самоуправлением и по объединению всех отдельных отраслей губернского управления…». Губернские комиссары назначались и смещались с должности решениями Временного правительства по представлению МВД. Комиссары могли избирать помощников, один из которых назначался правительством, а также назначали и смещали должностных лиц в губернии и ориентировались на «поддержку общественности» со стороны «коллегиального органа – губернского Совета, в составе представителей «органов специальных областей управления», местного самоуправления и «лиц по приглашению комиссара, участие коих признается полезным для дела» (1).
Западно-Сибирский Комиссариат (первоначально эмиссариат), бывший властью, непосредственно подчиненной Временному Сибирскому правительству, Областной Думе, не мог игнорировать структуры местного самоуправления, выражавшие «общественное мнение». Не случайно поэтому, что в первой же декларации ЗСК от 1 июня 1918 г. объявлялось о создании уполномоченными комиссарами «местных губернских, уездных и городских комиссариатов». Комиссариаты должны были обеспечить: «восстановление органов местного самоуправления в законно избранном их составе там, где выборы уже были произведены, и производство выборов на основании существующего избирательного закона в тех местностях, где выборы эти почему-либо не имели места». Предполагалось, что «немедленно по возобновлении работы демократических органов самоуправления» комиссариаты «передавали им всю полноту местной власти». В соответствии с политическими установками антибольшевистского сопротивления («демократической контрреволюции») декларировалось восстановление избирательной системы на основе «всеобщего, прямого, равного и тайного голосования, без малейших уклонений и компромиссов в ту или другую сторону». В полномочия комиссариатов входило также «наблюдение за планомерным проведением в жизнь постановлений, распоряжений и мероприятий центральных органов по всем отраслям государственного управления и народного хозяйства» (Постановление ЗСК от 4 июня 1918 г. «О функциях комиссариатов на местах»). Милиция, как ив 1917 г., оставалась в ведении городского и земского самоуправления, и военные власти должны были обращаться к ним за содействием. Постановлением от 27 июня 1918 г. Комиссариат признал необходимым провести, как говорилось, «устранение представителей антигосударственных партий из органов самоуправления». Считалось недопустимым участие в работе земств и городских управ «представителей таких партий и организаций, которые продолжали вести борьбу против Сибирского Временного правительства, Учредительного Собрания и органов местного самоуправления, избранных на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования». Исключенные гласные заменялись «кандидатами, выставленными в избирательных списках других партий». Постановление ЗСК от 9 июня 1918 г. предполагало изъятие восстанавливаемых городских дум из подчинения уездных комиссаров. Контроль за думами могли осуществлять только губернские комиссары или специально учреждавшиеся городские комиссары (2).
После установления власти Временного Сибирского правительства в Сибири и на Дальнем Востоке начала формироваться система местного самоуправления, при этом неизменно соблюдалось избирательное законоположение Временного правительства («четыреххвостка» с изъятием политических прав для партий и организаций, «ведущих борьбу с правительством», – большевиков, анархистов и левых эсеров). Параллельно с ликвидацией структур советской власти восстанавливались должности и полномочия губернских и уездных комиссаров, которые, в отличие от политики Комиссариата, ориентированной на проведение коллегиальности в руководстве, стали фактически единоличными вершителями гражданского управления.
Административным «новшеством» считалось введение должностей уполномоченных председателя Совета министров и отдельных министров. Их функция заключалась в создании «более тесного единения и связи отдельных пунктов Сибири с центральной властью, в содействии быстрому созиданию и упорядочению власти на местах». Права и обязанности уполномоченных определялись должностными инструкциями по соответствующим ведомствам, предполагалось, что уполномоченные «исполняют данные им поручения в пределах и объеме полномочий, определяемых в каждом отдельном случае особо». В течение лета – осени 1918 г. уполномоченные были назначены по министерствам продовольствия, земледелия и просвещения. В условиях обширности территорий Сибири и Дальнего Востока с целью согласования экономических и политических интересов центральной («омской») и региональных властей была введена должность Верховного Уполномоченного Временного Сибирского правительства по Дальнему Востоку (ее занимал генерал Хорват). Милиция была изъята из подчинения органам самоуправления и передана в ведение МВД с непосредственным подчинением губернскому комиссару. Для решения кадрового «голода» создавался резерв кандидатов в уездные комиссары, состоящих при губернском комиссаре. Летом 1918 г. по мере продвижения белых войск к Уралу ВСП санкционировало передачу местной власти военачальникам. 31 июля 1918 г. генерал-майор Вержбицкий был назначен «уполномоченным Временного Сибирского правительства по насаждению государственного порядка и насаждению государственного и общественного аппаратов управления в освобожденных от большевиков районах Западной Сибири, с правами генерал-губернатора» (3).
Характерная для ВСП практика усиления административных начал отражалась в предоставлении министру внутренних дел права введения военного положения с наделением губернских комиссаров или «особо уполномоченных лиц» «правами и обязанностями по охране государственного порядка». Порядок введения «чрезвычайных мер» определялся принятыми 15 июля 1918 г. Временными Правилами о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия (т. н. «правила 15 июля»). Они представляли собой попытку решения важнейшего в 1918–1919 гг. вопроса – о соотношении военных и гражданских властей и о применении чрезвычайных, в том числе и внесудебных, мер в тылу белых армий во время борьбы с повстанческим движением. На белом Юге данная проблема решалась посредством сосредоточения высшей военной и гражданской властей у Главноначальствующего Области, уступавшего свои полномочия губернатору и местному самоуправлению только после снятия военного режима.
В белой Сибири применялась практика введения «чрезвычайного положения» в местностях с уже существующей системой управления, поэтому взаимодействие военных и «штатских» могло носить довольно сложный характер. Согласно «Правилам 15 июля» министр внутренних дел, а в войсковых районах – командующий армией или отдельным корпусом, получали право объявлять ту или иную местность «на военном положении» на шесть месяцев с простым уведомлением об этом ВСП. Уведомительный характер введения чрезвычайного положения и особый статус главы МВД вызывали нарекания со стороны гражданских властей и «общественности». Права и обязанности «по охране государственного порядка и общественного спокойствия» предусматривали, что наделенные особыми полномочиями губернские комиссары или военные чины (в войсковых районах) смогут единолично «издавать обязательные постановления и устанавливать за их нарушения наказания». В целях «охраны государственного порядка» можно было «воспрещать собрания», «приостанавливать периодические издания, с направлением дела в суд», «воспрещать проживание отдельным лицам», «назначать общие и частные реквизиции», «воспрещать вывоз необходимых для работ материалов». Губернский комиссар или военачальник, действуя в рамках «Правил», подчинял себе милицию. За особо тяжкие преступления против государства и личности предусматривалось наказание в виде бессрочных или срочных (до 20 лет) каторжных работ, а специальным постановлением от 14 сентября 1918 г. восстанавливалась смертная казнь. Приговоры утверждались непосредственно командующим армией или командиром корпуса. В порядке контроля за действиями «чрезвычайных властей» предусматривалась подача жалоб через Министерство юстиции в адрес ВСП, но фактически жалобы «не останавливали приведения в исполнение сделанных распоряжений». С 1 августа 1918 г. в районах «военного положения» для рассмотрения «наиболее тяжких преступлений» учреждались военно-полевые суды («тройки» из офицеров и солдат), а с 1 октября военные власти получали право требовать от органов прокуратуры просмотра любого уголовного дела до его передачи в суд (4).
Несмотря на достаточно суровые санкции в отношении «преступных элементов» и широкие полномочия властей, многие военные и чиновники не считали данные «Правила» совершенными в плане установленных для «чрезвычайных властей» правовых границ. Товарищ министра внутренних дел В. Н. Пепеляев вообще называл их «смехотворными». Смущала, прежде всего, недостаточная правовая последовательность в порядке введения «Правил», необходимость хотя бы формальной отчетности перед правительством, министром внутренних дел тех, кто осуществлял чрезвычайные полномочия (5).
Правовое оформление системы местной администрации и самоуправления завершилось в 1919 г. Объем полномочий губернских и уездных комиссаров оставался прежним, но в период «правления Колчака» под влиянием политических установок сменились названия: комиссары переименовывались в управляющих губерниями и управляющих уездами. Термин «губернатор» в силу своей «одиозности» в «демократической» Сибири официально не употреблялся. А. Н. Гаттенбергера на посту министра внутренних дел сменил молодой, энергичный председатель Восточного отдела кадетской партии В.Н. Пепеляев (бывший в 1917 г. комиссаром Временного правительства в Кронштадте и одним из руководителей военной организации кадетской партии после октября 1917 г.). По оценке Сукина, «Пепеляев был всей душой предан идее Гражданской войны и потому лучше многих других понимал психологию военных, с которыми он был очень близок… Военные, в свою очередь, смотрели на Виктора Николаевича как на стойкого борца, не склонного, как им тогда казалось, к компромиссам и уклонам влево… Ему казалось, что все должно быть осуществлено победоносной армией, которая в своем поступательном движении, соединившись с Деникиным, освободит Россию ранее, нежели встанут на очередь чисто политические задачи. Он поэтому и слышать не хотел о создании представительного органа и вызывал этим недоверие всех левых течений (примечательно, что через полгода, став премьером, Пепеляев сделался активным сторонником идеи созыва Земского Собора. – В.Ц.). Отстраняя политику, Пепеляев сосредоточил свое внимание на организации власти в освобожденных областях» (6).
«Временное Положение о губернских и уездных комиссарах» заменялось «Временным Положением об управлении губерниями и уездами», основанным на нормах «Общего учреждения губернского» 2-го тома «Свода законов». Это свидетельствовало об определенной правопреемственности от дореволюционного законодательства, стремлении к восстановлению «нарушенных революционным правотворчеством» принципов властной вертикали. Управляющий губернией определялся как «представитель верховной власти, осуществляющий надзор за соблюдением закона и распоряжений Правительства местными органами управления и самоуправления». На тех же началах осуществлял свою власть управляющий уездом, называвшийся нередко «уездным губернатором». Управляющий губернией имел двух помощников, один из которых был его заместителем, а другой заведовал «милицейской частью». Вводились губернское управление из нескольких отделений, канцелярия управляющего, создавались должности чиновников особых поручений и штаб-офицера для поручений. Расширялись полномочия управляющих в отношении «охранения государственного порядка и общественного спокойствия». В прежнем, дореволюционном статусе восстанавливались губернское присутствие, губернское и уездное присутствие по воинским делам, губернский статистический комитет, уездное по сельским делам присутствие. Применительно к дореволюционному «Положению о крестьянах» было разработано «Временное Положение о сельских и волостных управлениях», в основу которого был положен принцип бессословной сельской общины с выборными должностными лицами (старосты и старшины). Волостное общественное управление отнюдь не исключало волостного земства, но должно было работать совместно с ним, перенимая на себя от земства традиционные административно-полицейские функции (7).
По инициативе военных властей и при непосредственной поддержке Пепеляева пересматривалась система мер по «охране государственного порядка». Рост партизанского движения в Сибири и на Дальнем Востоке требовал дальнейшего расширения «чрезвычайных» полномочий. В марте 1919 г. директором канцелярии Верховного Правителя, опытным военным юристом генерал-майором А. А. Мартьяновым был подготовлен приказ о введении в действие военного положения на основании «Положения о полевом управлении войск». Пепеляев, однако, «настоял на переделке по приложению к статье 23-й Общего учреждения» (то есть также на возвращении к правовой базе 2-го тома «Свода законов Российской Империи»). Очевидно, это было более привлекательным для Пепеляева, ориентировавшегося в правоприменительной практике на восстановление там, где это возможно и необходимо, норм дореволюционного законодательства не только в военном, но и в гражданском управлении. Данный вариант был согласован с военным министром и Верховным Правителем, получив одобрение обоих. Принципиальной разницы между проектами Мартьянова и Пепеляева в объеме полномочий не было. Не было и нормативных коллизий, поскольку в законодательстве о «полевом управлении» (ст. 14) в случае введения «военного положения» делалась отсылка на то самое приложение к статье 23-й, которое и имел в виду глава МВД. Приложение включало в себя «Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении» (в главе 3, разделе 1 уже давалась характеристика данного законодательного акта).
Следование «Правилам» означало полный отказ от наделения управляющего губернией (как гражданского лица) «чрезвычайными полномочиями» и передачу всей полноты власти военным. Местная губернская власть, местная милиция подчинялись теперь военному командованию, поскольку введение «военного положения» прекращало действие «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Теперь уже не требовалось обязательного согласования действий «чрезвычайных властей» с правительством (как в случае с «Правилами 15 июля»). «Чрезвычайные меры» выводились из-под прямого контроля Совета министров в непосредственное ведение Верховного Правителя и Верховного Главнокомандующего, наделенного, как уже отмечалось, правами принятия законодательных актов в порядке «верховного управления». Также достигалось известное единообразие законодательства в области норм «чрезвычайного характера», хотя бы и в ущерб «конституции 18 ноября». Показательны правовые прецеденты, создаваемые Правилами: «Если в местности, объявленной на военном положении, будет признано необходимым, для охранения государственного порядка или успеха ведения войны, принять такую чрезвычайную меру, которая не предусмотрена в сем положении, то главнокомандующий, непосредственно или по представлению командующего армией, делает распоряжение о принятии сей меры собственной властью», «все гражданские власти, а равно городские и земские управы, обязаны оказывать полное содействие военному начальству в его требованиях, касающихся доставления сведений о благонадежности населения и отдельных лиц и о средствах края. Эти сведения собираются, по возможности, путем устных расспросов и переговоров, без лишней переписки, и сохраняются в секрете» (8). Пепеляев так оценивал принятое при его содействии решение о возвращении к нормам дореволюционного законодательства: «Разрублен узел разных правил о военном положении, в том числе смехотворных правил 15 июля. Но могут счесть наш шаг «неконституционным». Пусть» (9).
Итогом проведенных Пепеляевым преобразований стало утверждение Верховным Правителем 22 апреля 1919 г. Положения о Военно-Административном управлении, согласно которому все гражданское управление подчиняется, соответственно к Положению о полевом управлении, командующим армиями или командирам отдельных корпусов. Таким образом, управляющий губернией, в отличие от порядка, принятого при статусе «государственной охраны», терял свою самостоятельность и ставился в зависимость от военных властей (если район был «тыловым»). Непосредственное руководство гражданским управлением в районе театра военных действий возлагалось на начальников военно-административных управлений армейских районов (подчиненных командующим армиями) и помощников командиров отдельных корпусов по военно-административному управлению (подчиненных корпусным командирам). Подтверждались также полномочия уездных и районных комендантов, которым подчинялись «в отношении государственного порядка уездные гражданские власти и милиция».
Если в местности, объявленной на «военном положении», не существовало еще гражданской вертикали власти (это относилось к прифронтовым районам), то начальник военно-административного управления должен был «временно возложить» на «известных ему лиц» обязанности управляющего губернией, управляющих уездами и начальников городской и уездной милиции, после чего данные «лица» утверждались распоряжениями Главковерха и министра внутренних дел. Начальник военно-административного управления мог также, «если окажется необходимым, назначать по своему усмотрению городских голов и председателей земских управ, а равно членов земских и городских управ.
Если в прифронтовой район приезжал уже получивший назначение на должность управляющий губернией (назначения практиковались в общепринятом бюрократическом порядке – «сверху вниз»), то кандидаты на все остальные должности (управляющих уездами, начальников милиции, городских голов, председателей и членов земских управ, членов городских управ) по его предложению должны были утверждаться уже начальником военно-административного управления, «впредь до назначения министром внутренних дел». Что касается Положения о Государственной охране, то, согласно закону 7 марта 1919 г., власть управляющего губернией оставалась неизменной, и его полномочия в отношении «борьбы с государственными преступлениями» оставались в целом те же, что и в «правилах 15 июля 1918 г.». Исходя из них, определялись, в частности, полномочия генерал-лейтенанта В. В. Розанова, назначенного уполномоченным Российского правительства по охране порядка и общественного спокойствия в Енисейской губернии и части Нижнеудинского уезда Иркутской губернии (10).
Как бы ни относиться к проведенным Пепеляевым правовым нормам, нельзя не отметить их актуальности в плане создания достаточно четкой системы управления во «вновь занимаемых армией местностях». Но если в прифронтовой полосе подобные меры нареканий не вызывали, то в «белом тылу» введение «военного положения» нередко сопровождалось заявлениями о «произволе военных», «белом терроре» и т. д. По свидетельству Сукина, «в силу своих симпатий к военным и готовности признавать их аргумент «целесообразности», которым они заменяли начало «законности», Пепеляев зачастую допускал введение военного положения там, где можно было без него обойтись. Это была коренная ошибка нашей внутренней политики, за которую пришлось потом дорого расплатиться. Под конец существования Омского Правительства военное положение было введено повсюду, а в некоторых местах, где действовали карательные отряды, был даже объявлен «театр военных действий». На военном положении были объявлены все железные дороги, все прилегающие к ним города и т. д. – другими словами, вся культурная Сибирь. Пепеляеву иногда не под силу было бороться с требованиями военных, умевших убеждать Верховного Правителя в необходимости той или иной меры, которые подрывали все добрые начинания и разумные принципы нашей внутренней политики» (11). Показательно, что схожая система была установлена в 1920 г. в белой Таврии генералом Врангелем, когда при военных начальниках вводились должности начальников гражданской части. Подобная модель управления в определенной степени позволяла осуществить баланс военной и гражданской власти на местном уровне и в других белых регионах и становилась неизбежной в условиях продолжавшейся гражданской войны как военно-политического противостояния.
При обширности территорий белой Сибири, очевидных социально-экономических, этнических различиях многие вопросы было трудно решать, дожидаясь согласия из Омска. Требовалось введение должности, аналогичной Главноначальствующему Области на белом Юге. В результате в административной системе появилась должность начальника края, представлявшая собой своеобразное развитие статуса Верховного Уполномоченного Края. 16 декабря 1918 г. в связи с начавшимся наступлением Сибирской армии на Пермь было принято постановление Совета министров «Об учреждении временных должностей Главных Начальников Края». Вводились должности Главного Начальника Уральского Края (его власть распространялась на Пермскую губернию) и Главного Начальника Самаро-Уфимского Края (в этот Край включались территории уже занятой Красной армией Самарской губернии, прифронтовые уезды Уфимской губернии, Челябинский и Троицкий уезды Оренбургской губернии) с правами генерал-губернаторов, применительно ко 2-му тому дореволюционного «Свода законов». «По миновании чрезвычайных обстоятельств» должности главных начальников упразднялись. В отличие от правового статуса «военного положения» главные начальники края были независимы от военных властей, признавались «высшими представителями власти на местах» и подчинялись «исключительно и непосредственно Верховному Правителю». В свою очередь военное командование должно было «незамедлительно выполнять все распоряжения» главных начальников края и предоставлять им, по требованию, воинские команды. Начальники Края принимали на себя «все права по гражданскому управлению, предоставленные военачальникам Положением о полевом Управлении войск в военное время, а также все права «по охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Главный Начальник
Уральского Края (а им стал бывший уполномоченный Временного Сибирского правительства на Урале инженер С. С. Постников) должен был завершить начатую еще Уфимской Директорией процедуру ликвидации автономного существования Областного правительства Урала (12).
В 1919 г. произошли перемены в системе земского и городского самоуправлений на Востоке России. Как и на белом Юге, гласные земских собраний и городских дум, избранные согласно закону Временного правительства, считались утратившими свои полномочия с 1 января 1919 г. В «районах театра военных действий» время и сроки новых выборов устанавливались министром внутренних дел по соглашению с Начальником Штаба Главковерха. Пока новые выборы в городские думы и земские собрания не проводились, их полномочия осуществлялись городскими и земскими управами. Волостное земство сохранялось, но учреждался административный надзор для «наблюдения за закономерностью деятельности органов волостного и сельского управлений». Его осуществляли участковые помощники управляющих уездами, полномочия которых соответствовали существовавшим еще со времени правления Александра III земским начальникам. Участковые получали право отмены решений волостного земства в случае их «незакономерности». Правда, подобная мера считалась временной, обусловленной «необходимостью приблизить власть к населению, ввиду глубокой деморализации, охватившей в результате революционного периода деревню, и полной ее (деревни. – В.Ц.) беспомощности в деле защиты своих прав и интересов».
Важность волостного земства в белой Сибири не подвергалась сомнению – в земских периодических изданиях публиковались статьи, защищавшие право граждан на развитие «общественной самодеятельности и творчества». Образцом при создании волостной земской единицы признавался, в частности, опыт английского самоуправления, основанного на прямых мажоритарных выборах, бюджете муниципальной собственности и регулярной уплате налогов всеми жителями. Считалось, что волостное земство должно не только получить обширные права в хозяйственной, благотворительной, просветительской и медицинской сфере, но и может создавать отряды самообороны из дружинников, выбранных самими жителями. Утверждалось, что волостное земство будет «развивать в населении чувство ответственности за свои поступки, уважение к закону и общественному мнению, сознание солидарности общественности». В официозных изданиях отмечалось, что «Российское Правительство, по примеру и прежних Временных Правительств, видит в земском и городском самоуправлении основную опору нормальной государственной жизни. Считая, что местное самоуправление исполняет те же государственные задачи, что и администрация, лишь в другой форме и плоскости, Правительство стремится к полному уничтожению исторической розни между «земщиной» и «опричниной» (13).
Выборы самоуправления в 1919 г. следовало проводить уже по новому избирательному закону. Созданный в сентябре 1918 г. земский отдел МВД признавал, что «состав хозяев земского дела, избранных в период увлечения политической борьбой по закону, создавшемуся под давлением политических партий и классовых организаций, оказался крайне неудачным: в земские собрания и управы проникли элементы политически незрелые и при том не связанные с данной местностью, так как закон 1917 года не требовал ценза оседлости». Аналогичные порицания, характерные и для других белых регионов, приводились городским отделом МВД в адрес избранных по законам Временного правительства городских дум: «Закон Временного правительства 15 апреля 1917 г. об устройстве городского самоуправления на новых началах страдал такими же недостатками и привел город в плачевное состояние… за городское дело взялись неумелые руки людей, невежественных в городском хозяйстве, сплошь и рядом пришельцев, не связанных с городом общностью интересов и избранных лишь благодаря принадлежности к господствовавшим в свое время партиям. Эти деятели в корне подорвали городское хозяйство, опустошили городские кассы, и дефициты городов выросли до колоссальных размеров» (14).
Было разработано новое избирательное законодательство, аналогичное принятому на белом Юге. Над земскими выборами работала специальная комиссия МВД с участием представителей Акмолинского земства. Проект выборов земских гласных предусматривал возрастной ценз (21 год для активного и 25 лет – для пассивного избирательного права), ценз оседлости (1 год), исключение военнослужащих и милиционеров, монашествующих, а также управляющих губерниями и уездами и их помощников и лиц, ограниченных в праве избрания по суду. Прямое голосование сохранялось для волостных земств, но для уездных и губернских собраний предполагалось голосование двух- и трехстепенное соответственно. Введение имущественного ценза было отклонено. Для исправления «партийно-политических последствий 1917 года» выборы должны были проводиться только по мажоритарной системе. Число гласных, подлежащих избранию в каждом избирательном округе, должно было быть не менее 10 и не более 20.
27 декабря 1918 г. был утвержден новый закон о выборах в городские думы, в котором также предусматривались возрастной ценз (те же 21 год для активного и 25 лет для пассивного избирательного права, что и на земских выборах), годовой ценз оседлости и мажоритарная система. Выборы городских дум состоялись в 1919 г. и дали очевидное предпочтение «элементам беспартийным, деловым и цензовым», что в целом повторяло эволюцию политических предпочтений российских избирателей за период 1917–1918 гг. Вполне лояльным по отношению к правительству считалось городское самоуправление Перми, Екатеринбурга, Омска и Томска, тогда как преобладание оппозиционных настроений, связанных отчасти с высокой политической активностью в 1917–1918 гг., отличало Уфу, Иркутск, Благовещенск и Владивосток. По мнению Сукина, земско-городские структуры «во многих случаях проявили больше интереса к политике, нежели к своим непосредственным функциям местного благоустройства. Тем не менее, без них новая власть не смогла бы справиться со своими многообразными и необъятными задачами… даже военные на фронте искали сотрудничества местного самоуправления… при занятии новых областей они с готовностью отдавали в руки земств заботу по установлению эвакуации, борьбы с эпидемиями и т. д.».
Примером политической активности земского самоуправления может служить весьма радикальная резолюция чрезвычайной сессии Пермского губернского земства от 15 июня 1919 г., созванной с целью избрания делегатов на ГЭС, в Омск. Земское собрание обращалось к Правительству с требованием «немедленно принять меры к созыву в кратчайший срок народного представительства на основах всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права на территории, освобожденной от большевиков, для законодательства по текущим вопросам государственной жизни… и для контроля над органами исполнительной власти».
Такая же система должна была использоваться и на местных выборах: «твердое и категоричное заявление Правительства о том, что избирательный закон в органы местного самоуправления, волостные, уездные и губернские будет основан на тех же началах всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права». Однако практическое осуществление заявлений пермских земцев в условиях гражданской войны оказалось невозможным (15). Одной из основных проблем земско-городского самоуправления в 1918–1920 гг. оставалась проблема нехватки денежных средств. При невозможности финансирования всех местных насущных потребностей из городской казны признавалось необходимым расширить бюджетные права земства. МВД обязало все городские управы составить кадастровые планы муниципальных земель и запретило продажу городской недвижимости частным лицам. В апреле 1919 г. созванное при Министерстве финансов совещание представителей земско-городского самоуправления разработало проект, согласно которому земскому обложению подлежали земли церковные, монастырские, железнодорожные, земли переселенцев. Предлагалось также перечислять земствам 10 % со всех поступлений государственного подоходного налога с последующим распределением уездному и губернскому земствам (16).
Таким образом, соотношение местного самоуправления и административной власти в политической системе Белого движения в 1918–1919 гг. предусматривало достаточно сбалансированное сочетание полномочий власти и общественности. Становилось общепризнанным, что без излишней «политизации», вызванной событиями 1917 года, земско-городские структуры могут и должны предоставить местному населению широкие возможности для решения многочисленных хозяйственных и социальных вопросов. Через посредство муниципальной деятельности общество получало возможность постепенно приобщаться и к политической практике, по окончании условий «военного времени» земско-городские структуры могли стать надежным элементом в фундаменте российской государственности. Однако в конце 1919 – начале 1920 г., в условиях поражений белых фронтов, в местном самоуправлении все заметнее проявлялись оппозиционные настроения, и призывы администрации заниматься «сугубо хозяйственной работой» уже не встречали сочувствия. Напротив, стремление «делать политику», как и в 1917-м, нередко становилось определяющим.
1. Вестник Временного правительства, Петроград, № 26 (72), 8 (21) апреля 1917 г.
2. Собрания постановлений и распоряжений Западно-Сибирского Комиссариата Сибирского Временного правительства, Томск, № 1, 28 июня 1918 г., ст. 5, 7; № 2, 30 июня 1918 г., ст. 27, 31; Правительственный вестник, Омск, № 180, 9 июля 1919 г.
3. Сборник узаконений и распоряжений Временного Сибирского Правительства, № 4, с. 43; № 13, ст. 118; Филимонов Б. Б. На путях к Уралу. Поход степных полков. Лето 1918 года, Шанхай, 1934, с. 147.
4. Сборник узаконений и распоряжений Временного Сибирского Правительства, № 2, 18 июля 1918 г. ст. 11–12, 23; Сибирский вестник, Омск, № 1, 16 августа 1918 г.; Правительственный вестник, Омск, № 186, 17 июля 1919 г.
5. Дневник Пепеляева. 1919 год. // Красные зори, Иркутск, 1923, № 5, апрель-май, с. 35.
6. Сукин И. И. Записки о правительстве Колчака //За спиной Колчака. Документы и материалы, М., 2005, с. 428.
7. ГА РФ. Ф. 5354. Оп. 1. Д. 15. Лл. 1—12; Сукин И. И. Указ, соч., с. 429; Миленко К. Л. Российское Правительство и его задачи, Омск, 1919, с. 27.
8. ГА РФ. Ф. 5955. Оп. 1. Д. 3. Лл. 31–32.
9. Дневник Пепеляева. Указ, соч., с. 35.
10. ГА РФ. Ф. 5354. Оп. 1. Д. 15. Лл. 3–4; Путь деревни, Ачинск, № 17, 25 мая 1919 г.
11. Сукин И. И. Указ, соч., с. 431.
12. Правительственный вестник, Омск, № 45, 17 января 1919 г.; № 232, 11 сентября 1919 г.
13. Путь деревни, Ачинск, № 9, 13 августа (31 июля) 1918 г. с. 11–13; Миленко Г. Л. Российское Правительство и его задачи, Омск, 1919, с. 29.
14. ГА РФ. Ф. 5354. Он. 1. Д. 15. Лл. 3–4, 7–9.
15. Там же; Правительственный вестник, Омск, № 59, 2 февраля 1919 г.; № 60, 4 февраля 1919 г.; Сукин И. И. Указ, соч., с. 432–433; Кроль Л. А. Указ, соч., с. 173–174; Миленко Г.Л. Указ, соч., с. 30.
16. Правительственный вестник, Омск, № 203, 6 августа 1919 г.
Глава 3
Организация правоохранительной системы министерства внутренних дел на белом Юге и в Сибири в 1918–1919 гг.
Милиция и Государственная стража. Местная самооборона – особенности организации и назначения
Устойчивость белой власти на занимаемой территории во многом зависела от прочности местного аппарата. В соответствии с проектами гражданского управления, составленными в Особом Совещании в 1919 г., «предстоящее устройство страны… представлялось как последовательная цепь самоуправлений от сельского схода до областных дум». Однако обстановка «военного времени», по замечанию Деникина, «побуждала к принятию исключительных мер для временного усиления и централизации власти на местах. Положения «О гражданском управлении» и «О Государственной Страже», выработанные Особым Совещанием по схемам Национального Центра и выпущенные в марте 1919 г., должны были считаться с этим обстоятельством и поневоле ограничивать общественную инициативу». Большое значение имела длительность пребывания белой власти в том или ином районе. «Изменчивость боевого счастья бросала целые территории из рук в руки, и многим администраторам не было зачастую времени устроить свой район» (1).
Основанием деятельности правоохранительных органов Белого движения стало законодательство Временного правительства. После фактической ликвидации большей части дореволюционных административно-полицейских структур их полномочия передавались органам местного самоуправления. При этом делопроизводство упраздняемого Отдельного корпуса жандармов передавалось в прокуратуру окружного суда. Судебные структуры принимали также делопроизводство местных полицейских участков. В обоих случаях передача дел проходила под контролем лиц, уполномоченных губернским комиссаром. Образованное при МВД Совещание во главе с товарищем министра князем С. Д. Урусовым уже к началу апреля разработало законопроект о милиции. В объяснительной записке содержалось довольно оригинальное толкование необходимости передачи милиции в муниципальное ведение. «Функции муниципальной полиции и милиции нельзя характеризовать ни как чисто местные, ни как чисто государственные. Само самоуправление осуществляет на местах функции государства, и поэтому комиссия полагает нужным считать милицию исполнительным органом государственной власти, строго отграничивая задачи милиции от законодательных, судебных и даже правительственных полномочий», и поэтому «милиция должна состоять в ведении земского и городского самоуправления». Считалось, что начальник милиции должен утверждаться в должности земской или городской управой, а не «центральной государственной властью». Основной единицей при организации милиции становился уезд. Ежегодно начальник милиции обязан был отчитываться перед уездным земским собранием или городской думой. Центральная и губернская власть сохраняла право «общего руководства, издания инструкций и наказов, ревизии деятельности милиции» (2).
На основе законопроекта комиссии князя Урусова 17 апреля 1917 г. Временное правительство приняло «Временное положение о милиции», утвердившее норму: «Милиция есть исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений». Происходило разделение милиции на уездную земскую (для всех «уездных и безуездных» городов и сел) и губернскую городскую (для губернских центров). По решению уездных земских и городских управ уезды и города разделялись на участки. Думы и уездные земские собрания определяли штаты милицейских подразделений. На должности милиционеров принимались добровольцы по достижении 21 года, за исключением состоявших «под следствием и судом».
«Предметы ведения» милиции определялись весьма абстрактно: «Милиция охраняет общественную безопасность и порядок и защищает всех и каждого от всякого насилия, обид и самоуправства». «Охрана общественного порядка и безопасности и дела общественного благоустройства» предусматривала «принятие мер к прекращению нарушения порядка, закона или обязательного постановления», «охрану прав гражданской свободы», «обеспечение порядка в местах общественного пользования», «содействие органам правительственной и общественной власти», «выдачу удостоверений о личности», «ведение учета населения», а также содействие судебным органам в задержании преступников и в доставке арестованных. «Положение» предусматривало, как выше отмечалось, ежегодный отчет начальника милиции перед уездным земским собранием или городской думой. Министр внутренних дел сохранял за собой «общее руководство деятельностью милиции», определял объем финансирования и ревизовал работу милицейских подразделений. Схожие полномочия были у губернской власти, которая могла только «контролировать», «инспектировать» и «инструктировать». Но «непосредственно» начальники милиции подчинялись «уездным земским и городским управам» (как правило, помощникам городского головы и заместителям земской управы). Действия милиции обжаловались перед уездным комиссаром, прокурором или в административном суде. Данные нормы подтверждались Городовым положением Временного правительства и Положением о земских учреждениях (в редакции 9 июня 1917 г.) (3).
События 1917–1918 гг. показали, что подчинение милиции непосредственно муниципальному управлению не оправдалось. Выявились нехватка подготовленных кадров, слабость финансирования и главное – отсутствие четкой координации действий между структурами местного самоуправления, в ведении которых оказалась милиция, между министерствами внутренних дел, юстиции и судебными органами. Противодействие «революционной стихии» требовало не только создания продуманной правовой системы, но и последовательного соблюдения принимаемых правовых норм, в чем основная роль принадлежала правоохранительным органам.
В 1918 г. в белой Сибири милиция была возвращена в ведение МВД специальным постановлением Административного Совета ВСП от 17 сентября 1918 г. «Об изъятии милиции из ведения городского и земского самоуправления с передачей ее в ведомство МВД» и детализировано в циркуляре МВД от 3 октября 1918 г. губернским и областным комиссарам. Был создан департамент милиции, который в составе Временного Всероссийского правительства возглавлял эсер Е. Ф. Роговский, арестованный 18 ноября 1918 г. Временное положение о сибирской милиции отмечало: «Сибирская милиция есть исполнительный орган Временного Сибирского правительства на местах в составе МВД». Отдельной статьей отмечалось, что «милиционеры обязаны работать: а) по судебному ведомству и б) по военному ведомству». «По суду» милиция обеспечивала «производство дознания и участие в предварительном следствии», «пересылку арестантов», «участие в процедуре суда», а по «военному ведомству» – оказывала содействие в проведении мобилизационных мероприятий. Для занятия должностей «начальников и помощников» уездных и городских отделений милиции требовался только возрастной и образовательный ценз (21 год, образование не ниже среднего), а на все остальные должности могли назначаться «лица вполне грамотные». Ответственность за должностные преступления сохранялась прежняя (прокурорский надзор, административный суд) (4).
После образования Российского правительства перемены в правоохранительных органах продолжились. Постановлением Совета министров от 11 марта 1919 г. вводились «отряды лесной милиции». 8 апреля циркуляром МВД был создан резерв милиции с целью «немедленной, по освобождении какого-либо населенного пункта, посылке туда готового аппарата милиции». При непосредственном участии начальника департамента милиции, товарища министра В.Н. Пепеляева правительством был утвержден ряд законодательных актов, упорядочивших милицейские структуры на следующих основаниях: единообразное устройство по всей России, повышение должностных окладов чинов милиции и придание им статуса государственных, а не муниципальных служащих, предоставление министру внутренних дел или управляющему губернией «возможности сосредотачивать потребное количество чинов милиции в тех или иных местностях» посредством создания особых мобильных подразделений. Для решения последней задачи 25 февраля 1919 г. Колчаком было утверждено постановление «Об отрядах милиции особого назначения в губерниях (областях)», а также Положение об отряде особого назначения при Министерстве внутренних дел. В соответствии с ним глава МВД получал право учреждать по своему усмотрению отряды милиции особого назначения (4 пеших и один конный взвод) с их подчинением управляющему губернией, а отряд при МВД – директору департамента милиции. При создании отряда предполагалось, что он «является боевой частью для охраны и восстановления Государственного порядка и общественного спокойствия, кадром для формирования милиции в местностях, освобожденных от советской власти, и школой для подготовки опытных чинов милиции». По решению министра данные отряды могли «передвигаться из одной губернии (области) в другую», что позволяло оперативно сосредотачивать их в наиболее опасных районах для борьбы с повстанческим движением и бандитизмом. Офицерский состав отряда комплектовался исключительно «офицерами запаса или действительной службы», которые переводились из военного министерства в МВД, а в стражники зачислялись, по решению начальника отряда, солдаты из запаса вооруженных сил. Отряды содержались за счет казны по смете, представленной МВД. Совмещение военных и правоохранительных функций предполагало, что, во-первых, «отряд должен представлять из себя хорошо обученную, дисциплинированную боевую единицу, готовую беззаветно и в любой момент довести до конца возложенное на нее поручение», а во-вторых, «стражники отряда должны быть хорошо ознакомлены, как теоретически, так и практически, с кругом прав и обязанностей чинов общей милиции и воспитаны в сознательном и честном исполнении своего служебного долга». По службе чины отряда руководствовались армейским дисциплинарным уставом (5).
Постановлением от 9 апреля 1919 г. разрешалось учреждать на частные средства отдельные должности чинов милиции и команды пеших и конных милиционеров. И, наконец, 16 мая 1919 г. Советом министров был принят законопроект об устройстве городской и уездной милиции (Положение об устройстве Городской и Уездной Милиции), обобщавший права и обязанности данных правоохранительных структур. Принципиальные положения закона сводились к следующему: «единообразное устройство во всей России», «повышение окладов чинам милиции (с целью привлечения в ее ряды культурных работников)», «присвоение им всех прав государственной службы». «В сравнении с законодательством 1917 г. задачи милиции не изменялись. Оставался неизменным основной территориальный уровень организации: уезд и губернский город. Новый закон утвердил вертикаль управления милицейскими подразделениями по линии МВД. Министерство получало приоритетное финансирование (помимо общей сметы, в распоряжение главы ведомства предполагалось выделение ежегодного «особого кредита»). Вводилось расписание милицейских чинов по особому расчету. В зависимости от численности населения учреждались штаты милиционеров, начальников участка и надзирателей: 1 милиционер на 400 жителей («в поселениях до 10 тысяч жителей»), 1 – на 500 (от 10 до 100 тысяч населения) и 1 – на 600 (свыше 100 тысяч населения). Аналогичный пропорциональный расчет чинов предполагался и для уездов, разделявшихся на участки (на участкового начальника – по 27 милиционеров, обязательное наличие «волостных милиционеров»). Все штатные единицы, структуры милицейских подразделений контролировались МВД. Их распределение и перемещение по территории уезда, губернии или между губерниями осуществлялось начальником уездной милиции, управляющим губернией или самим министром внутренних дел соответственно. Милиции отводилась роль «исключительно подчиненная», «исполняющая обязательные для нее распоряжения органов Верховного управления и Суда». В порядке проведения уголовно-разыскных мероприятий милиционерам предписывалось взаимодействовать с мировыми судьями. Служба в милиции предполагала обязательный образовательный ценз («умение читать и писать» для милиционеров и обязательное среднее образование для начальников городской и уездной милиции). Допускалось принимать на службу женщин (в канцелярии и отделения уголовного розыска). Милицейские чины «числились состоящими на государственной службе», а «семьям пострадавших» выплачивались пособия. В целях максимального единообразия милицейских подразделений железнодорожная милиция также должна была перейти из ведения Министерства путей сообщения в МВД. Совместно с Министерством юстиции МВД контролировало учреждение отделений уголовного розыска. Всероссийский характер вводимых правил определялся распределением милицейских должностей по городам не только Сибири и Дальнего Востока, но также Урала, Поволжья и Архангельска. Порядок расследования преступлений, формы и методы разыскной работы регламентировали Общие положения об организации уголовной милиции, Инструкция чинам уголовной милиции и др. (6). Таким образом, в белой Сибири удалось в относительно сжатые сроки создать милицейские подразделения, способные выполнять самостоятельные задачи, связанные не только с обеспечением правопорядка, но и с поддержанием осуществляемых воинскими частями режимов «военного положения» и «охраны государственного порядка».
На белом Юге правоохранительная деятельность поддерживалась структурами Государственной стражи, наделявшимися широким объемом административных и полицейских полномочий. В соответствии с «Временным Положением о Государственной Страже», утвержденном Главкомом ВСЮР 25 марта 1919 г., «для охранения государственного порядка, общественной, личной и имущественной безопасности» на местах (на уровне губерний и уездов) создавались «бригады Государственной Стражи», а также специальные части – железнодорожные бригады Стражи, портовые, речные, крепостные команды и уголовно-разыскные управления. Центральное управление Госстражи находилось в ведении Управления внутренних дел (непосредственно Чебышева и, позднее, Носовича), а повседневное руководство ею осуществлялось Командующим Госстражей – помощником начальника Управления (19 сентября 1919 г. на эту должность был назначен генерал от инфантерии Мартос), при котором формировался штаб и гражданские отделы штаба. Деникин отмечал: «Гражданская (Государственная. – В.Ц.) стража, имея полувоенную организацию, находилась в двойном подчинении – местным гражданским начальникам и, через командиров губернских бригад, командующему Государственной стражей – помощнику начальника управления внутренних дел, на которого возлагалось высшее руководство деятельностью Стражи по предупреждению и пресечению преступлений» (7).
Название «Государственная стража» копировало перевод аналогичной структуры, действовавшей на Украине в 1918 г. («державная варта»). В пределах волости обязанности по делам Государственной стражи (в случае ее отсутствия) должны были исполнять «подлежащие органы волостного управления», «волостные надзиратели». «В пределах селений обязанности по делам Государственной Стражи» исполняли сельские старосты. На них возлагались обязанности «предоставлять в распоряжение чинов Государственной стражи необходимое число десятских для сопровождения арестованных, содействия в поддержании порядка… на многолюдных собраниях… учреждения караулов для охраны преступников». Полномочия Государственной стражи были широки: от осуществления паспортного режима (в адресных столах), содействия в сборе налогов и таможенных пошлин, борьбы с эпидемиями и мер по «общественному призрению» до содействия военным и гражданским властям в проведении мобилизаций и реквизиций, участия в боевых действиях против местных «уголовных банд». Показательно, что согласно «Правилам употребления чинами Государственной стражи в дело оружия» не допускалась «для предупреждения неповинующейся толпы стрельба вверх или стрельба холостыми патронами». Именно Государственная стража представляла собой то низовое административное и полицейское звено, которое, в сочетании с традиционными формами сельского самоуправления (старосты, старшины, сход), призвано было гарантировать устойчивость деникинского тыла, обеспечить реализацию правительственных распоряжений и контроль за «настроениями селян».
Структуры Государственной стражи осуществляли и уголовно-разыскные мероприятия, чем помогали восстанавливаемым при судебных палатах следственным структурам и устраняли опасную тенденцию создания разного рода самочинных следственных органов (контрразведывательных отделений при губернаторах и осведомительных отделений). Предполагалось назначение на должности начальников уголовно-разыскных управлений товарищей прокурора суда (по совместительству). Поскольку основными районами действий стражи в 1919 г. были губернии, города и уезды, то руководство ее работой сосредотачивалось (помимо непосредственных командиров) в ведении губернаторов, градоначальников и начальников уездов. Создаваемые в приморских портах и на речных пристанях команды портовой и речной стражи входили в состав губернских бригад. На губернском уровне, в подчинении губернатора, находились уголовно-разыскные управления Стражи. При губернских бригадах Госстражи создавался особый резерв, в котором проходили подготовку к службе в специальных частях чины стражи. Обустройство тыла требовало оперативной организации местной власти, опиравшейся на надежную вооруженную силу. Главноначальствующие и губернаторы издавали распоряжения, в которых, гарантируя стражникам «квартирное содержание», все виды довольствия по нормам Военного ведомства, призывали запасных и «охотников» (добровольцев) идти «на защиту государственного порядка, общественной, личной, имущественной безопасности и спокойствии». Формировалась Госстража и в прифронтовых районах, при активном содействии городских и уездных комендантов, получая вооружение и продуктовое довольствие не от Военного ведомства и Управления внутренних дел, а от действовавших в районе воинских частей (так происходило, например, в Киевской и Черниговской губерниях). В борьбе против повстанческого движения отряды Госстражи Екатеринославской губернии взаимодействовали с частями 3-го армейского корпуса генерал-майора Я. А. Слащова.
Но нередко организация Госстражи неоправданно затягивалась. Так, в Ставропольской и Черноморской губерниях штаты губернских бригад были утверждены лишь в начале мая 1919 г. (хотя Добровольческая армия заняла их еще в конце 1918 г.), а в ряде уездов Харьковской, Полтавской, Екатеринославской и Херсонской губерний боеспособные подразделения стражи так и не были созданы за весь период пребывания ВСЮР в этих районах. Подчас реальные штаты Госстражи так и не достигали официально утвержденных. Например, в городах Пятигорске и Владикавказе насчитывалось чуть более сотни стражников, при штатной численности в 450 чел. Штат Екатеринославской губернской стражи был утвержден только в сентябре 1919 г., а в июле – августе борьбу с повстанческими отрядами Махно вели немногочисленные отряды стражи, сформированные под контролем губернатора С. С. Щетинина. В Купянском и Змиевском уездах Харьковской губернии большая часть стражников не была вооружена. В то же время, в ожидании неизбежно скорого занятия новых территорий в ходе «похода на Москву», Управление внутренних дел санкционировало создание новых подразделений стражи. В июле 1919 г. были утверждены штаты Курской, Воронежской, Тамбовской и Саратовской губернских бригад. К моменту занятия этих городов кадры частей Госстражи уже должны были быть сформированы. В занятых ВСЮР уездах Орловской губернии (Орловском, Севском, Ливенском) в октябре 1919 г. незамедлительно восстанавливались уголовно-разыскные отделения, одним из важных направлений работы которых становилось выявление подпольных групп «политических противогосударственных партий». К октябрю 1919 г. на белом Юге существовало 20 губернских, краевых и городских подразделений Государственной стражи, в которых числилось около 80 тысяч чел., хотя реальное количество бойцов было, очевидно, значительно ниже. В эту численность не включалась железнодорожная, портовая, речная, крепостная стража. Журналом № 96 от 20 сентября 1919 г. Особое Совещание ассигновало 200 млн руб. на содержание стражи до конца года и авансом 150 млн руб. для закупки обмундирования (8).
По «Временному Положению» и в соответствии с расписанием должностей чинам Госстражи в губерниях и градоначальствах (от 7 мая 1919 г.) должности и звания стражи должны были соответствовать определенным чинам и должностям строевых частей (командующий Госстражей наделялся правами Главного начальника военного округа, губернатор – правами командира корпуса, командир губернской бригады – правами начальника дивизии в чине генерал-майора, командир стражи уезда и города – правами командира полка в чине полковника, пристав отдельного района города и уезда – правами командира батальона). Уголовно-разыскные управления комплектовались гражданскими чиновниками. Создавались пункты агентурного и наружного наблюдения на железнодорожных станциях. Военно-полицейский характер Государственной стражи проявлялся и в порядке назначения на командные должности. Офицерский состав комплектовался переводом из строевых частей приказами Главкома ВСЮР. Опыт создания военно-полицейских формирований на территориях, контролируемых белыми правительствами в 1918–1919 гг., показал, что в условиях крайней слабости, а подчас и полного отсутствия местного государственного аппарата, милиция и Государственная стража становились единственной силой, способной обеспечить должный правовой порядок. И хотя повседневная работа подразделений внутренних дел была менее заметной, чем боевые действия строевых частей на фронте, следует отметить их заслуги в борьбе с анархией и бандитизмом в деле становления новой Российской государственности.
В то же время нельзя не отметить определенных издержек в ходе формирования структур милицейского управления и Госстражи. В секретных циркулярных сообщениях из Управления внутренних дел «губернаторам и градоначальникам местностей, находящихся под верховным Управлением Главнокомандующего Вооруженными силами на Юге России», неоднократно указывались недостатки в комплектовании местных структурных подразделений, важность взаимодействия с гражданскими властями, необходимость тщательной проверки местных жителей на предмет возможного сотрудничества с советской властью. В случаях совершения чинами стражи правонарушений они, согласно приказу генерала Мартоса, подлежали ответственности по линии военной юстиции («военные суды по законам военного времени»). Управление отмечало отсутствие «достаточной твердости и решимости в борьбе с нарастающими проявлениями и выступлениями противоправительственных и преступных организаций». «Губернаторам и градоначальникам» гарантировалось, что их «решительные действия, направленные на достижение указанной цели, встретят полную поддержку со стороны Управления». Представителям местной администрации следовало помнить, что «власть покоится на сознании ее силы и что всякое колебание и отступление от намеченного пути лишь расшатывает авторитет власти», и, при этом, «надлежало соразмерять свои действия с наличием в распоряжении надежной военной силы, дабы в нужный момент она могла оказать необходимую поддержку и была в состоянии подавить всякое сопротивление». В целом, на территориях белых правительств в 1919 г. при построении низовых структур гражданского управления задачи власти облегчались тем, что не требовалось «изобретать» какие-либо новые формы административного устройства (советы, комитеты и пр.). Но и восстановить старый «низовой» аппарат в условиях войны и разрухи было довольно сложно. Сохранившиеся структуры сельского самоуправления зачастую просто включались в аппарат местной власти (9).
Характерной особенностью белого Юга была широко распространившаяся здесь практика создания отрядов местной самообороны (или «самоохраны»), призванной содействовать Государственной страже. Малочисленность местных полицейских структур, слабость администрации в борьбе с «повстанчеством и бандитизмом» делали необходимым опору на местное население. Хотя единой, общей для всех губерний системы самообороны не было создано, однако имеющийся опыт создания подобных подразделений может служить показательным примером попыток наладить сотрудничество «власти» и «общества» не только в сфере управления, но и в правоохранительной деятельности. Первые подразделения «самообороны» были учреждены еще в 1917 г. в связи со слабостью милиции и резким ростом уголовной преступности. В частности, в крупных городах создавались вооруженные подразделения т. н. домовой охраны. Зарегистрированные в органах городского самоуправления, они осуществляли патрулирование придомовой территории, а во время уличных боев в октябре 1917-го, как правило, действовали против сил военно-революционных комитетов и местных советов. Аналогичные отряды создавались на Украине по инициативе «Союза хлеборобов», поддерживавших власть гетмана П. Скоропадского (10).
После установления контроля Добровольческой армией над Крымом и Северной Таврией летом 1919 г. здесь, в основном, сохранилась прежняя сельская администрация. В татарских и русских селах Евпаторийского, Перекопского, Симферопольского уездов представители местного населения участвовали в работе большевистских ревкомов, они же принимали на себя полномочия местной власти и после прихода добровольцев. Местная сельская власть была поставлена под контроль сперва военных властей, а затем – начальников уездов и Государственной стражи. В каждой волости и крупном селе уже летом 1919 г. были сформированы «станы стражи». Однако в действиях чинов стражи были нередки случаи нарушения закона. По воспоминаниям кн. Оболенского, в таврическом окружном суде неоднократно слушались дела о злоупотреблениях приставов и стражников Ялтинского, Симферопольского уездов. В докладной записке на имя Н.Н. Богданова, управляющего отделом внутренней стражи Крымского краевого правительства, отмечалось, что «краевая организация гражданской охраны – внутренняя стража не могла не унаследовать недостатков полицейских, а недостатки эти революцией не только не уменьшены, но и усугублены: стражник неизмеримо менее дисциплинирован, чем городовой и урядник, потому что он «дитя свободы», он еще менее государственен, потому что, не обретя никаких государственных идей, он потерял и слова «Царь, Отечество» и т. д., ясно определявшие тот государственный строй, которому он служил… В былое время при помощи денежных затрат и создания служебных привилегий можно было подобрать желательный состав полиции; так подбиралась губернская полиция лучше уездной, столичная пригоднее губернской, жандармская надежнее общей, и, наконец, верхом достижения была полиция дворцовая; теперь же и средств подобрать лучший элемент для службы в страже не хватает, и найти годных людей в Крыму трудно. Упорный некомплект стражи и милиции всего лучше доказывает, что надеяться на улучшение состава стражников путем отбраковки нет оснований. Быть может, будет временный прилив желающих поступить в стражу в результате обострения безработицы или мобилизации, но этот элемент, пожалуй, окажется по служебным качествам много ниже коренного полицейского. Пока же стража и некомплектна, и дорога, и малонадежна» (11).
Полагая существующие правоохранительные структуры недостаточно эффективными, губернатор Н.А. Татищев утвердил «Положение о самоохране», санкционировавшее создание в Таврии специального отряда – «в дополнение к существующей Государственной Страже». «Самоохрана» подразделялась на «особый центральный отряд» и на «местную самоохрану». Центральный отряд, по своим задачам схожий с отрядами особого назначения в Сибири, состоял в непосредственном подчинении Таврического губернатора и мог, по его решению, перемещаться по территории губернии, «подкрепляя действия Государственной стражи и местной самоохраны во всех случаях необходимости вооруженной борьбы с шайками бандитов в той или иной части губернии». Отряд создавался «на средства общественных учреждений и различных организаций». Наибольшие взносы делали члены Союза земельных собственников, из-за чего многие считали этот отряд защитником «помещичьих интересов». Местная самоохрана создавалась на основании постановлений «городских и земских самоуправлений, сельских и волостных сходов и объединенных групп землевладельцев», с обязательным последующим утверждением этих постановлений администрацией. Начальники самоохраны избирались теми же структурами самоуправления, но утверждались губернатором или начальниками уездов, действовали «под наблюдением» начальника уездной стражи и считались состоящими на государственной службе. Содержание самоохраны предполагалось «на средства учреждений и организаций». Хотя действия самоохраны предусматривались в пределах конкретных «города, волости, села, группы владений», по распоряжениям губернатора она могла быть переведена в другой район в пределах губернии. В этом случае она получала статус резерва Государственной стражи, переходила на казенное содержание и подчинялась непосредственно начальнику уездной стражи. В местную самоохрану могли «зачисляться лица, имеющие оседлость в Таврической губернии, не опороченные по суду, не замешанные в большевизме, достигшие совершеннолетия». Начальниками самоохраны могли быть лица, «прошедшие курс военных наук», имевшие звание офицера, унтер-офицера, фельдфебеля (12). Губернатор Татищев считал, что финансируемый Союзом земельных собственников центральный отряд «приносил огромную пользу и поддерживал порядок в тылу». Создание самоохраны формально преследовало цель борьбы с выступлениями против власти, но нередко его действия носили характер карательных операций. По свидетельству Оболенского, этот отряд разъезжал по деревням и нередко терроризировал население. В феврале 1920 г. центральный отряд был расформирован по приказу генерала Слащова, считавшего, что для поддержания порядка в тылу достаточно Государственной стражи, а «действия отряда восстанавливают крестьян против помещиков».
Екатеринославский губернатор С. С. Щетинин сумел создать эффективную бригаду Государственной стражи, в которую принимались как бывшие чины жандармерии, так и бывшие вартовые гетманской варты (13). Для борьбы с развернувшимся осенью 1919 г. движением Н.И. Махно Щетининым были сосредоточены все наличные силы Государственной стражи. Особое Совещание утвердило дополнительные штаты губернской стражи, однако и этого оказалось недостаточно для того, чтобы остановить разраставшееся повстанчество. Был сформирован Особый отряд Екатеринославской стражи, губернатор обращался к «благонадежным селянам» с призывами создавать отряды самообороны «для борьбы с бандитами и насильниками». Однако к середине октября махновское движение в уездах достигло такого размаха, что бороться с ним исключительно силами Государственной стражи и местной самообороны не представлялось возможным, и на смену им пришли регулярные части 3-го армейского корпуса генерала Слащова, в ряды которого были включены и подразделения губернской стражи (14). Примечательная оценка действий белой власти в Екатеринославской губернии была дана в письме М. В. Родзянко генералу Деникину: «В уездах власти вовсе не ощущается, и командуют всем шайки и банды грабителей, поддерживающих советские учреждения… Никакой попытки к организации государственно мыслящих общественных сил сделано не было. Деревня не просвещалась об истинных целях Добровольческой армии, и под влиянием более умелых и энергичных агитаторов мало-помалу настраивалась враждебно делу Добрармии. Неудача с мобилизацией в Екатеринославской губернии как нельзя лучше подтверждает высказанное мною положение (15).
В соответствии с распоряжением харьковского губернатора Богдановича в уездах стали интенсивно создаваться станы Государственной стражи, также комплектовавшиеся бывшими полицейскими чинами. На ряд административных должностей (начальники уездов и др.) назначались бывшие гетманские чиновники (повитовые старосты), что вызывало к ним «крайне враждебное» отношение населения, «видевшего в этом возврат к ненавистному гетманскому режиму» (16). По инициативе полтавского губернатора Г. Е. Старицкого 31 августа 1919 г. в Полтаве был созван съезд представителей земских управ. Выступая на нем с докладом, губернатор отмечал, что в условиях, когда «на местах не существует аппарата власти», особое значение приобретают органы местного земского и сельского управления, с которыми губернской администрации необходимо сотрудничать» (17). Стремление опереться на местное самоуправление отразилось в практике организации отрядов Государственной стражи в Черниговской губернии. По мнению начальника Черниговского уезда, «почин в организации стражи должен идти «снизу» от отдельных сел и волостей, объединяемых в станы во главе с приставом, в распоряжении которого будут отряды самообороны и военнообязанных старше 35 лет, реорганизуемые в подразделения стражи». Следовало сосредоточить внимание на боевой подготовке стражников, могущих выполнять функции городских гарнизонов после ухода регулярных войск из губернии. Однако кадры черниговской стражи были отнюдь не крестьянскими, а представляли собой добровольцев из горожан и бывших полицейских чинов. Ввиду отсутствия достаточного количества местных кадров сюда переводились подразделения Тамбовской губернской бригады, сформированной после окончания рейда 4-го конного корпуса генерал-лейтенанта К. К. Мамантова (18).
Показателен проект организации «самоохраны», предложенный на обсуждение в комиссию при Главноначальствующем Киевской области, во главе с генералом от инфантерии В. Е. Флугом (возвратившимся летом 1919 г. из командировки в Сибирь и Дальний Восток на Юг России). Проект предусматривал образование самоохраны из местных добровольцев, при обязательном согласовании ее состава с волостными старшинами и последующем утверждении начальниками уездов. Начальники самоохраны утверждались по линии МВД. При этом считалось, что «самоохрана не заменяет Государственную стражу» и может действовать «кратковременно до организации Государственной стражи», «только против грабителей, а не против банд» и «только на небольшой территории» (19). 24 октября 1919 г. курским губернатором А. С. Римским-Корсаковым было издано распоряжение, согласно которому предполагалась организация «особых добровольческих отрядов» из местных «благонадежных элементов», на которые возлагалась «охрана общественного порядка и караульная служба» (20).
Далеко не последнюю роль в организации местной администрации и создании правоохранительных структур играло отношение к новой власти южнорусского крестьянства. Так, например, сводка Отдела пропаганды от 28 сентября 1919 г. описывала настроения крестьян Воронежской губернии, которые можно считать характерными и для других губерний белого Юга: «Настроение крестьян – бывших государственных, как имеющих достаточные наделы земли – в пользу Добрармии, настроение бывших крепостных – большевистское». «Настроение крестьян… характеризуется недоверием и замкнутостью, которые легче всего могли быть преодолены обещанием тех или иных материальных выгод… крестьяне терпеливо выполняют распоряжения новой власти, но до явного сочувствия пока еще далеко. Исключение составляют более зажиточный элемент и середняки. Крестьяне этой категории открыто заявляют себя на стороне Добрармии и всячески помогают ей. Крестьянская же беднота сочувствует скорее большевикам, причем наиболее сознательные из ее среды занимаются вредной для нас агитацией против подводной повинности и мобилизации… некоторое недоверие населения к нашим армиям является результатом действий самих проходящих войск. Нет ни одной крупной слободы, которая не жаловалась бы на «озорства» и грабежи воинских частей». Слабость и пассивность губернской администрации меняли отношение крестьян к Белой власти не в лучшую сторону (21).
Обобщая непродолжительный опыт организации местной власти в районах белого Юга и Сибири в 1918–1919 гг., следует подчеркнуть отсутствие достаточного количества компетентных администраторов, необходимых для создания эффективно работающей системы органов власти. Следствием этого стало, в конечном счете, падение авторитета сельской администрации. Волостные старшины и сельские старосты нередко игнорировали распоряжения белых властей, избегая конфликтов с односельчанами. Взаимоотношения местной чиновной администрации с органами местного самоуправления строились зачастую не на сотрудничестве и взаимопомощи, а на бюрократической субординации. Сельское самоуправление отчуждалось от разработки решений, непосредственно его касавшихся, становилось простым исполнителем «спускаемых сверху» постановлений, приказов, положений и т. д. Попытки наладить сотрудничество с органами местного самоуправления в условиях кратковременности существования белой власти, разлаженности самих органов самоуправления не могли осуществиться. Слабость власти, не имевшей возможности добиться реализации принимаемых решений и законов, становилась одной из причин «развала тыла».
Рассматривая создание структур местной самообороны, следует отметить также опыт организации отрядов немцев-колонистов на белом Юге в 1918–1919 гг. В немецких колониях Новороссии основную роль играли органы самоуправления, обладавшие прочными традициями самоуправления (еше с конца XVIII в.). Колонисты, как правило, стремились жить замкнуто, обособленно, сохраняя свои культурные, бытовые и религиозные особенности. По свидетельствам современников, национальная солидарность позволяла немцам-колонистам поддерживать полную хозяйственную автономию от местного населения (малороссов, великороссов-переселенцев и др.). Колонисты почти не пользовались услугами земства, составляли собственные кооперативные товарищества. Исключительное трудолюбие колонистов, интенсивное ведение хозяйства обусловили их зажиточность (22). Однако национальная отчужденность немцев, их отношение к окружающим их сельским общинам и единоличным хозяйствам вызывали ответное недоверие и враждебность со стороны соседних русских и украинских крестьян. Интенсивная скупка частновладельческих земель, активное участие колонистов в арендных и субарендных отношениях вытесняли с земельного рынка местные крестьянские хозяйства. Поэтому с началом гражданской войны местное население участвовало в самочинных захватах земельных участков колоний, поддерживало большевиков и махновцев нередко лишь за то, что те одобряли захватные действия крестьян. Почти повсеместная поддержка немцами-колонистами Добровольческой армии делала возможным опираться на них при установлении власти в Новороссии. Сохраняя свою автономию, немцы-колонисты создавали собственную самооборону. Еще в период гетманской Украины колонии обильно снабжались немецким оружием и обмундированием. В конце 1918 г. – начале 1919 г. наиболее опасным врагом для колонистов были местные повстанческие отряды, в частности отряды Махно и Григорьева. Против махновцев действовали отряды колоний Блюменталь, Эйгенфельд. Они были разбиты, а колонии подверглись разграблению. Постоянные нападения на колонии немцев продолжались махновцами вплоть до занятия Северной Таврии и южных районов Херсонской губернии Добровольческой армией (в июле – августе 1919 г.). По воспоминаниям А. Терского (офицера армии генерала Врангеля) «особенно прельщали махновцев добротные лошади немцев и их тачанки, оказавшиеся особенно удобными для установки на них пулеметов… Забирали скот и даже не брезговали сельскохозяйственными орудиями: все в хозяйстве пригодится. Оставляли кляч и незначительное количество скота, так как рассчитывали, что придется не раз побывать еще у колонистов и похарчеваться» (23).
Использовать немецкую самооборону против местных повстанцев и даже регулярных частей РККА предполагал штаб Крымско-Азовской армии генерала А. А. Боровского в марте 1919 г. Крымское правительство на заседании 27 марта 1919 г. приняло постановление об образовании особой егерской бригады немцев-колонистов. Сформированные в 1919 г. на основании отрядов местной самообороны подразделения немцев-колонистов отличались высокой внутренней спайкой и дисциплиной. Большое значение в период операций ВСЮР летом 1919 г. имело восстание немцев-колонистов Одесского и Херсонского уездов. В этом восстании активно участвовали и отряды самообороны колонистов. При подготовке восстания колонисты наладили связь с одесским офицерским подпольем. Центрами стали колонии Большой и Малый Аккерман. Заранее были подготовлены склады с оружием, была проведена практически поголовная самомобилизация колонистов. Отрядами повстанцев, насчитывавшими до двух тысяч человек, командовали офицеры, однако общего руководства восстанием достигнуто не было (24). С занятием белыми войсками районов немецких колоний участники отрядов самообороны по мобилизации, а в большинстве случаев – добровольно вступали в ряды ВСЮР. По замечанию участника боевых действий в Херсонской губернии Ф. Штейнмана, «колонист-хлебороб в одно и то же время – отличный солдат и злейший враг коммунизма. Ему присуща, как и каждому богатому крестьянину, а в особенности немецкому, крупная доля патриотизма, а за землю свою он готов отдать жизнь… взятие Одессы добровольцами в августе 1919 г. тоже происходило при участии колонистов, среди которых идея борьбы с коммунизмом пользовалась огромной популярностью» (25). Наличие хорошо организованной, дисциплинированной самообороны в немецких колониях делало излишним создание в них станов Государственной стражи. Однако подобный «порядок» достигался нередко с использованием мер ответного террора, возмездия колонистов по отношению к окрестному населению колоний, усугубляя тем самым антагонизм внутри южнорусской деревни. Так, например, сводка отдела пропаганды от 12 августа 1919 г. отмечала, что в волостях Бахмутского уезда Екатеринославской губернии «население с нетерпением ждало прихода Добрармии и установления твердой власти». Но после ухода большевиков в села этого района вступил карательный отряд, состоявший из местных немцев-колонистов, «который с ожесточением, поддаваясь личному чувству мести, стал сводить счеты с населением… избивая нагайками и даже убивая крестьян». Поэтому «вполне естественно, что такая жестокая расправа с невинными людьми не могла не вызвать неудовольствия среди населения и породила недоверие к власти Добрармии» (26). Поведение подобных отрядов способствовало росту махновских отрядов и большевиков в этих районах.
Управление Главноначальствующего Новороссийской Области генерал-лейтенанта Н. Н. Шиллинга стремилось к более тесному взаимодействию с колонистами. 28 августа 1919 г. полковником Туган-Барановским из штаба Шиллинга были утверждены «Правила организации самообороны в немецких колониях Черноморского края». Преамбула «правил» определяла главный принцип создания самообороны: «Сила и мощь организации не зависят ни от количества оружия, ни от числа боеспособных участников ее, а от твердой воли и целесообразных действий руководителя и беспрекословного повиновения и исполнения приказаний руководителя всеми участниками». Предельно конкретно определялась цель организации: «содействие установлению порядка и законности в тылу действующей Добровольческой армии; защита себя и своего имущества от банд и грабителей, образовавшихся еще при большевистской власти (например – отряды махновцев), а также при рассеивании большевиков Добровольческой Армией и, наконец, для очищения от вышеупомянутых разбойничьих и большевистских банд и вообще от преступных элементов». Во главе немецкой самообороны стоял созданный в Одессе Центральный Совет Самообороны, включавший двух членов Центрального Комитета Союза немцев-колонистов и одного специалиста-офицера – в качестве начальника краевой самообороны. При нем создавался Штаб самообороны. В каждой волости и селе также создавались советы самообороны аналогичного состава (два члена союза и военный руководитель). Подчинение шло по жесткой вертикали (сельский совет подчинялся волостному, волостной – центральному, и последний – ЦК Союза). Одинокие помещики и хуторяне могли переселяться в села и пользоваться коллективной защитой. Предусматривалось, что «все благонадежные, боеспособные мужчины населения» входят в состав отряда, но «руководители самообороны» могли быть только из числа военнообязанных, отчисленных в запас. Вооружение отрядов учитывалось штабом Главноначальствующего, но хранилось в колониях. Чины отрядов были обязаны заниматься строевым обучением и огневой подготовкой. «Правила» содержали статьи, определявшие порядок несения караульной службы, оповещения во время тревоги (для этого использовался, в частности, набатный звон колоколен сельских церквей). Содержание отрядов осуществлялось за счет средств самих колоний (27).
На 1-м съезде немецких колоний, состоявшемся в Одессе в сентябре 1919 г., его делегаты высказывались за возможно более оперативное объявление всеобщей мобилизации колонистов и поддержку Добрармией создаваемых немецких отрядов самообороны (28). На съезде был создан штаб самообороны во главе с генерал-майором Шелл ем, действовавший фактически независимо от добровольческого командования. Взаимодействие между штабами сводилось главным образом к снабжению колонистов оружием и выполнению ими полицейских функций. Но во время наступления Красной армии на Одессу в декабре 1919 г. в район Вознесенска был выдвинут сформированный из подразделений самообороны 1-й пехотный полк колонистов (29).
Особое Совещание не оставалось в стороне от попыток упорядочения структур сельской самообороны и использования их в качестве вспомогательных структур при Государственной страже. По инициативе члена Особого Совещания Н. В. Савича и под его председательством 6 сентября 1919 г. при правительстве была образована «комиссия по сельской самообороне». 27 сентября комиссия приняла постановление: «Образовать в уездах особые дружины для борьбы с бандитизмом». По схожим с белой Сибирью штатным расписаниям численный состав дружин был определен в 400 человек на уезд. В дружины сельской самообороны предполагалось набирать «местных надежных людей». Однако против создания дружин выступило Управление внутренних дел. Носович в докладе 2 октября 1919 г. отмечал, что средства, отпускаемые на создание отрядов самообороны, могли бы с большей пользой обратиться на содержание уже имеющихся и формируемых станов Государственной стражи. Высказывались опасения, что отряды самообороны из местных крестьян, вооруженные на средства казны, могли вместо «защиты дела Добрармии» повернуть оружие против нее и пополнить ряды красных повстанцев. В итоге проект «дружин для борьбы с бандитизмом» был отложен. Административные способы местного управления оставались приоритетными (30). Опыт взаимодействия «власти» и «общества» при создании местной самообороны в Новороссии свидетельствовал, что, несмотря на наличие здесь достаточного количества крепких середняцких и зажиточных хозяйств, добровольческая администрация не смогла полностью использовать эти элементы для образования устойчивой сельской власти. Попытки опереться на зажиточных и «законопослушных» крестьян путем создания отрядов сельской самообороны были предприняты слишком поздно. Эффективной организации отрядов самообороны препятствовали также опасения того, что за участие в работе администрации их ждет расправа повстанцев. Испытывая недоверие к добровольцам, как к власти недостаточно прочной, бывшие старшины и старосты всячески уклонялись от исполнения распоряжений чиновников.
1. Деникин А. И. Очерки русской смуты. Т. 4, Берлин, 1925 г., С. 217–218.
2. Вестник Временного правительства, Петроград, № 27 (73), № 28 (74).
3. Вестник Временного правительства, № 53 (99), 13 (26) мая 1917 г.; ГА РФ. Ф. 6611. Он. 1. Д. 1. Лл. 268, 286–287.
4. Собрание узаконений и распоряжений Временного Сибирского правительства, Омск, № 13, 5 октября 1918 г., с. 2.
5. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемых при Правительствующем Сенате, Омск, № 4, 20 апреля 1919 г., Отдел 1; Правительственный вестник, Омск, № 90, 14 марта 1919 г.
6. ГА РФ. Ф. 5354. Оп. 1. Д. 15. Лл. 4–4 об.; Правительственный вестник, Омск, № 162, 18 июня 1919 г.; Миленко Г.Л. Российское Правительство и его задачи, Омск, 1919, с. 27–28.
7. ГА РФ. Ф. 439. Он. 1. Д. 110. Л. 74; РГВА. Ф. 40213. Он. 1. Д. 57. Лл. 16, 33, 79 об.
8. ГА РФ. Ф. 439. Он. 1. Д. 12. Лл. 194–194 об.; Ф. 440. Он. 1. Д. 34 а. Лл. 252, 260; Ф. 3510. Оп. 1. Д. 1. Лл. 4–5; Д. 6. Лл. Д. 7. Лл. 31, 34; Арбатов З.Ю. Екатеринослав. 1917—22 гг. // Архив русской революции, т. XII. Берлин, 1923, с. 96; Екатеринославский вестник, Екатеринослав, № 91, 3 сентября 1919 г.; Черкасский голос, Черкассы, № 10, 22 сентября 1919 г.
9. ГА РФ. Ф. 439, Он. 1. Д. 110. Лл. 99, 71–79 об.; 103–105 об.; Ф. 440. Он. 1. Д. 34. Л. 175 об.; Ф. 3510. Оп. 1. Д. 6. Лл. 3–4, 6; Деникин А. И. Очерки русской смуты, т. 4, Берлин, 1925, с. 217.
10. ГА РФ. Ф. 6611. Он. 1. Д. 1. Лл. 285–290; Ф. 5354. Он. 1. Д. 9. Л. 8; Екатеринославский вестник, Екатеринослав, № 111, 27 сентября 1919 г.; Голос Юга. Полтава, № 33, 13 сентября 1919 г.
11. ГА РФ. Ф. 440. Он. 1. Д. 34А. Лл. 265–266; Ф. 5881. Он. 2. Д. 255. Лл. 199–199 об.; Оболенский В. А. Крым при Деникине. // На чужой стороне, Прага, № 8, 1924, с. 8–9, 24–28.
12. Библиотека-фонд «Русское Зарубежье». Ф. 7. Оп. 1. Д. 14. Лл. 23–24.
13. ГА РФ. Ф. 440. Оп. 1. Д. 34А. Лл. 208, 282; Никитин-Макаров Н.М. В тылу Деникина // Летопись революции. № 5–6 (38–39). // С. 210–212.
14. Арбатов З.Ю. Екатеринослав. 1917—22 гг. // Архив русской революции, т. 3, Берлин, 1923 г., с. 96; ГА РФ. Ф. 439. Оп. 1. Д. 12. Лл. 194–194 об.; Герасименко Н.В. Батько Махно. ГИЗ, 1928, с. 72–73; Екатеринославский вестник, Екатеринослав, № 112, 28 сентября 1919 г.
15. Кин Д. Деникинщина. М., 1927, с. 198.
16. ГА РФ. Ф. 440. Оп. 1. Д. 34А. Л. 128; Заря России, Харьков, № 34, 27 сентября 1919 г.
17. Голос Юга. Полтава. № 23, 3 сентября 1919 г.
18. Черниговская газета. Чернигов, № 1, 19 октября 1919 г.
19. ГА РФ. Ф. 5354. Он. 1. Д. 9. Лл. 5 об. – 8.
20. Россия. Курск, № 22, 26 октября 1919 г.; № 27, 31 октября 1919 г.
21. ГА РФ. Ф. 440. Оп. 1. Д. 34А. Лл. 100–101; 281–282.
22. ГА РФ. Ф. 5881. Оп. 1. Д. 1126. Лл. 1—10, 14; Ладное Е. Огнем и мечом, голодом и болезнями. Варшава, 1922, С. 108–110; Пасманик Д. С. Указ, соч., с. 139.
23. Терский А. Батька Махно. // Вестник первопоходника. № 92, июнь – июль 1970 г., с. 9–10.
24. ГА РФ. Ф. 5881. Оп. 1. Д. 112 б; Штейманн Ф. Отступление из Одессы. //Архив русской революции. Т. 2, Берлин, 1921, С. 88.
25. Штейманн Ф. Отступление из Одессы. // Архив русской революции. Т. 2, Берлин, 1921, с. 87–88.
26. ГА РФ. Ф. 440. Оп. 1. Д. 34А. Л. 216.
27. Библиотека-фонд «Русское Зарубежье». Ф. 7. Оп. 1. Д. 14. Лл. 27–28 об.
28. Одесский листок. Одесса, № 156, 29 сентября 1919 г.
29. Штейманн Ф. Указ, соч., с. 88.
30. ГА РФ. Ф. 3801. Оп. 1. Д. 2. Лл. 2—18; Екатеринославский вестник. Екатеринослав, № 111, 27 сентября 1919 г.