да к одним и тем же явлениям. Как сейчас эволюционировала система принятия государственных решений в России?
— Думаю, что эти подходы существовали много веков и сохраняются по сей день. Есть два потока. Один идет от Президента — у него возникает идея, и он просит подготовить определенные материалы, для того чтобы потом принять решение. В результате мы имеем либо указ, либо проект закона, либо поручение Правительству. Здесь имеется определенная опасность: те, кто хорошо изучили характер руководителя, знают его слабые стороны, умеют к нему правильно подойти, часто этим пользуются. Играют на слабостях, пытаются возбудить ненависть к кому-то, используя факты — реальные, подтасованные или выдуманные. Так появляются неподготовленные решения, которые будоражат общество. Есть второй — классический — вид подготовки решений, когда в какой-то элитной группе зарождается идея и эта элитная группа выходит с определенным предложением в Правительство, к Президенту или в Государственную думу. Начинается процесс изучения предложенной идеи. Если решение готовится долго и серьезно, то и итоговый документ будет продуманным. Есть порядок: указ Президента обязательно проходит государственное правовое управление, согласовывается во всех структурах, которые имеют к этому отношение. Последним его визирует руководитель Администрации Президента, затем указ ложится на стол Президента. Так вот, у Ельцина где-то 5 % указов принимались технологически неправильно. Самое интересное, что в периоды, когда в стране возникала напряженность, имел место какой-то конфликт, этот показатель увеличивался до 25–30 %, т. е. машина работала совершенно бесконтрольно.
— Таким образом, Вы, как руководитель Администрации Президента, могли не знать о подготовке решения?
— Совершенно верно, я очень многого не знал. Ельцин подписывал указы раньше меня, но без моей визы указ не мог выйти в эфир.
В последние годы, ставя свою подпись после подписи Президента, я всегда указывал дату и точное время — понимал, что это ни на что не повлияет, но тем самым выражал свое недовольство положением дел.
— А Президент не обижался на такие Ваши визы?
— Нет, не обижался. Я как-то сказал: «Борис Николаевич, меня тревожит, что есть указы, которые проходят вне установленного порядка». Он мне ответил: «Но я же Президент, я что, не имею права подписать тот указ, который мне хочется?» Я, честно говоря, не нашел, что ему ответить, сказал, что, мол, конечно, Вы, как Президент, имеете право это делать, но надо иметь в виду, что указ не подготовлен, он может быть обжалован, если там есть какие-то неточности. Так, кстати говоря, и произошло, когда Президент снимал губернаторов Новосибирской и Иркутской областей. ГПУ[4] отказалось готовить соответствующий указ, потому что не видело оснований для его подписания. И указ пошел без визы ГПУ и без моей визы, просто Ельцин его подписал, и все. Разразился скандал, и в конечном итоге Борис Николаевич заявил, что мы его подставили. Мы смолчали, конечно.
Нарушая порядок, Президент демонстрирует, что он не всегда является примером законопослушания. Это плохо влияет на судьбы людей, на судьбу страны, ухудшает и политический, и психологический, и социальный климат.
И когда меня упрекали в том, что Администрация Президента вмешивалась то в одно, то в другое, особенно когда это говорили законодатели, я отвечал: «В Ваших интересах и в Ваших силах принять Закон об Администрации Президента». Сегодня Администрация работает в соответствии с указом Президента, он регламентирует ее работу, это его инструмент, но с точки зрения государственной это инструмент общий. Поэтому Администрация Президента должна работать в соответствии с законом, который необходимо принять.
— Как сегодня изменился статус Администрации Президента по сравнению с прошлым периодом?
— Никакого статуса у Администрации Президента не было и нет. Она не имеет никаких прав.
Ее главная задача состоит в том, чтобы обеспечивать конституционные обязанности и права Президента, помогать ему в осуществлении его деятельности. Сотрудники Администрации назначаются Президентом. Совершенно очевидно, что здесь есть почва для злоупотреблений, поэтому надо законодательно регламентировать работу президентской Администрации.
Теперь у нас имеется реестр государственной службы — табель о рангах: Президент, Премьер, первый вице-премьер. Руководитель Администрации Президента приравнивается к первому вице-премьеру, депутаты Госдумы — к министрам. С принятием этого реестра многое встало на свои места, теперь понятно, кто есть кто. Президент единолично назначает руководителя своей Администрации. При смене Президента руководитель Администрации обязан сам подать в отставку, а остальные чиновники должны работать в соответствии с гражданским кодексом и трудовым законодательством. Чиновники — профессионалы в своем деле, и главная их обязанность заключается в том, чтобы быть законопослушными, а не послушными начальству.
В нашем государстве имеется одна очень серьезная проблема — у нас никто не отвечает по закону, считается, что ответственность всегда несет начальник. Нарушив закон, человек часто ссылается на то, что выполнял приказ начальника. Таким образом, подать на него в суд практически невозможно. Человек не привык отвечать перед законом персонально. Хотя сегодня закон позволяет привлечь к ответственности любого. Я был свидетелем того, как женщина подошла к постовому, который перекрыл движение на 40 минут, и попросила, чтобы он выдал ей справку, подтверждающую, что она потеряла время по его вине. «Я вынуждена буду подать на Вас в суд, поскольку несу очень большие финансовые потери», — пояснила она. Постовой перепугался и на весь день включил зеленый свет.
— Но справку не выдал?
— Не выдал, однако движение восстановил. Понимаете, нужна инициатива снизу. Если бы мы здесь навели порядок, у нас все было бы хорошо.
— От кого или от чего зависит наведение такого порядка?
— Во-первых, дело в привычке, в культуре. Во-вторых, многое зависит от руководителей. Но у них, к сожалению, голова кругом идет, как только они получают власть. Ведь Коржаков все время внушал Президенту: «Борис Николаевич, Вы всенародно избранный Президент, фактически царь, отец нации». Ельцин поверил и задумался: «Как это я не могу? Я все могу».
— Вы высказывали противоположное мнение?
— Да. Говорил: «Борис Николаевич, нельзя так, мы строим правовое государство». И он иногда ко мне прислушивался, даже обращался к Конституции, делал мне замечание: «Это не конституционно», — открывал Конституцию и показывал, что там написано. Но это были отдельные моменты, а надо, чтобы так было всегда и со всеми президентами. Наш Президент защищает Конституцию, не дает ее изменить, но живет не по Конституции.
— А исходя из чего он действует?
— Не знаю, наверное, исходя из целесообразности. Это, кстати, подтвердил пример с Конституционным судом: когда изменяли закон о назначении губернаторов, то в Конституционный суд был подан иск, но Конституционный суд дал заключение, что таких изменений требует социально-политическая ситуация. До сих пор не могу этого понять. На мой взгляд, он поступил не конституционно, потому что фактически подтвердил, что можно нарушать Конституцию, где совершенно ясно написано, что региональная власть есть прерогатива регионов. Но это проигнорировали, потому что так хочется Президенту. Я, например, не понимаю, в чем сила той вертикали, которую он выстраивает, что она дает государству. Разве она позволила улучшить состояние экономики, уменьшить воровство и коррупцию? Нет, цифры показывают, что как раз наоборот. Да так и должно быть: если власть и общество становятся закрытыми, коррупция процветает.
— Какой-то мотив здесь можно найти в оправдание?
— Очень простой: если я у власти, то могу все. Назовите мне страну, где можно было бы написать в законе, что Президент имеет право снять губернатора в связи с недоверием. Даже у Ельцина, которого считали очень властным, такого не было. Были случаи, когда, нарушая КЗоТ, не имея на то оснований, он снимал губернаторов, они подавали в суд и выигрывали. Сейчас же губернаторы абсолютно беззащитны. С моей точки зрения, трагедия заключается в том, что теперь они будут все время оглядываться на Центр, а раньше оглядывались на людей, интересовались мнением своих избирателей. Сегодня, как когда-то в Советском Союзе, их опять оценивают сверху, значит, они отвернутся от людей, и это страшно.
— Как Вы рассматриваете тезис о возможности регионального сепаратизма или распада России? Об этом писал в своей статье Д.А. Медведев, тогдашний глава Администрации Президента.
— Где он? Покажите мне этот распад! Объясните мне, где сегодня есть такие угрозы! Кстати говоря, Конституция предусматривает заключение договоров между Центром и регионами. Сейчас это положение основного закона фактически сведено на нет. Только что подписали соглашение с Татарстаном и тем самым решили очень многие проблемы — не все было плохо в Конституции. В Российской Федерации около 90 регионов, и все разные по возможностям и реалиям. Меньшая часть — прибыльные, большая — дотационные, и отношения с Центром у них могут быть разные. Некоторым регионам, например тому же Татарстану, можно передать часть полномочий, чтобы они еще интенсивнее развивались. По отношению к дотационным республикам Северного Кавказа нужна совсем другая политика. Сегодня федеральное Правительство не только сосредоточило в своих руках налоги, оно пытается захватить нефть и газ, ввести государственную монополию на водку. Соберут все доходы в кучу, а потом начинают делить. Между тем я знаю губернаторов, которые все эти десять лет боролись за то, чтобы сделать свои губернии прибыльными, и дошли до 92 %. Когда ситуация изменилась, они сказали: «Зачем нам это нужно? Нас и так Центр накормит».
— Для чего Центр собирает деньги?