К 1990 году экономические проблемы усугубились, а руководители страны все никак не могли решиться на реформы. Между тем с течением времени цена преобразований лишь возрастала. Неизбежным становился «прыжок к рынку». Тогда же появились конкурирующие программы реформ, но Гайдар со страниц «Правды» предупреждал, что либо для их реализации упущено время, либо они — в силу своей мягкой уклончивости — не решают фундаментальных проблем, причем в условиях, когда надвигаются одновременно инфляция и дефицит товаров (сочетание уникальное, но точно предсказанное экономическим редактором главной газеты страны). Это была новая фаза сползания экономики в кризис, что ученый и публицист и констатировал в начале 1991-го. Именно в этом году произошел августовский путч, после чего начался необратимый развал Советского Союза. РСФСР во главе с Борисом Ельциным, взявшим на себя политические риски, решила идти отдельно по пути радикальных (именно в силу упущенных времени и возможностей) реформ. В сентябре 1991-го группа экономистов под руководством Гайдара была призвана для подготовки плана преобразований. Многие из них вошли в первое правительство российских реформ, которое было сформировано в ноябре 1991 года.
А пока в начале 1991-го в «Коммунисте» выходит экономический обзор Егора Гайдара «В начале новой фазы» с подробным разбором ситуации и вызовов, стоящих перед властями. И с констатацией того, что кто-то должен взять на себя ответственность за неизбежные болезненные решения: «Теперь финансовую стабильность можно восстановить только на принципиально ином уровне цен, когда их рост, оторвавшись от увеличения номинальных доходов, сведет к нулю последствия предшествующей распределительной вакханалии. Как бы ни было это неприятно, приходится признать: чем дольше будем цепляться за жалкие останки существовавшей ранее ценовой системы, тем дольше продлится период, когда цены растут, а дефицит по-прежнему свирепствует».
Тогда еще Гайдар не знал, что разбираться с последствиями нерешительности союзных лидеров придется ему самому. Предсказал он и «поиск исторических виновников». Эта роль была тоже уготована именно ему — незаслуженно и несправедливо.
Нулевой цикл. К анализу механизма ведомственной экспансии
Кто не задавался вопросом: как же все-таки функционирует реальный (не тот, что описан в учебниках) механизм принятия крупномасштабных экономических решений, как они возникают, кем готовятся, как реализуются? И как этот отлаженный механизм ведомственного давления действует в меняющихся условиях экономической реформы, усиливающихся демократических процессов?
Известный венгерский экономист Янош Корнаи в книге «Экономика дефицита» доказывает, что если предприятия имеют широкие возможности привлечения финансовых средств для компенсации убытков («мягкие финансовые ограничения» в его терминологии), то дефицит в экономике неизбежен, а ресурсы на развитие направляются на ликвидацию узких мест. На наш взгляд, последнее предположение несвободно от экономического романтизма и вытекает, скорее, из идеальной модели, чем из реальной практики.
В самом деле, если признать правоту этой позиции, придется согласиться с тем, что в течение ряда десятилетий в нашей стране самым острым дефицитом являлись различные котлованы и каналы, выемки и планировки, насыпи и дамбы, а отнюдь не жилье и высококачественные продукты питания. Принцип распределения «по узкому месту» (как в небогатой семье, где пальто покупают тому из детей, кто больше всех обносился) предполагает, что система в целом эффективно управляема из центра, который умеет выявлять узкие места и способен именно туда направить ресурсы.
На первый взгляд сама постановка вопроса об эффективности контроля, осуществляемого центром, может показаться странной. Ведь вся система управления создавалась именно как иерархия подчиняющихся друг другу органов. Даже сейчас, с развертыванием экономической реформы, с вступлением в силу закона «О государственных предприятиях» ведомственная пирамида спускает сверху вниз директивные задания, наспех перекрашенные под «госзаказ», и требует отчетов об их выполнении. Предприятие без ведома вышестоящего органа по-прежнему не может решить элементарных вопросов. Но все же анализ показывает, что «всевластие» центра иллюзорно.
Пятилетние планы ввода производственных мощностей по большинству позиций важнейшей номенклатуры регулярно срывались. Фронт строительства вопреки воле центра ширился. Распространенным отчетом о результатах принятых высшими органами партии и государства в начале 1980-х годов решений является запись: «Строительство не начато».
Вот свежий пример. В последние годы предпринимались усилия, направленные на улучшение состояния природной среды, ставшего в ряде регионов критическим. И что же? По данным Госкомстата СССР, ввод в действие очистных сооружений, систем оборотного водоснабжения, установок для улавливания и обезвреживания веществ, загрязняющих атмосферный воздух, осуществляется крайне неудовлетворительно. Выделяемые на эти цели средства не используются.
Сама массовость этих фактов заставляет задуматься о причинах, делающих подобное положение возможным. Может показаться, что объяснение лежит на поверхности: если указания центра систематически и в широких масштабах не выполняются — значит, низка личная ответственность.
И, следовательно, нужно строже наказывать виновных, освобождаться от руководителей, не справляющихся с порученным делом. Только вот беда такого рецепта в том, что его универсальная эффективность не подтверждается практикой. В 1930-х — начале 1950-х годов, когда в жестких санкциях недостатка не было, фактические результаты развития сельскохозяйственного производства находились в разительном несоответствии с намеченными планами. Тогда же в полной мере проявились проблемы долгостроя. С тех пор попытки поправить положение путем частой смены руководителей предпринимались регулярно. Они создавали иллюзию энергичного руководства. Но ситуация не улучшалась. А в итоге оказывалось, что после провала дела и спросить не с кого.
Свертывание прямого контроля потребителя над поставщиком (через рынок), ограничение социалистической демократии неизбежно оборачиваются перегрузкой высших органов управления. Если предприятия разных отраслей не могут наладить нормальные, взаимовыгодные связи по поставкам копеечных прокладок — регулировать соответствующие конфликты приходится Совету министров СССР. Если органы местного самоуправления не могут или не хотят решать вопрос о протекающей крыше — поток жалоб идет в ЦК КПСС. В то же время постоянно возникают действительно острые и неотложные проблемы, требующие внимания высших органов партии и государства: подготовка к зиме (неисправность оборудования котельных, систем теплоснабжения может повлечь за собой катастрофу), организованное проведение уборки урожая (из-за нехватки топлива может остановиться техника) и бесчисленное множество других. Но возможности любого органа анализировать информацию, принимать обоснованные решения, контролировать их выполнение не безграничны. Перегрузка неизбежно ведет к выделению сравнительно узкого круга особо значимых, приоритетных параметров и совокупности прочих, формальное управление которыми приобретает главным образом ритуальный характер.
Казалось бы, в центре внимания должны быть принципиальные вопросы социально-экономической стратегии. Однако острота текущих проблем, их насущная связь с сегодняшними интересами коллективов, ходом производственного процесса, относительная простота выявления тех, кто конкретно ответствен за те или иные срывы, концентрируют основное внимание именно на текущих делах. Соответственно, ослабляется контроль за долгосрочными процессами. Конечно, центральные органы управления пытаются выявлять узкие места и расшивать их. Но узких мест слишком много, приоритетность их ликвидации неочевидна, ресурсы, которыми можно маневрировать, ограниченны и маломобильны. Чтобы соединить необходимые для реализации принятого решения квалифицированные кадры, инфраструктуру, машины, материалы, требуются постоянные усилия. Отнюдь не всегда центр в состоянии этого добиться.
Формально все пункты принимавшихся высшими органами власти постановлений равнозначны и одинаково подкреплены их авторитетом. Но сведущие люди могут сразу выделить те объекты, которые будут реально построены, и те, сооружение которых не будет начато долгие годы, а возможно, и никогда.
Вот несколько фактов, на первый взгляд не связанных между собой.
В конце 1950-х — начале 1960-х годов были приняты масштабные решения по химизации народного хозяйства. Поставленные тогда задачи увеличения производства минеральных удобрений к настоящему времени перевыполнены, здесь мы стали мировым лидером, опередив США более чем в полтора раза. Но производство синтетических смол и пластмасс в 1986 году было примерно в 4 раза меньше, чем намечалось на 1980-й (18 процентов объема производства США). Острый дефицит экономичных пластмасс — важнейший фактор, сдерживающий снижение металлоемкости национального дохода.
В тот же период было принято решение о создании мощного узла гидро- и теплоэнергетики в Сибири. Помимо завершения Братской и Красноярской ГЭС, здесь предполагалось построить Саяно-Шушенскую, Устъ-Илимскую, Богучанскую, Средне-Енисейскую, Нижне-Тунгусскую ГЭС. Строительство большинства этих станций либо закончено, либо развернуто. По площади искусственных водохранилищ гидроэлектростанций мы добились мирового лидерства. Планы же создания двух крупных групп мощных теплоэлектростанций в районах Канска и Ачинска срываются из пятилетки в пятилетку. Нарушение оптимальных (определяемых объективными требованиями техники и экономики) пропорций между разными видами энергетики в Сибири привело к тому, что значительная часть мощностей гидроэлектростанций этого региона (по оценкам специалистов, более трети) простаивает, не используется даже в период максимальной нагрузки. Резкое снижение выработки энергии в маловодный период сопровождалось остановкой крупнейших заводов, миллиардными народнохозяйственными потерями.