нт должен был создать свой, альтернативный набросок, чтобы оттеснить конкурента в сторону. «Нужно ковать железо, пока горячо, «-заявил он Койделлу, призывавшему его провести зиму на Ривьере. — В Померании женщины, которым предстоит разрешиться от бремени, говорят — я должна встретить свою опасность. Это как раз мой случай»[458].
Перед Бисмарком стояли две основные задачи: с одной стороны, закрепить доминирование Пруссии в новой структуре, с другой — создать парламент, деятельность которого не будет представлять опасности для традиционных центров власти. Согласно проекту Бисмарка, президентом Северогерманского союза должен был стать прусский король, являвшийся одновременно главнокомандующим вооруженными силами. Кабинета министров как такового не существовало, зато создавался Бундесрат (Союзный совет), включавший в себя представителей всех 22 государств — членов союза. Всего в него входили 43 человека, в том числе 17 представителей Пруссии. Этот расклад не должен вводить нас в заблуждение относительно реального веса монархии Гогенцоллернов в новой структуре; Северогерманский союз один из современников язвительно назвал «союзом собаки и блох на ее спине»[459] — 5/6 его населения были прусскими гражданами.
Бундесрат должен был стать во многом уникальным органом, наделенным полномочиями в сфере как исполнительной, так и законодательной власти. Он играл роль верхней палаты парламента, участвуя в законотворческом процессе, и одновременно «охватывающей 43 места министерской скамьи, противостоящей Рейхстагу»[460]. Члены Бундесрата должны были действовать согласно инструкциям своих правительств. Тем самым подчеркивалось, что Северогерманский союз — объединение, возникшее не по воле его жителей, а решением 22 суверенов. Такая форма была избрана не в последнюю очередь для того, чтобы не отпугнуть монархии Южной Германии: будущему союзу предстояло стать, как выражался глава прусского правительства, федеративным государством по существу и федерацией государств по форме. Соответствующим образом были распределены и полномочия между «центром» и отдельными субъектами — в ведение союзных органов попали вопросы, связанные с армией, внешней политикой и внешней торговлей.
Кроме того, Бундесрат должен был в максимальной степени напоминать Бундестаг Германского союза — как писал Бисмарк, «чем больше опираешься на старые формы, тем легче будет сделать все дело, в то время как устремление родить совершенную Минерву из головы президиума заставит все дело утонуть в песке профессорских споров»[461]. Глава правительства стремился избежать или по крайней мере, ограничить таким способом масштабные дебаты по проекту конституции. Помимо всего прочего, столь аморфный заменитель Кабинета министров, каким являлся Бундесрат, было совершенно невозможно каким-либо образом контролировать со стороны народного представительства.
Третьим центром власти являлся Рейхстаг — тот самый давно обещанный Бисмарком парламент, избираемый на основе всеобщих и прямых выборов и участвующий в законодательной деятельности, а также обладающий бюджетным правом. «Никакого вознаграждения депутатам, никаких выборщиков, никакого ценза»[462] — такие принципы сформулировал глава правительства, стремившийся предотвратить появление профессиональных политиков и бросить на чашу весов голоса «простого народа». Рейхстаг должен был в определенной степени противостоять Бундесрату, поскольку являлся воплощением единства нации против суверенитета отдельных правительств. Помимо всего прочего, на него глава правительства мог опереться при необходимости противопоставить «мнение нации» мнению монарха и придворной клики. «Большим государством необходимо управлять не с позиций какой-то одной партии. Необходимо иметь в виду всю совокупность партий, имеющихся в стране, и выявлять общую линию, которой и будет следовать правительство», — заявлял министр-президент в начале 1867 года в прусской Палате господ, отвечая на запрос консерваторов[463].
Внутренняя противоречивость этой системы была заложена в нее сознательно, как набор противовесов, позволявший Бисмарку на посту главы прусского правительства эффективно проводить свою линию и по отношению к народному представительству, и по отношению к «местническим» устремлениям малых германских государств, и по отношению к собственному монарху. Являясь главным связующим звеном между этими структурами, он обеспечивал себе автономию принятия решений.
Проект конституции был представлен правительствам северогерманских государств в середине декабря, когда Бисмарк вернулся в Берлин. Затем документ попал на рассмотрение Учредительного рейхстага, избранного и открывшего свои заседания в феврале 1867 года. Итоги выборов были благоприятны для Бисмарка: из 297 мест 106 заняли консерваторы разных направлений, еще 80 —национал-либералы. Прогрессисты смогли получить лишь 19 мандатов, что стало для них тяжелым поражением.
Учредительный рейхстаг внес в проект конституции ряд поправок. Самая, пожалуй, важная из них касалась непосредственно Бисмарка. Речь шла о должности союзного канцлера; в исходном проекте это был чиновник, не имевший самостоятельного значения и являвшийся простым исполнителем воли Бундесрата. Поправка, внесенная лидером национал-либералов Рудольфом фон Беннигсеном[464], предусматривала превращение канцлера в ответственного министра, наделенного широкими полномочиями. Правда, ответственность понималась только в смысле обязательства давать ответ на запросы парламентариев; канцлер назначался главой союза (то есть прусским королем), и никакого влияния на этот процесс Рейхстаг оказать не мог.
Для Бисмарка это означало необходимость пересмотреть свои планы. Изначально он собирался выдвинуть на канцлерский пост Савиньи, а самому остаться на должности прусского министра-президента и министра иностранных дел, управляя империей через Бундесрат. Однако после принятия поправки Беннигсена он решил взять на себя дополнительно еще и этот пост. Соединение нескольких должностей в одних руках привело к тому, что все нити государственной политики стекались к Бисмарку.
Поправки, однако, не носили определяющего характера. В общем и целом разработанный главой прусского правительства проект был 16 апреля принят Рейхстагом, что стало его очередной весьма серьезной победой. Конституция Северогерманского союза обеспечивала сохранение власти старой, традиционной прусской элиты, в то же время давая выход новым политическим и общественным силам, для которых была слишком тесна прежняя оболочка. Кто же в большей степени выиграл в результате «революции сверху»? Этот вопрос является спорным по сегодняшний день.
Многие исследователи считают, что Бисмарк смог удачно законсервировать старые порядки в новой форме, остановив демократическое развитие Германии на долгие десятилетия, что впоследствии самым плачевным образом сказалось на ее судьбе в XX веке. Эта точка зрения содержит в себе значительную долю истины, однако нужно учесть, что даже такой крупный государственный деятель, как Бисмарк, не мог противостоять тенденциям своего времени; в противном случае созданная им конструкция не просуществовала бы несколько десятилетий. Северогерманский союз, его законы и институты объективно представляли собой значительный шаг вперед в политической, социальной и экономической сферах. Будучи в душе приверженцем «старых порядков», Бисмарк в то же время сознавал, что их время прошло. Его уступки современным тенденциям происходили из понимания силы и влияния этих тенденций и носили вынужденный характер. Стать молотом, чтобы не стать наковальней, — этот провозглашенный Бисмарком много лет назад принцип идеально подходит к описанию его работы по формированию структур нового государственного образования, основанной на компромиссе между старым и новым.
Канцлер и парламент весьма энергично взялись за обустройство новой федерации. В течение короткого срока была принята масса законодательных актов, способствовавших ее внутренней интеграции. Речь шла о едином уголовном и коммерческом законодательстве, единстве мер и весов, свободе передвижения и предпринимательской деятельности, свободе формирования общественных организаций и других мероприятиях, которые сделали Северогерманский союз по многим параметрам передовым государством в тогдашней Европе. Помимо самого Бисмарка, большую роль в этих процессах играл Рудольф Дельбрюк, ставший в августе 1867 года главой ведомства союзного канцлера. Во многом благодаря ему Бисмарк достаточно рано осознал, что достижение поставленных им политических целей как во внутренней, так и во внешней политике прекрасно согласуется с либеральным экономическим курсом, основанным на принципах свободы предпринимательства и свободной торговли. Отказ государства от многих регулирующих функций в экономике среди прочего позволил сделать либералов гораздо более сговорчивыми в вопросах политической власти.
Сотрудничество с умеренным крылом немецкого либерализма стало на целое десятилетие основой внутренней политики Бисмарка. Национал-либералы, поддерживая «железного канцлера», рассчитывали принять участие в осуществлении своей главной задачи — создании единого германского государства — и оказать значимое влияние на облик последнего. Их поддержка была весьма далекоидущей, но не безоговорочной. В противоположность прогрессистам, считавшим необходимым в любых обстоятельствах отстаивать либеральные идеи и принципы, национал-либералы проводили прагматическую политику, включавшую в себя готовность идти на компромиссы в том случае, если это было необходимо для сохранения сотрудничества в целом. Такая линия, однако, грозила поставить их в зависимость от канцлера, что в итоге и произошло.