В наиболее общем виде особенность военной системы управления можно выразить формулой: высочайшая централизация принятия ключевых решений при широкой самостоятельности в путях их осуществления.
На второй день войны была создана Ставка главного командования во главе с Тимошенко, но уже 10 июля ее переименовали в Ставку верховного командования под руководством Сталина. При нем был создан институт постоянных советников по общим и хозяйственным вопросам. В него вошли: Вознесенский, Жданов, Микоян, Мехлис, Ватутин, Воронов, Жигарев, Шапошников [4, C. 44].
23 июня была образована Комиссия Бюро СНК по текущим делам. Ее председателем стал Н. Вознесенский. Комиссия «должна была собираться ежедневно для принятия решений по неотложным вопросам и быстрого решения текущих дел, что было вызвано военной обстановкой» [141].
24 июня был создан Совет по эвакуации под руководством Шверника. В совет входил М. Сабуров, который в тот момент времени формально руководил Госпланом СССР (Вознесенского 10 марта 1941 года назначили первым заместителем председателя Совнаркома СССР, то есть из вице-премьера сделали первым вице-премьером, с освобождением от должности председателя Госплана). Формально – потому что Сабуров стал заместителем Вознесенского по линии Государственного комитета обороны (ГКО).
ГКО был создан 30 июня 1941 года как чрезвычайный орган высшей власти в стране. Первоначально в его состав вошли Сталин, Молотов, Ворошилов, Маленков и Берия, а с начала 1942 года также Вознесенский, Микоян и Каганович. ГКО просуществовал до 4 сентября 1945 года и был упразднен сразу после капитуляции Японии и окончания Второй мировой войны. ГКО не имел отдельного аппарата и действовал через партийные и государственные органы, контролируя и направляя их работу [4, C. 47]. Решения ГКО в зависимости от тематики «оформлялись в виде либо постановления ГКО, либо постановления СНК или ЦК ВКП(б), а то и совместного постановления СНК и ЦК ВКП(б)» [141, C. 464]. В случае необходимости при ГКО создавались комиссии. Заседания не протоколировались, процедуры согласования были максимально упрощены. ГКО был площадкой для оперативной межведомственной координации и немедленного решения любых вопросов обороны, какие бы отрасли они ни затрагивали.
Важным отличием ГКО от существовавшего в Гражданскую войну Совета обороны (позднее – Совета труда и обороны) было то, что Совет обороны координировал деятельность «обычных» партийных и советских органов, а ГКО подменял их собой. Во время войны не проводилось съездов и пленумов партии, а деятельность СНК была подчинена исполнению решений ГКО. ГКО был единственным в своем роде органом, принимавшим решения и по военным, и по гражданским вопросам, ведавшим и ведением боевых действий, и восстановлением хозяйства.
Более чем в 60 крупнейших городах были образованы местные комитеты обороны; председателем, как правило, был секретарь обкома (райкома) партии, а его замом – председатель обл(гор)совета. Местные КО по аналогии с ГКО руководили действиями всех прочих властей на своей территории.
Наконец, был организован штат уполномоченных ГКО, которые выездными проверками контролировали выполнение основных решений ГКО. В экономической области уполномоченные ГКО тесно сотрудничали с уполномоченными Госплана. Как позднее вспоминал уполномоченный ГКО В. Емельянов, на директора завода возлагалась обязанность выполнить план, а на уполномоченного ГКО – обязанность сделать так, чтобы завод план перевыполнил [142, C. 9].
Для решения специализированных задач ГКО создавал разнообразные «частные» комитеты.
Так, постановлением ГКО СССР № 1066сс от 25.12.1941 был создан Комитет по разгрузке железных дорог от застрявших грузов, который по постановлению ГКО СССР № 1279 от 14.02.1942 был преобразован в Транспортный комитет ГКО. Председателем комитета был А.И. Микоян, также в него входили А.Н. Косыгин (заместитель), Н.А. Вознесенский, А.В. Хрулев и Л.М. Каганович [143].
13 февраля 1942 года с началом мобилизации неработающего городского населения был создан Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК СССР. Комитет имел право перераспределять рабочую силу между любыми отраслями народного хозяйства.
Осенью 1941 года для скорейшего роста выпуска боевой техники было создано два новых наркомата: танковой промышленности и минометных вооружений (последний – на базе существовавшего Наркомата общего машиностроения).
В конце 1942 года в рамках общей стабилизации ситуации после поражений первого этапа войны был создан новый рабочий орган ГКО: Оперативное бюро. Произошло размежевание полномочий между ним и Бюро СНК СССР. В ведение Оперативного бюро ГКО была отнесена деятельность военных и наиболее важных для военной промышленности хозяйственных наркоматов, а в ведение Бюро СНК переданы остальные хозяйственные вопросы [144, C. 19]. Основной задачей этой реорганизации была более полная увязка работы военной промышленности с обеспечивающими ее деятельность отраслями.
В апреле 1943 года для борьбы со шпионами и диверсантами был создан Наркомат государственной безопасности.
Совместным постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 21 августа 1943 года при СНК СССР был образован Комитет по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации, а постановлением СНК СССР в том же году – Комитет по делам архитектуры с задачей повышения качества архитектурных и планировочных работ. С расширением восстановительных работ с осени 1943 года в пострадавших от оккупации республиках (УССР, БССР, РСФСР, Молдавской ССР) стали создаваться республиканские наркоматы жилищно-гражданского строительства [139, C. 316].
В январе-феврале 1944 года на 10-й сессии Верховного Совета наркоматы обороны и иностранных дел были преобразованы из союзных в союзно-республиканские, а республики получили право иметь свои вооруженные силы и непосредственно вступать во внешние сношения с другими государствами. То и другое отвечало политическим задачам момента: подготовке открытия «второго фронта» и определения позиций СССР в будущей ООН.
Таким образом, в период войны под каждую острую «частную» задачу создавался свой специализированный орган государственной власти. Согласованность их действий обеспечивалась подчиненностью Государственному комитету обороны, который имел право принимать обязательные для всех решения по любым вопросам.
Структурная перестройка
1941 год. Эвакуация и использование резервов
Задачей начального периода войны стало максимально возможное смягчение удара по экономике: эвакуация и разного рода меры, позволяющие быстро заменить потерянные производственные мощности. При этом самый новый на момент начала войны план эвакуации датировался 1937 годом и успел существенно устареть [145].
Статус первого зампреда Совнаркома позволил Н.А. Вознесенскому в день начала Великой Отечественной войны к девяти утра собрать в Госплане всех наркомов и предложить им в течение суток на базе имевшихся мобпланов разработать план увеличения производства вооружения [146, C. 109]. Мобилизационный народнохозяйственный план на третий квартал был разработан за неделю и утвержден уже 30 июня (правда, и устарел он из-за продвижения неприятеля уже через несколько дней). Но уже 4 июля 1941 года ГКО создал комиссию во главе с Вознесенским для выработки военно-хозяйственного плана обеспечения обороны страны с опорой на восточные районы (плана эвакуации). Всю тяжелую индустрию было решено переключить на обеспечение военной промышленности. Решение о разработке нового военно-хозяйственного плана было принято всего через четыре дня после утверждения мобилизационного плана на третий квартал. Новый план должен был опираться только на производственные мощности в центральных и восточных районах страны, то есть за эти дни уже был осознан масштаб потерь территории и производственных мощностей, нанесенных первым ударом врага. Военно-хозяйственный план на четвертый квартал 1941 года был принят 16 августа.
Он уже четко ориентировался на перемещение промышленности в восточные районы страны и организацию там новых центров производства вооружений. Чтобы обеспечить перевозки, были предусмотрены срочные мероприятия по расширению пропускной способности основных железнодорожных узлов.
Совет по эвакуации был создан 24 июня, через два дня после начала войны. 7 августа вышло постановление ГКО «О порядке размещения эвакуируемых предприятий». Наркомам предписывалось согласовывать с Госпланом и Советом по эвакуации конечные пункты для вывозимых в тыл предприятий, а местным органам – принять все меры к скорейшему развертыванию прибывающих заводов [142, C. 69]. В Госплане СССР для этой работы была создана группа по размещению эвакуированных предприятий. План эвакуации, таким образом, составлялся одновременно с эвакуацией и носил ориентировочный характер. Основным принципом было создание, а где возможно – объединение в кластеры родственных предприятий. Наиболее яркий пример – челябинский «танкоград», образованный путем усиления Челябинского тракторного завода эвакуированными ленинградским Кировским и Харьковским дизель-моторным заводами.
Основной упор в работе Госплана и других органов управления экономикой во втором полугодии 1941 года был сделан на то, чтобы обеспечить эвакуацию и максимально задействовать все имеющиеся резервы для резкого увеличения выпуска военной продукции. Нужно было грамотно распорядиться имеющимися запасами. Как следствие, резко возросла централизация. Госплан максимально сконцентрировал в своих руках планирование производства и распределения продукции, трудовых и финансовых ресурсов, строительства, транспорта, в результате чего количество продуктов, распределяемых из единого центра, с наступлением войны увеличилось более чем в два раза [147, C. 54].
Характерной чертой планирования в годы войны стало изменение адресности планов. До войны Госплан планировал производство продукции по наркоматам, ведомствам и союзным республикам. В годы войны плановые задания были адресованы непосредственно предприятиям. По важнейшим видам военной продукции задания предприятиям устанавливал ГКО [70, C. 202].
Централизация распределения ключевых ресурсов и принятия ключевых решений сочеталась с ростом самостоятельности наркоматов и крупных предприятий. Про новые права наркомов в маневрировании ресурсами уже было сказано выше, но оперативная самостоятельность была предоставлена и республикам, и предприятиям. Предприятия при безоговорочном выполнении плановых заданий могли по своему усмотрению создавать новые цеха и службы, менять техпроцесс, выплачивать премии и тому подобное.
Поскольку грузы на восток часто отправлялись в спешке, уже под бомбежками, на железных дорогах стали образовываться так называемые бездокументные грузы, не имеющие адресата. Их складировали на созданных летом 1941 года эвакобазах. Первоначально грузы с эвакобаз пытались распределять централизованно через Совнарком и Госплан, но быстро поняли, что это невозможно, предоставив местным властям право отбора необходимого.
Уполномоченные Госплана, наркоматов и ГКО вместе с облисполкомами советов и обкомами партии лихорадочно разыскивали на местах подходящие площадки для приема эвакуируемых заводов, находили новые кооперационные связи, разыскивали на эвакобазах и складах недостающее оборудование, решали другие регулярно возникавшие проблемы. Эта широкая низовая деятельность позволила быстро собрать новую рабочую конфигурацию производства из того, что удалось вывезти при отступлении.
Как уже отмечалось, в предвоенные годы Госплан практиковал переписи оборудования, которые неизменно выявляли, что значительная его доля заводами не используется. Проверка 1939 года выявила, что 6,5 % металлорежущего оборудования на предприятиях 18 промышленных наркоматов не использовалось [116, C. 36]. Проверка 1940 года выявила, что на 1 декабря 1940 года стоимость запасов товарно-материальных ценностей 12 промышленных наркоматов превышала установленные нормы на 2,6 млрд рублей. В целом на предприятиях было выявлено 116 316 неустановленных и неработающих металлорежущих станков, что более чем в два раза превышало годовой выпуск продукции станкостроительной промышленности СССР [97]. В «обычных» условиях неустановленное оборудование – зло, свидетельствующее о том, что плановики все-таки не всегда могли правильно определить обоснованность заявок наркоматов на оборудование. Но в начальный период войны, когда пришлось срочно развертывать производство военной продукции на гражданских заводах (а так или иначе на войну работало почти каждое предприятие), эти запасы оказались как нельзя кстати. И, что немаловажно, весь аппарат уже имел опыт их поиска и перераспределения.
В сентябре 1941 года председатель Госплана М.З. Сабуров поручает уполномоченным провести проверку ремонтных мастерских, машиностроительных заводов и других подобных предприятий на предмет наличия недоиспользуемых токарных станков, которые можно было бы изъять по мобилизации на нужды обороны. Как показали результаты проверки, почти на каждом заводе находилось по несколько токарных, сверлильных, поперечно-строгальных и других станков, а также прессов различных моделей, которые можно было изъять. Чтобы развеять сомнения, не принесут ли такие изъятия ущерба производственной программе, некоторые уполномоченные в телеграммах оставляли характерные пояснения: «Бездействуют как излишне засланные. Перечисленные станки можно изъять без ущерба производства»[29].
Всего уполномоченные за пару недель нашли 254 (230 после перепроверки) металлорежущих станка и 51 пресс, которые можно было без ущерба для производственной программы предприятий передать для военных нужд[30]. В Москве аналогичную ревизию излишнего оборудования проводили уполномоченные СНК.
Помимо запасов, накопленных предприятиями, разумеется, свою роль сыграли и централизованные государственные запасы (в том числе тот самый резерв СНК).
Рост мобзапасов по результатам выборочного обследования 45 предприятий Наркомата тяжелого машиностроения в денежном выражении возрос с 69 млн рублей в 1939 году до 116 млн рублей в 1940 году. Государственные резервы зерна к началу войны превысили 6 млн тонн [148, C. 50]. Все это позволило смягчить удар по экономике в первый, самый тяжелый период войны.
Еще одной особенностью советской экономики, которая в обычных условиях считается скорее проблемой, а в военных очень помогла эвакуации, была тенденция к расширению фронта строительных работ. Проще говоря, по всей стране одновременно закладывались сотни новых строек, которые потом медленно и печально достраивались, так как стройматериалы и строители «размывались» по ним. К началу войны в восточных районах были сотни строящихся заводов на разных этапах строительства – от котлована до уже готовых корпусов. Эти недострои стали площадками для приема эвакуируемых с запада предприятий.
Госплановская группа по размещению эвакуируемых предприятий вела картотеки, в которых были указаны свободные площади действующих и строящихся заводов. На основании этих сведений эвакуируемые предприятия направлялись на более-менее подготовленные к их приему площадки. Когда площадки стали заканчиваться, под прием оборудования стали передавать любые каменные складские помещения, расположенные вдоль железных дорог или автомобильных шоссе. Их срочной переписью занимались работники Госплана и ЦСУ [142, C. 106].
В декабре 1941 года производство боеприпасов и вооружений составляло уже больше половины валовой продукции промышленности [142, C. 12], падение производства военной техники прекратилось, с января 1942 года начался рост выпуска.
1942 год. Сырьевая база и восточные районы
Изыскание резервов было очень полезным на начальном этапе войны, но для полноценной работы военной экономики этого было недостаточно. Боевая техника требует много, много металла, и требовалось срочно нарастить его выпуск.
По постановлению ГКО № 1241с от 04.02.1942 «О распределении обязанностей между членами ГКО» Вознесенский становился членом ГКО и отвечал за выполнение решений ГКО по производству боеприпасов и по черной металлургии.
План мероприятий по ускоренному наращиванию производственных мощностей черной металлургии был разработан под руководством Вознесенского и Тевосяна и утвержден 13 апреля 1942 года. Планом предусматривался ввод в действие 23 доменных и свыше 60 мартеновских печей; 22 электропечей и 7 бессемеровских конверторов; 25 прокатных станов и ряда трубопрокатных; коксовых печей и сопутствующих производств [149, C. 15]. Был запроектирован ввод мощностей, превышающий почти в три раза объемы ввода за три с половиной предвоенных года третьей пятилетки.
Несмотря на все усилия, в 1942 году добыча железной руды составила всего 39,4 % от уровня 1941 года, выплавка чугуна – 34,1 %, стали – 44,7 %, проката – 42,8 % [89, C. 584].
В ноябре 1942 года пришлось разрабатывать аналогичные меры по углю [146, C. 137]. Уголь был необходим как для выплавки стали, так и для работы промышленности и транспорта в целом. Еще годом ранее, в конце 1941 года, была достроена железная дорога до Воркуты, что позволило частично смягчить угольный голод за счет угля Печорского бассейна, но требовались дальнейшие меры. 17 ноября 1942 года путем выделения Углесбыта из ведения Наркомата угольной промышленности было организовано Главное управление по снабжению каменноугольным топливом при СНК СССР [139, C. 318]. По итогам 1942 года добыча угля составила 49,8 % от уровня 1941 года, а кокса – 37,7 % [89, C. 584], однако принятые меры обеспечили начиная с 1943 года быстрый рост производства.
По мере того, как рос выпуск металла, необходимо было расширять следующее «узкое место»: выпуск металлорежущих станков. По свидетельству Колотова, секретаря Вознесенского: «По указанию ГКО Вознесенский отдал распоряжение соответствующим подразделениям Госплана и специалистам военной группы исследовать производственные процессы станкостроения, устранить слабые звенья, изыскать возможности к тому, чтобы немедленно обеспечить промышленные предприятия станками требуемых типов и в нужном количестве» [149, C. 21].
В восточных районах требовалось обеспечить крупное промышленное строительство. За 1942–1944 годы там было построено 2250 крупных промышленных предприятий. Достигалось это за счет почти полного прекращения капвложений в гражданское производство и заморозки гражданских строек. Производство промышленной продукции в районах Поволжья, Урала, Западной Сибири, Казахстана и Средней Азии в 1943 году выросло по сравнению с 1940 годом в 2,9 раза [119, C. 33]. Только один Урал давал до 40 % всей продукции военной промышленности.
Также на востоке расширялись и посевные площади сельского хозяйства (под овощи и картофель – на 37 % в 1942 году к уровню 1940 года). В довоенные пятилетки растениеводство Средней Азии было специализировано на хлопководстве, а хлеб туда завозился из Сибири по Турксибу. В войну там вновь стали в крупных масштабах сеять хлеб – разумеется, ценой сокращения посевов хлопка и других технических культур. Из хлебонедостаточного региона Средняя Азия стала хлебоизбыточным и могла сдавать его государству [119, C. 33].
В результате всех проведенных мероприятий 1943–1945 годов среднегодовое производство танков и самолетов в СССР было в два раза больше, чем в Германии, орудий – в четыре раза больше, минометов – в шесть раз больше [119, C. 42]. Эти поставки обеспечили перелом в ходе боевых действий.
19 ноября 1942 года началось наступление советских войск под Сталинградом, с которого принято отсчитывать начало коренного перелома в войне. Протоколом заседания Политбюро от 8 декабря 1942 создавались Оперативные бюро ГКО, из ГКО в ведение СНК передавались хозяйственные вопросы, не связанные с обороной, а Вознесенский возвращался в Госплан СССР. Градус мобилизации стал снижаться.
1943–1944. Начало масштабных восстановительных работ
Как результат успехов на фронте 23 января 1943 года вышло постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мероприятиях по восстановлению МТС и колхозов в районах, освобождаемых от немецко-фашистских оккупантов», отделам Госплана было дано указание составить планы восстановления хозяйства [103, C. 225]. Это решение знаменовало постепенное снижение градуса мобилизации экономики.
Чтобы был понятен масштаб требуемых восстановительных работ, необходимо напомнить, что оккупанты разрушили свыше 6 млн зданий, включая тысячи школ и больниц и 31 850 промышленных предприятий, 65 тыс. км железнодорожных путей, разорили 98 тыс. колхозов [119, C. 35].
22 февраля 1943 года вышло постановление ГКО «О восстановлении угольных шахт Донбасса», а 17 марта в Госплане состоялось совещание по вопросу восстановления хозяйства юга страны [146, C. 163], было создано Управление по восстановлению хозяйства в освобожденных районах [150, C. 332]. 30 марта прошло аналогичное совещание по восстановлению промышленности Москвы, в ноябре – по восстановлению бакинской промышленности [103, C. 225].
Постановлением ЦК ВКП(б) и советского правительства от 11 августа 1943 года была определена программа неотложных мер по восстановлению хозяйства освобожденных областей РCФСР, Украинской ССР, Молдавской ССР.
Для ее реализации постановлением ЦК ВКП(б) «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации» (21 августа 1943 года) был образован Комитет при СНК СССР по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецко-фашистских оккупантов, в составе Г.М. Маленкова (председатель), А.И. Микояна, Н.А. Вознесенского, А.А. Андреева [150, C. 220]. Комитет действовал по май 1944 года. Была установлена оперативная пятидневная отчетность по восстановлению жилого фонда, уполномоченные Госплана докладывали, сколько людей проживает в землянках и сколько уже переселено в нормальное жилье.
В конце 1943 года правительство разрешило Госплану СССР иметь своих уполномоченных во всех областях, краях и республиках, и к концу 1944 года их аппараты были созданы во всех районах страны. Функции уполномоченных были расширены. Согласование проектов годовых и квартальных планов с местными органами производилось через уполномоченных Госплана. По поручениям правительства они занимались распределением электроэнергии, разработкой материальных балансов, планов кооперирования промышленности. Через уполномоченных Госплан СССР проводил работу по определению профиля хозяйства освобожденных районов, по подготовке государственных планов восстановления экономики и культуры в них. Они должны были регулярно через Госплан СССР докладывать правительству о ходе выполнения плана восстановления и развития хозяйства освобожденных районов [151, C. 64].
В 1943–1944 годах было утверждено несколько «частных» планов восстановления и развития отдельных территорий и отраслей [103, C. 225]. С 1943 года практиковалось представление Госпланом правительству ежемесячных отчетов о выполнении военно-хозяйственных планов, в которых давалась всесторонняя оценка хозяйственного положения страны.
Всего за годы войны в восстановление народного хозяйства было вложено 75 млрд рублей, что позволило восстановить основные фонды промышленности и объем промпроизводства на отвоеванных территориях примерно на 30 %.
1945. Подготовка перехода к мирной жизни
В марте 1945 года был утвержден перспективный план по восстановлению освобожденных районов: «Предполагалось, что районы, освобожденные от немецкой оккупации, восстановят в 1947 году довоенный уровень по общему объему промышленного производства на 90 %, производству электроэнергии, чугуна, стали, шерстяных тканей – на 95–96 %, по добыче угля превысят довоенные размеры на 15 %, по выпуску хлопчатобумажных тканей, обуви и сахара обеспечат 60–80 % довоенного производства, а посевные площади и поголовье крупного рогатого скота составят свыше 90 % от 1940 года» [103, C. 226].
С окончанием войны начались конверсия военной промышленности и разработка четвертой пятилетки.
Уже 14 мая, через пять дней после Победы, в Госплане рассматривался вопрос о производстве гражданской продукции на военных заводах и восстановлении производства товаров народного потребления на гражданских заводах, которые в войну были переведены на выпуск продукции для армии. Требовалось внести «мирные» поправки в военно-хозяйственный план третьего квартала и перспективный план восстановления освобожденных районов. Ставилась задача восстановить производство товаров довоенного ассортимента [103, C. 226].
4 июля 1945 года Госплан принимает проект плана восстановления и развития народного хозяйства на 1945–1947 годы, на базе которого начинается работа над четвертой пятилеткой. 13 августа 1945 года вышел подписанный Н.А. Вознесенским приказ Госплана СССР № 1366 о составлении пятилетнего плана восстановления и развития народного хозяйства. Первую версию плана надо было представить уже к 25 августа.
По свидетельству Г.М. Сорокина, пятилетка была готова уже в ноябре 1945 года – именно благодаря тому, что базировалась на подготовленных заранее «частных» планах восстановления, работа над которыми шла с 1943 года.
В начале августа американцы сбросили на Японию две атомных бомбы, после чего 20 августа 1945 года при ГКО создается Специальный комитет № 1, курировавший разработку атомного оружия. Председателем Спецкомитета стал Берия. Спецкомитет обладал чрезвычайными полномочиями по мобилизации любых ресурсов для скорейшего создания советской атомной бомбы. О том, чтобы сосредоточиться исключительно на мирных задачах, по-прежнему приходилось только мечтать.
В целом за 4,5 года войны (с 1 июля 1941 по 1 января 1946 года) капитальные вложения в промышленность составили 75,9 млрд рублей, в том числе в тяжелую – 70,8 млрд. Удельный вес военных наркоматов в капитальном строительстве повысился примерно до 50 %. За счет этих средств в восточных районах было построено и введено в строй 2250 крупных промышленных предприятий, в освобожденных районах – восстановлено порядка 6000 предприятий [89, C. 588]. Мобилизация материальных ресурсов для строительства военных предприятий должна была найти адекватное отражение в финансах как механизме их перераспределения.