Возможно, с современными техническими системами контроля и передачи данных плановые органы смогли бы и дальше наращивать детализацию балансов и объемы работы контролеров без раздувания штатов, но оставался еще политический момент: подход работал, пока председатель Госплана пользовался доверием вождя, а тот был непререкаемым авторитетом. Эта система просто не могла существовать вечно. Ее могло бы сохранить только исчезновение противоречий между плановиками и хозяйственниками. А сами эти противоречия исчезли бы только в том случае, если бы хозяйственники ради скорейшего наступления коммунизма согласились бы работать как можно больше без оглядки на вознаграждение, то есть если бы у них выработалось то самое коммунистическое отношение к труду, о котором так много писали в советское время. Что-то подобное наблюдалось в довоенные пятилетки и особенно в войну, но после двадцатилетней гонки на выживание люди устали. Через много лет В. Молотов объяснял: «Все хотели передышки, чтобы напряженность как-то ушла», подчеркивая, что это настроение было характерно не для отдельных людей, а для руководящих кадров и широких масс народа [193, C. 378].
Что до Хрущева, то большинство инициатив, которыми он запомнился (десталинизация, целина, кукуруза), исходили не от него. Борьбу с культом личности начал Г. Маленков сразу после того, как стал новым главой правительства, а о кукурузе как выгодном корме для скота писал еще Х. Раковский Ленину в 1919 году. Но Хрущев с его энергией и темпераментом раз за разом перехватывал чужие идеи и нередко доводил их до крайности. Я отдаю ему должное как пусть неумелому, но честному коммунисту. На мой взгляд, он был последним советским лидером, который воспринимал построение коммунизма как задачу, которую надо решать здесь и сейчас. Что из многих попыток вышел конфуз – лишь частично его вина. Сталин, регулярно упоминая о трудовом энтузиазме советских людей, не забывал подкреплять этот энтузиазм развитой системой взаимного контроля. Хрущевское руководство начало радикальную децентрализацию управления так, будто этот контроль лишь отвлекал бескорыстных энтузиастов от созидательного труда.
Конец пятой и шестая пятилетка (1953–1958)
Структурные сдвиги
Меньше чем через год после утверждения директив пятой пятилетки глава советского правительства Г. Маленков представил новое видение будущего страны.
В своей речи на пятой сессии Верховного Совета СССР 8 августа 1953 года он указал: «За последние 28 лет производство средств производства в целом выросло в нашей стране примерно в 55 раз, производство же предметов народного потребления за этот период увеличилось лишь примерно в 12 раз» и предложил в течение двух-трех лет резко повысить обеспеченность населения продовольственными и промышленными товарами [194, C. 8]. По мнению Маленкова, бешеная гонка на выживание, которую вела советская власть с самой революции, наконец-то закончилась – он объявил о создании термоядерной бомбы, – и теперь можно наконец сделать главной задачей достижение изобилия, ради которого, собственно, все и затевалось. Для роста производства продовольствия Маленков предложил резко повысить закупочные цены, чтобы работа в колхозах наконец-то стала выгодной колхозникам. По свидетельству современника, «газету с этим докладом в деревне зачитывали до дыр, и простой бедняк-крестьянин говорил: “Вот этот за нас”» [195, п. 42].
Однако далеко не все были согласны с изменением приоритетов. Сразу после выступления Маленкова в ЦК КПСС поступило обращение семи маршалов Советского Союза, которые предложили поручить промышленности создание средств защиты страны от американских баллистических ракет с ядерным зарядом. Обращение активизировало работы по созданию системы противоракетной обороны московского региона [196, C. 115].
В декабре 1954 года в ходе процесса над фабрикантами «Ленинградского дела» Маленков был дискредитирован, а в феврале 1955 года снят с поста главы правительства. На январском (1955) пленуме ЦК КПСС Хрущев подверг критике тезис о том, что на определенном этапе социалистического строительства легкая промышленность может и должна развиваться опережающими по отношению к тяжелой индустрии темпами. Первый секретарь ЦК КПСС охарактеризовал выступление Маленкова на сессии Верховного Совета СССР в августе 1953 года как легкий путь к дешевой популярности [197, C. 139].
Тем не менее за два года, которые Маленков пробыл во власти, все-таки удалось сделать многое в изменении приоритетов. Летом 1953‑го был пересмотрен бюджет на текущий год, были сокращены расходы на оборону и силовые ведомства, уменьшены налоги с населения, приняты меры по дополнительной поставке товаров торгующим организациям, прекращен ряд строек [198]. В итоге перераспределения в группу «Б» так и не произошло, но в целом промышленность добилась крупных успехов. Знаковым событием конца пятилетки стал пуск в промышленную эксплуатацию 27 июня 1954 года первой в мире Обнинской атомной электростанции.
Еще одно событие конца пятилетки долгое время оставалось секретным, хотя имело огромные последствия. 26 мая 1954 года Сергей Павлович Королев, главный конструктор советской межконтинентальной баллистической ракеты, которая должна была донести свежеразработанную бомбу до «вероятного противника», направил в ЦК и Совмин письмо, в котором сообщал, что прогресс в разработке ракеты позволяет «говорить о возможности создания в ближайшие годы искусственного спутника Земли». Годом позже американцы объявили, что собираются в международный геофизический год (то есть 1957-й) запустить свой первый спутник, и из соображений государственного престижа письму Королева дали ход. В 1955 году вышло секретное правительственное решение о начале работ по спутникам. Королев получил добро на то, чтобы переделать свою баллистическую ракету в космическую [199, C. 43–44]. Всего через два года Советский Союз откроет космическую эру.
На транспорте основным новшеством стало начало масштабной электрификации железных дорог. К 1956 году в СССР был прекращен выпуск магистральных паровозов. В строительстве же крупнейшим структурным сдвигом был переход к строительству панельных домов по типовым проектам. 19 августа 1954 года вышло постановление ЦК КПСС и СМ СССР о развитии производства сборных железобетонных конструкций, 23 августа 1955 года – еще одно, и, наконец, 4 ноября 1955 года увидело свет знаменитое постановление ЦК КПСС и СМ СССР «Об устранении излишеств в проектировании и строительстве», которым был положен конец сталинскому ампиру. Архитекторы должны были совершить крутой поворот и вернуться к модернистским принципам простоты, лаконичности, а главное – дешевизны, развитие которых резко прервалось в начале 1930‑х годов. Кое-где декор сбивали с уже построенных домов, хотя такие действия уже не позволяли ничего сэкономить. В народе дома, декор которых сокращался уже по ходу строительства, называли «обдирышами», а новые панельки без «излишеств», без лифта, без мусоропровода, с совмещенным санузлом – «хрущевками».
Не стоит думать, что Хрущев просто не любил декор. Жилье без излишеств было гораздо лучше, чем отсутствие жилья. В 1940 году обеспеченность жилой площадью составляла всего 5 кв. м на городского жителя. В 1957 году по проекту генерального плана, который начали готовить перед войной, она должна была возрасти до 7 кв. м, то есть крайняя скученность фактически консервировалась [70, C. 180]. После войны население и вовсе ютилось в бараках и землянках. В пятой пятилетке было построено в 1,5 раза больше квадратных метров жилья, чем в четвертой, за следующие пять лет – еще в два раза больше, а всего за 15 послевоенных лет – в 4,1 раза больше, чем за 15 довоенных. Только за 1956–1958 годы в СССР было введено в действие 174,3 млн м2 жилой площади. В одном лишь 1958 году в СССР получили жилую площадь 11,5 млн человек, в том числе в новых домах – 8,8 млн человек. ЦК КПСС и Совет министров СССР приняли 31 июля 1957 года постановление «О развитии жилищного строительства в СССР», в котором была поставлена задача ликвидировать в ближайшие 10–12 лет недостаток в жилищах. Тем не менее к 1960 году средняя обеспеченность городского жителя все еще составляла всего 8,9 кв. м общей площади [200, C. 235]. Тут было не до декора.
Июльский пленум 1955 года отметил, что по общему объему промпроизводства пятая пятилетка была выполнена к 1 мая 1955 года, то есть за четыре года и четыре месяца. Уже традиционно задания по тяжелой промышленности были перевыполнены, по легкой и пищевой – недовыполнены. Отставание пищевой промышленности, как обычно, связывалось с отставанием сельского хозяйства, и именно в сельском хозяйстве происходили основные изменения, чтобы переломить ситуацию. В этой сфере Хрущев не только не прекратил, но развил курс Маленкова.
Сельское хозяйство
3 сентября 1953 года Хрущев выступил на пленуме ЦК КПСС с докладом, в котором развил идеи Маленкова об изменении сельскохозяйственной политики.
Ранее колхоз был обязан сдать государству заранее определенное количество продукции по заранее определенным ценам. Эти цены назывались заготовительными и были не только ниже рыночных цен, или, как их тогда называли, цен колхозного рынка, но и ниже себестоимости производства. Кроме того, крупные объемы продукции изымались государством как натуральная оплата услуг МТС – машинно-тракторных станций, которые сдавали колхозам в аренду тракторы и другую сельскохозяйственную технику. После того как колхоз сдавал государству продукцию по обязательным поставкам и в счет оплаты услуг МТС, оставшееся продовольствие он мог или продать государству оптом, или раздать колхозникам для продажи на рынках.
Продажа продукции государству сверх обязательных поставок шла не по заготовительным, а по более высоким закупочным ценам, которые, однако, все еще были ниже рыночных. По картофелю, овощам и основным видам мясомолочной продукции закупочные цены были выше заготовительных примерно в 9–10 раз, по зерну – в 12–15 раз, по подсолнечнику – в 14–15 раз. На 1953 год 84 % всего объема зерновых государство получало по обязательным поставкам и в счет оплаты услуг МТС, а добровольно колхозники продавали только 5 % от общего объема [201, C. 120], что неудивительно, ведь они тоже старались подзаработать.
В знаменитом оттепельном фильме «Председатель» главный герой – председатель колхоза поднимает свой колхоз благодаря тому, что отказывается от услуг МТС и убеждает колхозников убирать зерно по старинке, руками. В результате им не нужно платить за услуги машинно-тракторных станций, и колхозу остается гораздо больше продукции и для собственных нужд, и на продажу по повышенным ценам. Это, конечно, гротеск, но гротеск, отражающий, в чем реформаторы видели корень всех зол.
С животноводством ситуация была еще хуже. Убыточность производства мяса крупного рогатого скота в колхозах в 1952 году составляла не менее 95 %, свинины – 94 %, молока – 78 % [202, C. 121]. Выращивать скотину было не просто убыточно, а в 2–3 раза менее выгодно, чем зерновые, и в 3–4 раза менее выгодно, чем технические культуры.
Фактически во взаимоотношениях с сельским хозяйством был реализован лозунг налоговой службы: «Заплати налоги и спи спокойно». Кстати про налоги. Помимо обязательных поставок, существовал еще денежный сельскохозяйственный налог, который колхозники были обязаны уплачивать с личного хозяйства. Базой сельхозналога были «нормы доходности», то есть оценка государством потенциальной выручки от владения соткой земли, лошадью, коровой и тому подобным. В войну рост сельхозналога был оправдан ростом доходов крестьян от личного подсобного хозяйства: недоедающие горожане были готовы платить за еду больше. Но война закончилась, а нормы доходности после снижения в 1946 году вновь стали повышать. Колхозник, имевший в хозяйстве корову, свинью, двух овец, 0,15 га земли под картофелем и 0,05 га грядок овощей, платил в 1940 году 100 рублей сельхозналога, а в 1952 году – уже 1116 рублей [174, C. 118]. Сложилась ситуация, при которой колхозникам выгоднее было ликвидировать свое приусадебное хозяйство, чем платить налоги с тех сумм, которое оно по мнению государства должно было приносить. В июле 1953 года из Киргизии в Минфин СССР сообщали, что крестьяне, чтобы не платить налогов, за два года вырубили четверть всех своих личных садов[36].
В 1951 году зерновых в СССР в натуральном выражении было произведено на 65 % больше, чем в 1928 году. А мяса – на 5 % меньше. При этом все эти годы в СССР шла активная урбанизация, то есть все меньшее количество сельских жителей должны были кормить все большее количество горожан. В 1928 году в народном хозяйстве СССР было 11 миллионов рабочих и служащих, а в 1951 году – уже 40 миллионов.
Всю четвертую пятилетку правительство в постановлениях объясняло колхозникам, как лучше работать. К началу 1950‑х годов до руководства стало доходить, что проблема, вероятно, не в том, что колхозники не знают, как производительно вести хозяйство, а в том, что они в этом совершенно не заинтересованы.
Зимой 1952–1953 годов была создана специальная комиссия, которая в феврале 1953 года представила проект постановления «О мерах по дальнейшему развитию животноводства в колхозах и совхозах». Главным предложением было решительное повышение закупочных цен на производимую продукцию (к примеру, на говядину с 25 до 90 копеек за килограмм). Сталин посчитал предлагаемую цену чрезмерной – по его мнению, можно было обойтись и 50 копейками. Причем для компенсации денежных потерь государства от повышения закупочных цен он предложил одновременно поднять все налоги для колхозов и колхозников в три раза – до 40 млрд рублей [174, C. 427]. Но Сталин умер, а других руководителей доводы комиссии убедили.
В 1953 году заготовительные цены на скот и птицу, сдаваемые государству в порядке обязательных поставок, были повышены более чем в 5,5 раза, на молоко и мясо – в два раза, на картофель – в 2,5 раза, на овощи – на 24–40 %; в меньшей степени были повышены закупочные цены: на мясо – в среднем на 30 % и в 1,5 раза на молоко. Одновременно были резко снижены ставки сельхозналога. Доходы колхозов и колхозников в 1953 году увеличились больше чем на 13 миллиардов рублей.
Но возникла новая проблема: если вы производите хлеб и начинаете покупать зерно дороже, у вас растет себестоимость хлеба. Если вы дороже покупаете мясо, у вас растет себестоимость колбасы.
Помощь колхозникам обернулась ударом по финансам пищевой промышленности. Встал вопрос: повышать ли розничные цены в магазинах? Тогда правительство решило: розничные цены не повышать. Как результат, в 1955 году сливочное масло в магазине было в два раза дешевле, чем молоко, из которого оно делалось, а пищевой промышленности пришлось платить дотации из бюджета на покрытие убытков.
27 августа 1956 году вышло постановление Совета министров СССР о запрещении кормить хлебом скотину. Хлеб был дешевле зерна, и люди, имевшие в личных подсобных хозяйствах свиней или кур, покупали хлеб на корм свиньям. Правительство осмыслило проблему и приняло по-своему логичное решение: ты не будешь кормить хлебом свиней, если у тебя нет свиней. В 1956 году выходит новая редакция «Примерного устава сельскохозяйственной артели», которой урезался размер личных подсобных хозяйств колхозников. В том же 1956 году вводится денежный налог на владельцев скота, держащих его в городах, а в 1958 году выходит постановление «О запрещении содержания скота в личной собственности граждан, проживающих в городах и рабочих поселках». Продажа мяса горожанам пока что оставалась для государства прибыльной: при отпускной цене в магазинах 12,183 рубля за килограмм доход государства составлял 2,041 рубля с каждого проданного килограмма [203, C. 711].
Запрет на содержание скотины в городах означал рост потребности горожан в покупном мясе, а сокращение личных приусадебных участков колхозников – сокращение предложения. Две самых известных кампании хрущевского времени – целина и кукуруза – были призваны ответить на этот вызов. То же постановление пленума ЦК КПСС от 7 сентября 1953 года, которым повышались закупочные цены, требовало значительно расширить посевы кукурузы на силос, то есть на корм скоту. Как мы помним, в предшествующие годы кормовую базу животноводства пытались расширить за счет увеличения посевов многолетних трав. 2 марта 1954 года выходит постановление очередного пленума ЦК «О дальнейшем увеличении производства зерна в стране и об освоении целинных и залежных земель», которым осуждалось шаблонное применение травопольной системы и одновременно ставилась задача освоения целины. Кукуруза в Украине и на Северном Кавказе и целинное зерно должны были заменить травы и мелиорацию, обеспечить резкий рост кормов и, следовательно, поголовья скота.
На освоение целины было направлено 150 тысяч квалифицированных работников и около полумиллиона молодых людей, прибывших по комсомольским путевкам. Они проявили исключительное мужество и трудовой героизм. В 1954–1963 годах было распахано 45 млн гектаров целины и залежных земель, из них 32 млн в Казахстане. Целинная эпопея была самой масштабной кампанией в мире по распашке в такой короткий срок. В краткосрочной перспективе она оказалась успешной, в том числе финансово. За 1954–1959 гг. в освоение целины было вложено 37,4 млрд руб. В то же время только за счет товарного зерна госбюджет получил из новых районов около 62 млрд руб., т. е. один чистый доход составил 24 млрд. В 1956–1958 гг. целина дала больше половины всего сбора зерна в СССР. В результате улучшилось снабжение не только хлебом, но и молоком, и мясом. К сожалению, закрепить успех не удалось: в дальнейшем 40 из этих 45 млн га забросили, причем из казахских 32 млн га 11,6 млн га были заброшены уже к 1965 году. Кроме того, освоение целины шло за счет старых сельскохозяйственных районов: там замедлилось обновление сельхозтехники, а посевные площади в старых районах РСФСР за время «целинной эпопеи» сократились на 3,5 млн га.
В 1955 году децентрализация приходит и в сельское хозяйство. 9 марта вышло постановление ЦК КПСС и СМ СССР «Об изменении практики планирования сельского хозяйства», которым прекращалось централизованное планирование гектаров, поголовья, агротехники, механизации и урожайности. Все эти параметры колхозы могли теперь устанавливать сами, государство спускало им только требования к объему товарной продукции по видам культур. Также в 1955 году были ликвидированы районные управления по сельскому хозяйству с передачей функций планирования и агротехнического и ветеринарного обслуживания в МТС – станции и колхозы практически слились в одно целое. Было намечено, что в 1956 году начнется перевод МТС на хозяйственный расчет.
Валовая продукция сельского хозяйства за 1954–1958 годы выросла с 32,3 млрд до 43,5 млрд рублей (в ценах 1958 года), то есть более чем в полтора раза. Под влиянием этих успехов Н.С. Хрущев 22 мая 1957 года выдвинул лозунг: «В ближайшие годы догнать США по производству мяса, молока и масла на душу населения».
Однако за ростом валовых показателей скрывались сохраняющиеся проблемы сельского хозяйства, которые дадут о себе знать уже через несколько лет. Несмотря на все принятые меры, убыточность к 1957 году сгладилась, но не исчезла. По итогам 1956 года себестоимость производства одного центнера мяса крупного рогатого скота в совхозах составляла 699 рублей, а выручка за него – только 499 рублей. В колхозах по закупочным ценам выручка составляла 413 рублей за центнер, а «в среднем» от сдачи мяса государству (учитывая заготовительные и закупочные цены) колхозы выручали всего 240 рублей за центнер [203, C. 711].
До 1954 года себестоимость в колхозах вообще не рассчитывалась. Первая методика исчисления себестоимости в колхозах была разработана Всесоюзным научно-исследовательским институтом экономики сельского хозяйства и опубликована в газете «Сельское хозяйство» 12 июня 1956 года. Применение этой методики в колхозах Баландинского района Саратовской области дало себестоимость центнера мяса КРС в 1955 году, равную 1090,57 рубля [204, C. 14]. То есть колхозы получали за мясо в четыре раза меньше, чем тратили на его производство.
Решать эту и другие проблемы сельского хозяйства будут еще более крупными реформами.
Административная перестройка
Изменения в аппарате начались буквально через день после смерти Сталина, скончавшегося 5 марта 1953 года. Уже 7 марта вышло постановление о сокращении числа промышленных министерств с 25 до 11 при одновременном расширении прав оставшихся министров. В марте 1953 года по закону о «преобразовании министерств СССР» были слиты в одно министерства машиностроения, приборостроения, автомобильной и тракторной промышленности, станкостроения и сельскохозяйственного машиностроения. Также соединяются в одно министерства судостроения и транспортного машиностроения.
В августе 1953 года число промышленных министерств возросло с 11 до 14, а в 1954 году – с 14 до 25, то есть вернулось к прежнему количеству. Эти изменения легче всего объяснить политической борьбой за власть среди преемников Сталина: одних министров исключали из игры, ликвидируя их министерства, других, наоборот, задабривали дополнительными полномочиями. Но решения не ограничивались перетасовкой в верхах, а сразу же демонстрировали курс на борьбу с бюрократизмом и развитие низовой инициативы.
Весь комплекс мер нового руководства свидетельствует, что оно однозначно видело в сложившемся уровне централизации экономической политики проблему. Если речь сразу пошла о расширении прав министров (а чуть позже и низовых хозяйственных звеньев), то логично задаться вопросом, за чей счет расширялись эти права.
В 1953 году были ликвидированы отраслевые бюро Совмина. Напомню, что до 1953 года изменения в аппарате преимущественно были попытками найти баланс между все большим дроблением хозяйственных органов и необходимостью в их согласованной работе. В 1937 году был создан Экономсовет при СНК, который занимался утверждением планов междуведомственного значения и рассмотрением годовых и квартальных планов перед внесением их в СНК, но уже в 1940 году для более предметной работы пришлось создать при Экономсовете шесть отраслевых хозяйственных советов. В 1941 году Экономсовет был ликвидирован, но отраслевые советы продолжали работать. После войны история повторилась. В 1947 году было создано Бюро Совмина и при нем отраслевые бюро, каждое из которых курировало несколько родственных министерств. Теперь координировать работу министерств было некому. Также в 1953 году были ликвидированы Госснаб и Госпродснаб – считалось, что министерства смогут сами снабдить себя необходимыми ресурсами. Госплан не закрыли, но его ждала черная полоса постоянных реорганизаций.
Расширение прав тех министров, которые сохранили свои портфели, началось через месяц после смерти вождя – постановлением от 11 апреля 1953 года. Новые права давались и главкам министерств в отношении подведомственных предприятий. Наиболее неоднозначными были права «перераспределять оборотные средства и амортизационные отчисления подведомственных предприятий между ними» и «вносить изменения в ассортимент выпускаемых товаров ширпотреба» [112, C. 7–16]. Это могло демотивировать передовые предприятия (если у них все время отбирали средства в пользу отстающих) и усилить дефициты (если с производства снималась продукция, востребованная покупателями, но невыгодная министерству из-за жестких цен).
Постановлением ЦК КПСС от 25 января 1954 года от партийных и государственных органов требовалось прекратить обращаться по каждому поводу в вышестоящие инстанции и шире использовать свои права, беря на себя ответственность. От министерств требовалось расширить права министров, начальников главков и директоров заводов, а от Госплана СССР – резко сократить отчетность [112, C. 155]. Наконец, в августе 1954 года постановление Совмина резко сократило круг показателей в техпромфинпланах предприятий. Техпромфинплан теперь утверждался директором, а «наверх» передавался лишь для контроля. Министерства должны были доводить до предприятий лишь основные плановые показатели. Чтобы сбалансировать новые права, 21 августа вышло постановление о задачах Госбанка СССР, в котором от последнего требовали активнее применять санкции к предприятиям, не выполняющим планы накоплений и допускающим сверхплановые убытки [112, C. 279–295]. Прямой административный контроль предполагалось заменить «контролем рублем». Однако речи о банкротстве должников не шло, крайней санкцией была заморозка счетов, исключая расходы на зарплату, из-за чего возникает вопрос, насколько чувствительной для нерадивых директоров была такая мера.
14 октября 1954 года было принято постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата». Оно продолжало тренд, заданный январским постановлением ЦК КПСС: меньше отчетности, больше самостоятельности. За 1954 год по 46 министерствам упразднялись 200 главков и отделов министерств, 147 трестов, 93 местных управления, 898 снабженческих организаций, 4,4 тыс. разных контор и более 4 тыс. мелких структурных подразделений. Эти меры должны были сократить численность аппарата на 450 тыс. человек. С 1952 по 1954 год число служащих уменьшилось на 20,6 %.
4 мая 1955 года одновременно вышли два постановления ЦК и Совмина: «О некоторых дополнительных правах министров» и «Об изменении порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик». Резервы министров по капвложениям, численности работников и зарплате увеличивались с 2 до 5 % от лимита, министры могли создавать и ликвидировать предприятия, устанавливать им повышенные против плана задания по снижению себестоимости. Кроме того, министры теперь могли перераспределять между своими предприятиями не только излишки оборотных средств, но и до 50 % сверхплановой прибыли. Проще говоря, расширилась возможность отбирать честно заработанное у передовых предприятий, латая этими средствами «дыры» у отстающих.
Республиканские совмины получили право самостоятельно устанавливать планы производства и распределения продукции по предприятиям республиканского подчинения, а Госплан СССР был обязан выдавать им сырье, топливо, материалы и оборудование в соответствии с республиканскими планами. Центр мог планировать только задания, лимиты, капитальные работы по республике в целом. Республиканские доходы и расходы теперь тоже планировались в общегосударственном плане одной цифрой, разбивку республики осуществляли сами. От 25 % до 100 % гражданской продукции, вырабатываемой на предприятиях республиканского подчинения сверх плана, оставались теперь в распоряжении республиканских совминов. Если министерствам разрешили перекидывать прибыль между предприятиями, то республикам – перераспределять средства жилищного хозяйства между рентабельными и убыточными домоуправлениями. Карикатурный принцип «отнять и поделить» начал претворяться в жизнь. Республиканские совмины получили право переводить управления (отделы) промышленности на хозрасчет, а Минторгу СССР и Госплану СССР было поручено подготовить предложения по расширению сферы применения прямых договоров, то есть расширить возможности предприятий самостоятельно искать поставщиков и подрядчиков.
14 мая 1955 года вышло постановление Совмина, разрешившее министрам перераспределять материальные ценности (включая сырье, оборудование, транспортные средства) между предприятиями внутри министерства, а оказавшееся лишним для всех предприятий было разрешено продавать на сторону через органы сбыта или самостоятельно [205, C. 89]. Общественная собственность на средства производства номинально сохранялась, но «рулить» активами подведомственных предприятий министры теперь могли практически как частные владельцы. Одновременно с расширением прав республик начался перевод предприятий из общесоюзного в союзно-республиканский статус. За 1954–1956 годы было переведено 15 тысяч предприятий.
Это была наиболее радикальная децентрализация со времен перевода промышленности на коммерческий расчет в начале НЭПа, только если тогда хозяйственной единицей были тресты, то теперь – республиканские совмины и союзные министерства.
Наиболее спорным, на мой взгляд, стал пункт, согласно которому Госплан СССР должен был выделять ресурсы под составленные республиками планы. Совершенно неясно, зачем было республикам при таком распределении ответственности экономить ресурсы.
Постановление от 9 августа 1955 года расширяло права директоров. Теперь они самостоятельно утверждали техпромфинплан, в пределах квартала могли менять планы и техпроцесс производства, принимать сторонние заказы (без ущерба для выполнения плана), устанавливать цены на продукцию, на которую не имеется утвержденных цен (рентабельность не больше 5 %), утверждать планы капстроительства в пределах спущенных лимитов, продавать неиспользуемые материальные ценности при отказе министерства от их перераспределения, передавать свои фонды или материалы подрядчикам и другое. Предприятия теперь могли поручать реализацию фондов специализированным организациям. Фонд директора преобразовывался в фонд предприятия для улучшения культурно-бытовых условий работников и совершенствования производства. Теперь не менее 50 % фонда должно было расходоваться на внедрение новой техники, оставшееся – на культурно-бытовое строительство и индивидуальные премии. В него отчислялось 1–6 % плановой и 20–50 % сверхплановой прибыли (размеры отчислений были дифференцированы по министерствам). Наконец, 20 сентября 1955 года вышло постановление о повышении роли мастера и начальника производственного участка. Мастера получали право нанимать и увольнять рабочих, премировать и штрафовать их, определять их оклад и устанавливать нормы выработки. Оклад мастера должен был превышать высший оклад подчиненных ему рабочих на 15 %, а дирекция обязывалась премировать их за выполнение и перевыполнение плановых заданий.
Таким образом, в 1953–1955 годах произошла глобальная передача полномочий сверху вниз по всей цепочке руководства хозяйством: к министрам, республикам, директорам предприятий и мастерам. Последовательно реализовывалась идея, что вышестоящий уровень управления доводит до нижестоящего только общие требования, а нижестоящий уровень сам «разверстывает» их по подведомственным организациям и изыскивает способы реализации.
Примерно во второй половине 1955 года вектор политики меняется. Если предыдущие два года министерства усиливались, то теперь начинается передача функций от министерств республикам, точнее республиканским советам министров. Можно предположить, что Хрущева разочаровало то, как министерства распоряжались дополнительными полномочиями. Либо причина была чисто политической: после победы над Маленковым ему понадобился лояльный актив провинциальных партийцев для борьбы с еще остававшимися у власти сталинскими выдвиженцами.
В зародыше идея о развитии территорий, а не отраслей была высказана Хрущевым на совещании работников промышленности 18 мая 1955 года. Он отметил, что почти каждый завод имеет свою литейную, а экономичнее было бы создать районные литейные, которые обслуживали бы всех потребителей своего района [206].
В июле 1955 года состоялся пленум ЦК по техническому прогрессу, постановление которого стало заменой партийных директив на очередную пятилетку (на шестую пятилетку директивы не утверждались). На этом пленуме министерствам, ведомствам, Госплану и Госэкономкомиссии было поручено создание литейных, кузнечно-прессовых, метизных и деревообрабатывающих заводов, которые снабжали бы продукцией все предприятия на определенной территории. Госэкономкомиссия вдобавок должна была строже контролировать выполнение межведомственных поставок.
Следующий звоночек прозвенел в декабре 1955 года, когда было подготовлено постановление Совмина СССР о специализации и кооперировании на Дальнем Востоке. В нем заявлялось, что министерства допускают производство одних и тех же типов машин на разных предприятиях, не занимаются специализацией и кооперацией. В результате на Дальний Восток надо завозить множество товаров для развития этой территории, которые вполне можно было бы производить на месте [203, C. 152].
На XX съезде КПСС в феврале 1956 года был закреплен курс на повышение роли союзных республик в управлении хозяйством. 1 марта вышло постановление Президиума ЦК КПСС о реорганизации (по сути о ликвидации) 14 общесоюзных министерств. В записке Булганина по поводу реорганизации решение критиковалось за маленькое количество увольняемых чиновников (всего 3333 человек), предлагалось ликвидировать еще три министерства [203, C. 272]. На заседании Президиума 26 апреля часть участников выступили с критикой этой меры и постоянных реорганизаций последнего времени в целом, но общий курс сохранился. Шепилов выразил его словами: «Максимум функций – республикам» [207, C. 126].
30 мая 1956 года вышло постановление ЦК КПСС и СМ СССР о реорганизации министерств в связи с передачей части функций республикам. Предприятия 11 союзных министерств передавались в республиканское подчинение, Министерства автомобильного транспорта и речного флота ликвидировались, Министерства легкой и текстильной промышленности сливались в одно. Планировалось, что в результате осуществления этих мероприятий штатная численность центрального аппарата затронутых реорганизацией министерств сократится с 15 000 примерно до 6500 единиц. Кроме того, еще 6500 человек предполагалось уволить из системы Министерства торговли. Численность органов государственного управления союзных республик должна была вырасти на 3600 единиц.
Если в 1953 году на предприятиях союзного подчинения производилось 69 % промышленной продукции и только 31 % на предприятиях республиканского, областного и районного подчинения, то в начале 1957 года на предприятиях республиканского и местного подчинения было произведено уже 55 % всей промышленной продукции [192, C. 78].
Наступление на министерства продолжилось на декабрьском пленуме ЦК КПСС 1956 года. Первый секретарь Якутского обкома Семен Борисов в своем выступлении обрушился с резкой критикой на Министерство цветной металлургии, заявляя, что оно своим бюрократизмом мешает Якутии наращивать добычу алмазов. При этом сводные данные о добыче алмазов Борисов мог добыть только в том же министерстве, что заставляет подозревать, что критика не была экспромтом или личной инициативой докладчика [208]. Уже через месяц Хрущев направил в Президиум ЦК КПСС свои соображения о ликвидации министерств и перестройке управления промышленностью по территориальному признаку, о чем пойдет речь в разделе о семилетке (1958–1964 годы)
Закрытыми постановлениями Совмина СССР от 18 и 28 марта 1953 года пятнадцать производственных главков и управлений МВД были ликвидированы. С МВД были сняты производственные функции. Их производственные структуры были переданы в профильные министерства, а лагеря перешли в подчинение Минюста. В результате массовых амнистий и пересмотра политических дел резко снизилась численность заключенных: если в 1953 году их насчитывалось 2,65 млн чел., то в 1954‑м – уже 1,48 млн. Привлечение осужденных к труду продолжало практиковаться и в последующие годы и применяется в России до сих пор, но служба исполнения наказаний выступает именно поставщиком рабочей силы и не имеет задач по строительству или эксплуатации промышленных объектов.
25 апреля 1956 года вышел указ Президиума Верховного Совета СССР «Об отмене судебной ответственности рабочих и служащих за самовольный уход с предприятий и учреждений и за прогул без уважительной причины». Судебная ответственность в указанных случаях заменяется мерами дисциплинарного и общественного воздействия.
С экономической точки зрения эти меры означали, что теперь на те стройки, где раньше в основном трудились заключенные, надо было привлекать рабочую силу материальными и моральными стимулами. С середины 1950‑х годов возрождается известный еще по Комсомольску-на-Амуре феномен молодежных строек и стройотрядов. Молодежь и тогда, и сейчас была готова работать в худших условиях за меньшие деньги ради опыта, карьеры, самостоятельности и сопричастности большому делу.
В 1955 году в системе промкооперации насчитывалось свыше 114 тыс. мастерских и других промпредприятий с численностью 1,8 млн чел. Ими производилось 5,9 % валовой продукции промышленности, включающей до 40 % производства всей мебели, до 70 % всей металлической посуды, более 13 % верхнего трикотажа, почти все детские игрушки и тому подобное. Кооператоры во многом закрывали «дыру» в снабжении населения бытовыми товарами и услугами, лучше чувствуя спрос и используя отходы государственной промышленности.
14 апреля 1956 года вышло постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР № 474 «О реорганизации промысловой кооперации», которым открывался первый этап ее ликвидации. Оно преследовало две цели: 1) укрепление материально-технической и трудовой базы соответствующих отраслей за счет средств и кадров наиболее крупных и экономически развитых предприятий промкооперации; 2) сокращение управленческого аппарата и ликвидация многих союзных министерств и ведомств, трактуемые как децентрализация экономики. В результате был упразднен центральный союзный совет промысловой кооперации – Центропромсовет.
В систему государственной промышленности были переданы наиболее крупные специализированные предприятия кооперативной промышленности. В 1957 году с переходом на территориальную систему управления (совнархозная реформа) республиканские министерства местной промышленности были ликвидированы, а предприятия местной промышленности, в систему которой ранее перешло большинство бывших кооперативов, были подчинены непосредственно обл(край)исполкомам.
На республиканском уровне было заметно сопротивление огосударствлению промкооперации. Так, Совет министров РСФСР 27 марта 1959 года принял распоряжение о возврате городских и районных предприятий местной промышленности и промышленности продовольственных товаров обратно в систему промкооперации [209, C. 365]. Но в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР от 20 июля 1960 года № 784 промысловая кооперация была окончательно ликвидирована, ее активы передавались государственной промышленности.
Ликвидировав кооперацию, государство лишило себя дополнительного способа решения социальных задач, осложнило положение инвалидов-надомников – они перестали получать заказы, а следовательно, были лишены заработка. Исчезла конкуренция между государственной и кооперативной промышленностью, что немедленно отразилось в росте цен и сокращении ассортимента [210, C. 114].
По вопросу о причинах ликвидации промкооперации существует не так много современных исследований, но большинство авторов сходятся, что причиной было банальное желание заполучить для госпромышленности мощности и кадры «бесплатно» [210, 211]. Кроме того, у кооперации был свой фонд долгосрочного кредитования, выполнявший функции банка: в нем хранилось 6,5 млрд рублей, которые тоже пустили на финансирование госпромышленности [210, C. 119].
Со снятием Вознесенского в марте 1949 года для Госплана началась черная полоса постоянных реорганизаций. За 16 лет с 1949 по 1965 год в нем сменилось десять руководителей и прошло семь реорганизаций. Некоторые председатели не успевали поруководить Госпланом и полгода. В пятую пятилетку Госпланом руководили Сабуров и Косяченко.
Как я отмечал в резюме предыдущей главы, Госплан в сталинской экономической системе оказался чуть ли не один против всех, поэтому лишение его полномочий по принуждению прочих хозяйственных органов должно было восприниматься ими с одобрением вне зависимости от обоснованности этих действий.
Вместе с тем очевидна и объективная сторона вопроса. С мест поступали сигналы: плановые формы и процесс их согласования настолько усложнились, что оперативный план до предприятия доходит чуть не в середине отчетного периода.
С 1953 года по нарастающей пошел процесс передачи полномочий «вниз», из-за чего радикальнейшим образом снизилась детализация планов. В государственном плане развития народного хозяйства СССР на 1954 год по сравнению с планом на 1953 год номенклатура промышленной продукции была сокращена более чем на одну треть. Во второй половине 1954 года было проведено сокращение показателей техпромфинпланов предприятий. Постановлением ЦК КПСС и Совета министров СССР от 9 марта 1955 года был резко сокращен круг показателей, по которым устанавливаются задания в сельском хозяйстве. Вместе с сокращением числа утверждаемых показателей снижалась детализация статистической отчетности. Всего к осени 1954 года общегосударственная статистическая отчетность была сокращена почти в три раза; периодическая бухгалтерская отчетность предприятий и хозяйственных организаций – более чем в два раза и внутриведомственная статистическая отчетность – в три раза; количество показателей народнохозяйственного плана – на 46 %; также были резко сокращены формы и показатели техпромфинпланов предприятий [112, C. 314].
В то же время из отчетов Госплана известно, что министерства стремились исключить из плана еще больше показателей, вплоть до предложений убрать такие ключевые показатели, как объем валовой и товарной продукции промышленности союзного подчинения или разбивка по экономическим районам[37]. Таким образом, устремления министерств в 1950‑е принципиально не отличались от их желаний в перестройку, что еще раз подводит нас к вопросу, можно ли считать эффективной экономическую систему, которую все участники хотят разрушить.
В 1951 году ликвидировали Гостехнику, а в 1953‑м – Госснаб и Госпродснаб с передачей их функций Госплану. Выше я отмечал, что все большее «ветвление» центральных хозяйственных органов отражало объективный процесс усложнения структуры советского народного хозяйства. Волевой разворот процесса специализации вспять, к единому Госплану, вкупе с чистками и сокращением отчетности привел к тому, что Госплан оказался перегружен. Конкретные задания пятого пятилетнего плана министерствам, ведомствам и союзным республикам так и не были утверждены, в пятой пятилетке действовали только общие директивы, да и те приняли только в конце 1952 года.
ЦК КПСС 20 декабря 1954 года дал председателю Госплана М.З. Сабурову поручение подготовить докладную записку «О перестройке работы Госплана и мерах по улучшению государственного планирования». Сабуров направил ее в Президиум ЦК 5 февраля 1955 года. Он писал, что объединение Госплана и Госснаба не оправдало себя, Госплан задыхается в массе текущих вопросов и не способен осуществлять свою главную задачу – перспективное планирование. Отсутствие перспективных планов капитальных вложений приводит к распылению средств и росту незавершенного строительства. Решением Сабуров видел создание двух плановых органов [212, C. 193].
Реформу стали разрабатывать с начала 1955 года, предложение о реорганизации Госплана СССР было внесено в Президиум ЦК КПСС через пять дней после отставки Г.М. Маленкова [213, C. 100]. Первоначальный вариант предполагал сохранение за Госпланом большинства функций и создание Комитета по оперативному планированию народного хозяйства при Совмине СССР, который выполнял бы ограниченный круг задач. В последующих редакциях проекта этому комитету передавали все больше функций, пока он не начал полностью отвечать за материально-техническое снабжение и исполнение годовых и пятилетних планов [213, C. 102]. 4 июня 1955 года было принято постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О перестройке работы Госплана и мерах по улучшению государственного планирования», в соответствии с которым Госплан разделялся на две комиссии: Госэкономкомиссию (Государственная экономическая комиссия по текущему планированию народного хозяйства) и Государственную комиссию Совета министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства СССР (Госплан СССР). К ведению Госплана была отнесена разработка пятилетних и перспективных планов (10–15 лет), к ведению Госэкономкомиссии – разработка годовых планов (на основе пятилетних) и планов материально-технического снабжения.
Представляя реформу на Всесоюзном совещании работников промышленности, Хрущев объяснял, что Госэкономкомиссия понадобилась, чтобы придать текущему планированию больше гибкости и чтобы оперативнее корректировать планы в процессе их исполнения с учетом творческой инициативы трудящихся [206]. В своей записке о переходе на территориальный принцип управления промышленностью, давшей начало «совнархозной» реформе 1957 года, он припомнил Госплану, что тот сопротивлялся внезапному неподготовленному наступлению на целину, не желая резко увеличивать производство сельхозмашин для уборки урожая 1955 и 1956 годов. Тогда сопротивление Госплана и министерств, которые уверяли, что для новых заказов нет мощностей, удалось преодолеть по партийной линии: обкомы и райкомы через партячейки на заводах изыскивали дополнительные резервы [203, C. 526]. Эпизод этот примечателен тем, что проливает свет на отношение Хрущева к Госплану и Госплана к хрущевским инициативам.
Официально реформа должна была освободить Госплан от текущих забот, чтобы он мог сосредоточиться на крупных проблемах перспективного развития, но из политического «веса» руководителей ясно, что фактически Госэкономкомиссия, которая отвечала за текущие планы, а главное – контролировала их выполнение, считалась более важным органом.
Комиссию возглавил сначала прежний председатель Госплана М. Сабуров, потом член Президиума ЦК КПСС М. Первухин, а Госплан – всего лишь Николай Байбаков, исполнительный «сталинский нефтяной нарком», но отнюдь не политический тяжеловес. По мнению историка В. Некрасова, Хрущев выбрал Байбакова именно как «опытного, без амбиций хозяйственника-управленца». Байбаков, обладая большим опытом административно-хозяйственной работы, был только «рядовым» членом ЦК КПСС и потому не мог оказывать политического влияния на многие вопросы [214, C. 68]. Сам Байбаков в мемуарах пишет, что пытался отказаться от назначения, ссылаясь на то, что не является экономистом и не справится с планированием народного хозяйства страны [215, C. 106]. Характерно, что «делом своей жизни» в тех же мемуарах он называет не работу председателем Госплана СССР, а работу нефтяником.
Реформа стала первой из семи реорганизаций Госплана в течение 1955–1965 годов.
Организационные мероприятия
Как мы помним, в предыдущие пятилетки технический прогресс обеспечивался в основном «ценовым прессом» и техническими планами, которые с 1941 года готовил научно-технический совет при Госплане СССР. Предприятия обязывали внедрять новинки и административно, и деньгами, причем мотивация была негативной: кто не внедрит – при следующем снижении оптовых цен останется без прибыли. Регулярно обновляемые и утверждаемые на уровне правительства среднепрогрессивные нормы заставляли повышать эффективность производства.
Разгром и распил на две части Госплана СССР, а также передача множества полномочий министерствам и республикам в полный рост поставили вопрос о том, что теперь будет двигателем прогресса.
В июле 1955 года состоялся пленум ЦК КПСС, который подвел итоги пятой пятилетки и поставил задачи по дальнейшему подъему промышленности и техническому прогрессу. Постановление пленума было полно призывов активнее внедрять новую технику, но почти не описывало механизмы, которые позволят это сделать. Оно требовало обеспечить применение технически обоснованных норм выработки. Отмечалось, что «нормы выработки устанавливаются не на основе достижений техники и опыта передовых рабочих, а искусственно подгоняются под достигнутый уровень заработной платы… При пересмотре норм выработки количество технически обоснованных норм почти не увеличивается, а по станкостроительной и инструментальной промышленности в 1955 году даже снизилось» [112, C. 434]. Ни предприятиям, ни министерствам не было никакого резона устанавливать себе более строгие нормативы.
Видимо, понимание этого привело к восстановлению 28 мая 1955 года упраздненного четырьмя годами ранее Госкомитета по новой технике, но вопрос, что именно заставит министерства внедрять его инициативы, оставался открытым. Так, 11 июля 1956 года вышло обращение ЦК КПСС, СМ СССР и ВЦСПС к трудящимся, где их призывали самостоятельно ужесточать нормы ради повышения производительности труда и роста обеспеченности товарами.
Предположу, что это и ему подобные обращения дают ключ к пониманию всей политики радикальной децентрализации. Она логична, если предположить, что новое поколение руководителей во главе с Н. Хрущевым верило, что новый человек с новым отношением к труду уже воспитан и ему надо просто не мешать самоотверженно работать на благо всего общества. Еще в первой главе книги я отмечал, что в марксистском учении общественные антагонизмы имеют классовую природу, а вопрос о том, что присвоение чужого труда может происходить по методу безбилетника, практически не обсуждается. Проще говоря, классики, видимо, считали, что рабочий не станет халтурить, сваливая свои обязанности на товарищей, тем более если господствует принцип вознаграждения по труду. На практике оказалось, что конкретные формы этого вознаграждения по труду вполне допускают коллективный эгоизм, при котором рабочие понимают, что ужесточение норм ведет к росту производства товаров и в конечном счете улучшает жизнь, но желают, чтобы это ужесточение проходило не на их заводе, а на соседнем.
Первые звоночки не заставили себя долго ждать. По итогам пятой пятилетки свыше одной трети предприятий не выполнили установленный для них план. В 1956 году недовыполнили план 37 % предприятий Министерства черной металлургии СССР, свыше 40 % предприятий Министерства угольной промышленности СССР и так далее [192, C. 74].
Упомянутый июльский пленум 1955 года для внедрения новых норм призывал осуществлять «принцип материальной заинтересованности работников в результатах их труда». «Принцип материальной заинтересованности», или, на сленге плановиков тех лет, «примазин», подразумевал, что зарплата пропорциональна трудовому вкладу, но в середине 1950‑х годов произошло крупное изменение в политике повышения благосостояния населения, которое объективно не способствовало росту эффективности.
В предшествующий период, как мы помним, рост благосостояния обеспечивался в основном за счет снижения цен. Последнее массовое снижение цен прошло в 1954 году, после чего было решено перейти к политике роста зарплат, причем был взят курс на опережающий рост зарплат низкооплачиваемых категорий работников. В позднейших публикациях неизменно подчеркивалось, что опережающее повышение зарплат низкооплачиваемым категориям более справедливо, чем снижение цен, так как при снижении цен и богатые, и бедные выигрывают одинаково, а абсолютный размер выигрыша для высокооплачиваемых категорий оказывается даже выше, так как они в принципе больше тратят [129, C. 151, 201, C. 133].
В пятой пятилетке правильное соотношение между ростом зарплат и производительности было нарушено. По плану пятой пятилетки зарплата должна была вырасти на 35 %, а фактически выросла на 39 %, но производительность труда при этом выросла в промышленности только на 33 % при задании на пятилетие в 50 % и в строительстве – на 32 % при задании в 55 % [216, C. 46]. Другими словами, рабочие начали получать зарплату, которую они не заработали. Точные причины этого требуют более детального исследования, но логично предположить, что опережающий рост зарплат был следствием расширения прав директоров и среднего управленческого персонала. В литературе тех лет бичуется сложная непрозрачная система вознаграждения со множественными премиями и искусственным завышением квалификационных разрядов рабочих [216]. Для регулирования роста зарплат 24 мая 1955 года был образован Государственный комитет Совета министров СССР по вопросам труда и заработной платы.
На бумаге соотношение ставок оплаты труда между первым и восьмым разрядами рабочих в машиностроении сократилось с 1:3,6 в 1946 году до 1:2 и даже меньше в 1954 году, но происходило это потому, что тарифная система последний раз комплексно пересматривалась в 1931 году и перестала отражать реальность [216, C. 55]. Несмотря на выравнивание тарифной сетки, по расчетам НИЭИ при Госплане СССР разрыв между средней и минимальной зарплатой в сопоставимой оценке увеличился с 25 рублей в конце 1946 года до 100 рублей в конце 1956 года. Но с 1956 года правительство взялось за выравнивание уровня жизни.
Постановление от 8 сентября 1956 года устанавливало новые повышенные минимальные ставки оплаты труда, отменяло с 1 января 1957 года взимание с малообеспеченных граждан подоходного налога и налога на холостяков, одиноких и малосемейных и требовало в целом повысить доходы низкооплачиваемых работников на треть. С 1957 года зарплата низкооплачиваемых рабочих и служащих была повышена в среднем на 35 %.
Благодаря этому и последующим подобным решениям в 1965 году по сравнению с 1956 годом средняя зарплата выросла чуть более чем в 1,3 раза, минимальная – в 1,8 раза. С 1956 года по 1966-й средняя заработная плата рабочих и служащих с относительно низкой зарплатой (доля их среди всех рабочих и служащих – 25 %) увеличилась на 82 %, зарплата рабочих и служащих со средними заработками (50 % всех рабочих и служащих) увеличилась на 52 %, а у группы рабочих и служащих с относительно высокой зарплатой (доля этой группы – 25 %) зарплата возросла на 35 %[38].
Одновременно произошло упорядочение заработной платы, в ходе которого была создана единая система ставок и окладов заработной платы, «химичить» с накрутками стало сложнее. Все это привело к тому, что быть ударником, передовиком и стахановцем стало далеко не так выгодно, как раньше.
Опережающий рост зарплат именно низкоквалифицированных работников косвенно свидетельствовал о том, что их-то больше всего и не хватало на производстве. Связано это было с тем, что комплексная механизация вспомогательных работ, о которой шла речь еще в четвертой пятилетке, пробуксовывала, а неритмичность в работе (авралы в конце квартала) заставляла держать на предприятиях дополнительных работников, которые помогали преодолевать эти авралы, но не были бы нужны при более ритмичной работе.
Получался порочный круг: невысокие нормы позволяли не внедрять новые технологии, а отставание комплексной механизации сохраняло повышенный спрос на неквалифицированных рабочих, для привлечения которых приходилось «химичить» с тарифными ставками, снижая стимулы к повышению квалификации. Без «полного хозрасчета» зарплата платилась не из средств предприятия, а из условно бездонного государственного кармана, и у предприятий был стимул не снижать фонд оплаты труда, а обосновывать его увеличение. Позднее венгерский экономист Я. Корнаи назвал это стремление вешать последствия своей бесхозяйственности на бюджет «мягкими бюджетными ограничениями».
Зарождение «государства всеобщего благосостояния»
В пятидесятые годы в СССР начал складываться советский вариант «государства всеобщего благосостояния». Помимо уже отмеченных мероприятий по увеличению объемов жилищного строительства, роста зарплат и оплаты труда колхозников, в 1956 году обучение в вузах и старших классах школ снова стало бесплатным, а 14 июля 1956 года был принят вступивший в силу с 1 октября «Закон о государственных пенсиях», который упорядочил бывшее до этого разрозненным пенсионное законодательство, повысил пенсии в 1,5–2 раза и расширил круг лиц, имевших право на государственную пенсию (численность пенсионеров за год выросла с 13,4 до 15,1 миллиона человек) [217, C. 135].
Рост пенсий, зарплат, отмена платы за обучение и (для малообеспеченных) подоходного налога и налога на холостяков, по официальным оценкам, несли населению выгоды на сумму свыше 35 млрд рублей ежегодно [218].
19 марта 1957 года Президиум ЦК КПСС принял решение отменить начиная с 1958 года практику добровольно-принудительного размещения государственных займов среди населения. Правда, одновременно с этой мерой были заморожены на 20 лет выплаты государства по всем прежним займам, а на 1956 год общий долг государства собственным гражданам составлял ни много ни мало 259,6 млрд рублей! [219] Фактически государство объявило дефолт по прежним обязательствам, одновременно пообещав не брать на себя новых. С 10 марта 1956 года рабочий день для всех категорий в предвыходные и предпраздничные дни сократили до шести часов. Был установлен шестичасовой рабочий день для подростков, увеличены отпуска рабочим и служащим младше 18 лет. Эти мероприятия чувствительно сказывались на бюджете. Доходы граждан росли быстрее, чем объем розничного товарооборота. В 1956 году доходы населения дополнительно увеличились на 13 млрд рублей.
Нехватка товаров замедляла возврат денег от населения в государственный банк (чтобы государство получило деньги обратно, люди должны были что-то купить на них в госторговле). Это делало необходимой эмиссию. Количество денег в обращении к концу 1956 года составило 54 470 млн рублей против 46 969 млн рублей на начало года, то есть увеличилось за год на 16,0 % [220, C. 16]. В 1957 году эмиссия составила 3,6 %, сократить ее удалось за счет изыскания дополнительных товарных фондов, но уже в 1958 году денежную массу опять пришлось нарастить на 9,5 %. В последующие годы эта проблема стала хронической, что позволяет сделать вывод: социальные мероприятия при всей их значимости оказались недостаточно подкреплены соответствующей политикой в области производства потребительских товаров. Это вело к нарастанию дефицитов и ползучей инфляции.
Шестая пятилетка и её отмена
Работы над шестой пятилеткой начались еще в 1954 году, на фоне кампании по отъему у Госплана полномочий.
При общих высоких темпах роста промышленности в 1951–1955 годах к концу пятой пятилетки стали нарастать дисбалансы между отраслями. Топливная и металлургическая промышленность не поспевали за развитием обрабатывающей. В 1953–1956 годах потребление угля превысило его добычу на 33 400 тыс. тонн. В 1954 году прирост производства проката составил 10,7 %, а прирост потребления – 12,9 %, в 1955 году – соответственно 9,4 и 9,7 %. Разрыв покрывался за счет импорта [221, C. 94].
При этом механически наращивать добычу угля и металла становилось все труднее: новые отрасли промышленности, новые социальные задачи также требовали ресурсов. Вдобавок объем основных фондов достиг такой величины, что только на их обновление каждый год требовалось все больше и больше ресурсов. В РСФСР за 1955–1958 годы парк металлорежущих станков и кузнечно-прессового оборудования в возрасте до 10 лет увеличился против 1955 года на 10 %, но одновременно доля металлорежущих станков старше 20 лет выросла с 18 до 23 % (на 1 августа), а аналогичный показатель по кузнечно-прессовому оборудованию увеличился соответственно с 21 до 24 % [221, C. 94]. Проще говоря, парк оборудования в СССР стал таким большим, что со сложившимися объемами обновления основных фондов в среднем он начинал устаревать. Эти трудности сигнализировали о необходимости повышать эффективность производства, то есть не только производить больше угля, металла и станков, но и разумнее расходовать имеющееся.
5 августа 1955 года, через три месяца после того, как Госплан разделили на две части, ЦК КПСС и СМ СССР приняли удивительное постановление о письмах директорам в связи с проектом шестого пятилетнего плана. В нем буквально заявлялось, что бюрократы из министерств и Госплана сдерживают могучий порыв трудовых масс впахивать еще больше, принимая заниженные планы, поэтому заводские партийные и профсоюзные организации должны организовать всенародное составление плановых заданий, чтобы трудовые коллективы сами приняли напряженные задания по годам будущей шестой пятилетки [112, C. 444–450].
Это была тихая революция в планировании, которая фактически означала исчезновение принципа «ведущего звена». Теперь пятилетка должна была собираться «снизу», как сумма добровольных обязательств трудовых коллективов. В данном постановлении, на мой взгляд, достигло предела хрущевское кредо «не верю бюрократам – верю народу». В некотором роде это действительно было возвращением к ленинским идеям о социализме как обществе самоуправляемых коммун, выборные органы которых координируют их деятельность. Но, как и многие другие решения эпохи, этот переход был совершенно не подготовлен.
Действительность надругалась над хрущевской верой в людей. Уже 5 января 1956 года правительство было вынуждено принять постановление «О неправильном отношении руководителей некоторых промышленных предприятий к составлению проекта шестого пятилетнего плана». Из него мы узнаем, что «некоторые» директора занижали производственные возможности вдвое, прирост продукции по их наметкам падал против достигнутого в пятой пятилетке, секретари парткомов и председатели завкомов профсоюзов оказались не на высоте и поддерживали эту практику. В общем, воля трудящихся оказалась выражена стремлением работать поменьше [112, C. 526–528].
Этот конфуз легко объясним, если помнить, что премирование в промышленности было привязано к перевыполнению плана. А перевыполнить план легче всего, если утвердить его заниженным[39]. Нужно было менять систему премирования, вознаграждая за перевыполнение не плановых заданий, а фактических достижений предшествующего периода. Но этого не было сделано.
Между тем плановики подготовили к XX съезду КПСС амбициозный проект директив шестой пятилетки, в котором предусмотрели целый ряд мероприятий по развитию технического прогресса. Целью пятилетки впервые был провозглашен рост материального благосостояния и культурного уровня народа, а рост благосостояния должен обеспечиваться по всем направлениям, какого-то одного главного направления больше не было. Целевая установка оказалась размытой.
Промышленное производство СССР по директивам должно было возрасти в шестой пятилетке примерно на 65 %. Резко увеличивалась добыча нефти и газа: рост добычи нефти за пятилетие должен был составить 91 %, газа – увеличиться в 3,9 раза. В 1956 году заработал газопровод Ставрополь – Москва, что позволило начать перевод всех московских электростанций и предприятий на газ и тем самым резко снизить вредные выбросы в воздух. Директивами предусматривалось за шестую пятилетку увеличить объемы работы трубопроводного транспорта в шесть раз.
Шестая пятилетка была объявлена пятилеткой новой техники. Наряду с заданиями по развитию «традиционных» отраслей – металлургии, энергетики, машиностроения – планировалось расширить применение в народном хозяйстве атомной энергии и перейти от автоматизации отдельных агрегатов и операций к созданию полностью автоматизированных предприятий [222, C. 6]. Для этого было запланировано опережающее развитие приборостроения, выпуск приборов и средств автоматизации должен был возрасти в 3,5 раза, а счетных и счетно-аналитических машин – в 4,5 раза. В январе 1956 года под эту задачу даже было создано специальное Министерство приборостроения.
Внимательный читатель может заметить, что это была уже третья подряд пятилетка, в которой ставилась задача автоматизации и комплексной механизации производства, то есть реализация технической политики стала пробуксовывать.
Были предусмотрены амбициозные задания по росту производительности труда (в промышленности – на 50 %, в строительстве – на 52 %, в колхозах – в два раза) и улучшению использования производственных мощностей, за счет этого планировалось получить примерно 80 % прироста продукции.
Себестоимость в промышленности за пятилетку должна была снизиться на 17 %. Рост производительности труда, как и раньше, должен был происходить на базе роста энерговооруженности. Выработка электроэнергии должна была увеличиться на 88 %, ее потребление в промышленности – почти в два раза. В географическом размещении должно было продолжиться преимущественное развитие восточных районов, в первую очередь Сибири. Там предполагалось создать новую угольно-энергетическую, металлургическую базу и новые центры развития машиностроения. Для этого закладывался каскад ГЭС на Ангаре, а также крупнейшая на то время Красноярская ГЭС на Енисее. Эта ГЭС стала крупнейшей стройкой шестой пятилетки. В период шестой пятилетки планировалось завершить строительство Братской ГЭС на Ангаре, но по факту первый ток она дала только в 1961 году. С такими мощностями Сибирь должна была стать основной базой теплоемких и электроемких производств (алюминий, чугун, магний).
В сельском хозяйстве должно было идти дальнейшее освоение целины, благодаря расширению кормовой базы (зерно и кукуруза) производство мяса должно было возрасти в два раза. Также для улучшения продовольственного обеспечения было намечено ускорить в промышленности замену пищевого сырья, используемого для технических нужд, синтетическим, чтобы с 1961 года прекратить расходование пищевых продуктов на технические цели.
Реальная зарплата рабочих и служащих должна была вырасти на 30 %, доходы колхозников – на 40 % при росте товарооборота на 50 %. Были предусмотрены меры поддержки материнства и облегчения женского труда: увеличение продолжительности декретных отпусков, расширение сети яслей, детских садов, системы готового питания и доставки заказов на дом, резкий (в разы) рост производства бытовой техники (холодильников, пылесосов, стиральных машин и другого). Объемы жилищного строительства должны были возрасти в два раза, планировалось построить за пять лет 205 млн кв. м жилых домов. Хрущев в докладе о пятилетке на ХХ съезде дополнительно подчеркнул необходимость расселения крупных городов и индустриализации строительства.
В соответствии с основной задачей пятилетки Госплан СССР должен был разработать перспективные планы автоматизации во всех отраслях промышленности, перспективные планы специализации и кооперирования, а также перспективные планы комплексного развития хозяйства экономических районов.
В январе 1956 года был утвержден подготовленный Госпланом СССР генеральный план электрификации железных дорог, в котором ставилась задача к 1971 году электрифицировать не менее 40 тыс. км железных дорог. В 1958 году было начато строительство трассы Абакан – Тайшет через Саянский горный хребет («Дорога мужества»), которая сразу строилась электрифицированной. Другими комплексными задачами, разрабатывавшимися Госпланом в рамках плана шестой пятилетки, были: программа освоения целины, освоения Голодной степи в Казахстане, дальнейшая индустриализация строительства на базе развития производства железобетонных изделий (панелей, отчего дома получили название «панельки»).
План пятилетки получился напряженным. К примеру, для выполнения заданий по росту машиностроения (запланирован на 80 %) требовалось снизить удельный расход металла на 22 %, иначе стали и проката для машиностроителей просто не хватило бы. И уже в конце 1956 года стало ясно, что планы шестой пятилетки не выполняются. Основной причиной этого было распыление капитальных вложений по множеству строек и, как следствие, затягивание сроков строительства и отставание фактических объемов вводов новых производственных мощностей от плановых. Проблема распыления капвложений и роста незавершенного строительства (недостроев) была прямым последствием нового порядка планирования, по которому министерства и республики составляли планы самостоятельно и посылали в Госплан заявки на их обеспечение. На все «хотелки», разумеется, средств не хватало, но выяснялось это только в процессе, когда стройки останавливались на середине.
Еще одной причиной трудностей был антисоветский мятеж в Венгрии, который подавляли не только вооруженной силой, но и крупными дополнительными объемами материальной помощи. А чтобы подобных волнений не произошло в других странах, пришлось также дополнительно помочь Польше и ГДР [203, C. 512–514].
20 ноября 1956 года Президиум ЦК КПСС принял решение созвать пленум для обсуждения сокращения заданий на 1957 год и на шестую пятилетку [203, C. 488]. В декабре 1956 года пленум отметил, что планы добычи угля, выпуска металла, цемента и заготовок леса не выполняются, и потребовал сократить объем капитальных вложений в плане 1957 года, не допуская их распыления по множеству строек. Председатель Госэкономкомиссии Сабуров на пленуме прямо указывал на причины сложившегося положения: Госэкономкомиссия не выдержала натиска министерств. «Плохо то, что мы не даем отпора… и в этом наша беда», – сетовал он [221, C. 89]. Постановление пленума предписывало сосредоточиться на самых необходимых пусковых объектах, одновременно осуждая недостаточную активность трудящихся масс и стремление руководителей добиваться заниженных планов. Госплан СССР считал целесообразным сократить на шестую пятилетку объем капитальных работ на 70–100 млрд рублей.
Но требование осталось на бумаге. В 1957 году по сравнению с 1950 годом объемы незавершенного строительства выросли в два раза! Стоимость незавершенного строительства в 1957 году достигла 16 млрд рублей, 90 % плана капвложений (еще в 1951 году она составляла 64 % плана). Огромные средства омертвлялись в долгостроях, в 1957 году прозвенел первый тревожный звонок – начала расти фондоемкость. В 1958 году объем «незавершенки» составлял уже 17,5 млрд рублей.
Декабрьский пленум потребовал от Госплана представить переработанный план шестой пятилетки в первом полугодии 1957 года. Госплан направил проект шестого пятилетнего плана в правительство 9 апреля 1957 года [223, C. 604], а уже 10 мая ЦК КПСС и СМ СССР под давлением Хрущева приняли решение о перестройке всей системы управления промышленностью и строительством по территориальному принципу, которое похоронило всю предыдущую плановую работу.
27 июля 1957 года состоялось заседание Госплана СССР, на котором было решено переработать план шестой пятилетки к 1 ноября 1957 года, отразив в нем изменение структуры управления промышленностью и строительством и поставленную правительством задачу догнать США по производству мяса, масла и молока на душу населения[40]. Таким образом, Госплан СССР до последнего ориентировался на сохранение пятилетних планов и выполнение шестой пятилетки.
В сообщении о начале работ над семилеткой Госплан СССР критиковался за то, что в плане шестой пятилетки не предусмотрено достаточное количество мероприятий по ликвидации диспропорций, концентрации капитальных вложений и освоению природных богатств восточной части страны. С учетом прошедших расширений прав министров и бесконечных реорганизаций Госплана эта критика не кажется справедливой. Чем больше «самостийности» приобреталось на местах, тем тяжелее было концентрировать капитальные вложения на прорывных направлениях.