65)
Административная перестройка
Начало новому этапу в советской экономике было положено на том же декабрьском пленуме 1956 года, который признал проблемы с исполнением шестой пятилетки. На нем, как мы помним, секретарь якутского обкома С. Борисов обрушился на министра цветной металлургии П. Ломако и при поддакивании Хрущева (который, вероятно, и срежиссировал это выступление) завершил свою речь требованием «до минимума сократить центральный аппарат министерств, сделать его оперативным и действенным, дать больше самостоятельности республикам в решении вопросов, связанных с внутренним развитием народнохозяйственного плана» [224]. Уже через месяц, 27 января 1957 года, Хрущев подал в Президиум ЦК записку «Некоторые соображения об улучшении организации руководства промышленностью и строительством», в которой изложил свои идеи об изменении всего подхода к управлению экономикой. Отраслевое управление он предлагал заменить территориальным. Главной проблемой отраслевого управления Хрущев называл ведомственность, негосударственный подход к решению хозяйственных задач. Не забыл он и пробуксовывающие специализацию и кооперирование, отметил сокрытие министерствами резервов и их стремление выбивать себе дополнительное обеспечение для реализации планов, выпуск одной и той же продукции малыми партиями по линии разных министерств, встречные перевозки. Решение виделось в делении страны на экономические районы и создании в каждом районе хозяйственного органа, «небольшого бюро», которое отвечало бы за комплексное развитие «своей» территории. При бюро Хрущев планировал два совета: производственно-экономический и технический. В производственно-экономический входили бы директора предприятий, передовые рабочие, представители профсоюзов, советских органов, комсомола, в общем – лучшие люди данной местности. Совет бы координировал работу предприятий, так как все, от кого она зависит, знали бы друг друга лично и работали бы сообща. Технический совет состоял бы из ученых и инженеров и консультировал бы относительно внедрения новой техники. Хрущев прямо указывал, что в своих идеях о двух советах при бюро отдавал дань практике технических совещаний первых лет советской власти [203, C. 531].
Из записки складывается впечатление, что Хрущев вполне искренне стремился оживить активность профсоюзов и местных партийных и советских органов, в буквальном смысле развить местное самоуправление, вернуть людям «на земле» возможность управлять своей жизнью. Он также надеялся сократить встречные перевозки и упростить систему снабжения. Но для этого каждый экономический район должен был бы по максимуму обеспечивать себя разнообразной продукцией самостоятельно. Отдаленно эти идеи перекликались с мыслями Ленина о социализме как сети коммун, но лишь отдаленно. По мысли Ленина, коммуны должны были иметь такой размер, чтобы все члены лично знали правление и друг друга, а хозяйственная деятельность велась бы по единому плану. Хрущев надеялся, что в экономической единице размером с несколько областей не возникнут более узкие местнические интересы и сохранится живая связь бюро с производителями. Вопросы межрайонного взаимодействия совнархозы также должны будут решать сами, договариваясь напрямую друг с другом.
Всего через две недели после появления записки Хрущева февральский пленум 1957 года уже принципиально одобрил идею реорганизации. 11 февраля была образована Экономическая комиссия Совета национальностей – «в целях дальнейшего улучшения народнохозяйственного планирования и всестороннего учета запросов союзных республик».
К концу марта Хрущев конкретизировал свои предложения. Совнархоз должен был непосредственно управлять подчиненными предприятиями и стройками. Совет при Совнархозе уже остался только один: технико-экономический. Сами совнархозы подчинялись республиканским совминам, то есть реформа еще больше расширяла права республик. В вопросах планирования совнархозы должны были находиться в двойном подчинении.
Основным отличием новых совнархозов от тех, что существовали в первые годы советской власти, была как раз подчиненность республиканским совминам, а не местным советам. Председатели СНХ назначались «сверху», ими стали многие бывшие министры и хозяйственники союзного уровня (например, Байбаков за сопротивление реформе был «сослан» в Краснодарский край). То есть о развитии местного самоуправления речи не шло.
Вся промышленность должна была перейти в категорию либо союзно-республиканской, либо местной, то есть предприятия общесоюзного подчинения должны были быть переподчинены республикам. Нечто подобное повторится через 30 лет, когда в перестройку развернется «война законов» между республиками и союзным центром за контроль над предприятиями. Отраслевые строительные организации на территории экономического района сливались воедино, тем самым укрупняясь. Снабженческо-сбытовые органы разных ведомств также сливались в районные базы снабжения.
Центр тяжести в планировании смещался на уровень совнархозов, Госплан СССР должен был сводить их планы, корректируя при необходимости для учета общегосударственных интересов, обеспечивать технический прогресс, но при этом не вмешиваться в административное управление. Было неясно, как в таких условиях мог обеспечиваться принцип «ведущего звена» и какие рычаги оставались у Госплана, чтобы обеспечить выполнение скорректированных им планов совнархозов. Практика вскоре показала, что их и не осталось.
При этом Хрущев требовал, чтобы Госплан, сводя воедино планы совнархозов, пресекал местничество и автаркические тенденции. В сороковые годы у Госплана для этого был штат контролеров и прямой выход на Сталина, а председатель Госплана, будучи одновременно зампредом Совмина, мог по должности требовать от наркомов подчинения. Теперь из вертикальных рычагов контроля оставалась только партийная дисциплина. Сохранение партийной вертикали, видимо, и сберегло страну от распада в период совнархозного эксперимента.
Децентрализация планирования и управления должна была сочетаться с централизацией учета и статистики. Хрущев требовал сократить отчетность и собирать ее только через систему ЦСУ, без ведомственного дублирования, причем делать это механизированно, создав сеть машиносчетных станций. Усиление аппаратного веса ЦСУ и развертывание сети машиносчетных станций позволило начальнику ЦСУ Старовскому позднее продвигать свое видение компьютеризации государственного управления в СССР, блокируя альтернативные проекты ученых-кибернетиков и Госплана [225].
Хрущев еще раз подтвердил, что считает правильным планирование «снизу», с уровня предприятий, а все вышестоящие инстанции должны только гармонизировать планы нижних уровней.
Также он предлагал расширить влияние финансовых рычагов: «В качестве основных показателей планирования и оценки деятельности предприятий и строек, наряду с объемом производства и производительностью труда, следует установить также рентабельность и использование производственных фондов. <…> Следует принять меры к тому, чтобы формирование собственных оборотных средств предприятий, финансирование капитального строительства, а также расходы по подготовке кадров и другие затраты производились в значительной мере за счет прибылей предприятий».
По проекту Хрущева экономические районы и отдельные предприятия должны были максимально перейти на самообеспечение, даже заявки на централизованное снабжение должны были составляться только по тем видам продукции, которой экономический район не мог обеспечить себя сам.
Помимо прочего Хрущев собирался децентрализовать государственный контроль. Министром государственного контроля на ту пору был Молотов, который единственный 24 марта выступил против хрущевского проекта, за что был подвергнут дружной критике «товарищей» за нелояльность. Молотов заявлял, что проект Хрущева доводит децентрализацию управления промышленностью до недопустимой крайности, но не был услышан.
Большинство партийцев приняли новость о реформе как данность и, не возражая против самой идеи перехода, сосредоточились на том, чтобы нарезка страны на экономические районы соответствовала существовавшим административным границам. Под давлением секретарей обкомов предложения плановых органов о создании «многообластных» совнархозов были отклонены [226, C. 115].
Закон о переходе на территориальную систему управления промышленностью и строительством был принят Верховным Советом СССР уже 10 мая. Большинство крупных хозяйственников на заседании Верховного Совета отмолчались, ни один из членов Президиума ЦК не высказался в поддержку нововведения, даже Булганин, который как председатель Совета министров СССР должен был выступить с речью, просидел все дни заседания молча [226, C. 117]. Недовольные собрались выступить «против» только через месяц после принятия закона. 18 июня на заседании президиума Совмина СССР, члены которого по большей части также были членами Президиума ЦК КПСС, Хрущев подвергся резкой критике, президиум семью голосами против четырех принял решение о его отставке. Сторонники Хрущева успели прибыть в Москву и на экстренном пленуме ЦК КПСС «отбили» его, одновременно заклеймив критиков Хрущева (Молотова, Маленкова, Кагановича, Шепилова) как «антипартийную группу».
Для нас важно, что Хрущеву в вину ставилась и совнархозная реформа, которую после этого кризиса стало политически невозможно отменить. Теперь признать неправильность перехода на территориальную систему управления означало признать правомерность критики со стороны «антипартийной группы».
Вызванная политическими причинами поспешность проведения реформы (не дать опомниться противникам) привела к явным организационным сложностям. Выступавшие на пленуме отмечали, что через месяц после создания совнархозов Совмин все еще не включился в их организацию: у совнархозов нет транспорта, мебели, планов снабжения, туго идет подбор кадров [227, C. 707]. Достаточно сказать, что «Положение о совнархозах» было утверждено Совмином СССР только 26 сентября, через четыре месяца после того, как совнархозы начали свою деятельность.
Неясность многих вопросов работы совнархозов привела к тому, что большинство найденных мной книг тех лет по этой теме были написаны юристами, которые выдвигали свои предложения о сути совнархозов и общественных советов при них и на этой основе пытались конкретизировать, чем же совнархозы должны заниматься.
С 1 июня 1957 года ликвидировалось 141 общесоюзное и союзно-республиканское хозяйственное министерство, в которых работало 56 тысяч человек. Часть из них перешли на работу в совнархозы, работники плановых отделов ликвидированных министерств усилили республиканские госпланы, которым теперь предстояло разрабатывать комплексные программы развития территорий. Реформы избежали Министерство среднего машиностроения, а также министерства, отвечающие за линейную инфраструктуру, которые было явно нерационально дробить по территориальному признаку (Министерство путей сообщения, транспортного строительства, электростанций, связи). Часть министерств не разгонялась, а реорганизовывалась в государственные комитеты Совета министров СССР по отраслям промышленности, которые должны были отвечать за проведение единой для страны технической политики в своих отраслях. Меньше всего от реформы пострадал ВПК, что дополнительно усилило его и так немалый аппаратный вес.
Страна была поделена на 105 экономических районов, в каждом из которых образовывался свой совнархоз. Из-за того, что экономические районы первоначально соответствовали областям (что удовлетворяло областных партийных секретарей), нарезка оказалась крайне неравномерной. Пять крупнейших совнархозов давали свыше четверти всей промышленной продукции.
В области планирования совнархозы получили право менять по согласованию с заказчиками планы производства (с условием, что будут выполняться планы накоплений и платежей в бюджет), причем СНХ должны были уведомлять республиканские госпланы об этих подвижках только постфактум. Те планы производства продукции, которые утверждались непосредственно совнархозом, совнархоз и вовсе мог менять без ограничений, опять-таки лишь уведомляя республиканский госплан. Постановлением Совмина СССР от 24 апреля 1958 года № 1405 совминам союзных республик также было дано право менять квартальные задания по производству, труду и себестоимости (в пределах годового плана и без изменения заданий для общесоюзных нужд и других республик)[41]. Право совнархоза и республик менять сроки производства внутри планового периода означало вынужденные изменения производственной программы у всех потребителей продукции данного совнархоза.
В новой системе резко возрастала роль республиканских госпланов, к чему они по большей части не были готовы. Так, Госплан УССР до реформы не имел в своем непосредственном подчинении ни одной проектной и научно-исследовательской организации, а через полгода ему уже были подчинены 26 проектных, 20 конструкторских, 26 научно-исследовательских организаций и 10 лабораторий. Получая проект плана от совнархозов, Госплан УССР пытался править его напрямую с директорами предприятий, что вызывало протест Совнархоза.
Совнархозы критиковали госпланы за сохранение отраслевого принципа, из-за чего планы развития экономических районов надо было согласовывать с каждым отраслевым отделом. Госпланы в ответ жаловались, что совнархозы вообще не информируют их о своих планах. Так, в конце мая 1958 года председатель Госплана РСФСР В.Н. Новиков жаловался в Совмин РСФСР, что 10 из 67 российских совнархозов до сих пор не представили в Госплан планы капитального строительства на 1958 год, то есть Госплан РСФСР просто не знает, что строится в республике [221, C. 149].
Уже 19 ноября 1957 года, спустя полгода с начала реформы, Совмин РСФСР был вынужден издать постановление № 1233 с запретом совнархозам снимать с производства товары широкого потребления, предусмотренные народнохозяйственным планом, без согласования с Министерством торговли РСФСР и без информирования Госплана РСФСР. Само появление такого запрета означает, что совнархозы занимались подобным довольно активно. Материально-техническое снабжение поначалу оставалось централизованным и отраслевым: главсбыты ликвидированных министерств передали Госплану СССР. Через полгода, 9 января 1958 года, были ликвидированы 20 главсбытов при Госплане СССР и созданы аналогичные сбыты при республиканских госпланах. К примеру, в Госплане РСФСР возникло 18 «сбытов». В союзном Госплане вместо них создали 14 главных управлений по межреспубликанским поставкам.
Плюсы и минусы новой формы управления были известны еще до начала реформы, о них говорил Хрущев и писала центральная пресса. Совнархозы действительно оптимизировали хозяйство внутри экономических районов и действительно проявили местнические тенденции.
Сперва необходимо отметить плюсы реформы:
Более комплексное развитие экономических районов. Вокруг промышленных ядер районов «достраивались» производственные цепочки поставщиков и потребителей. В восточных районах стремились создавать законченные комбинаты на базе имевшихся природных ресурсов, ярким примером тут служит Ангаро-Енисейский комбинат, в котором согласованно строились гидроэлектростанции, алюминиевые и машиностроительные заводы. По инициативе Красноярского СНХ уже в ноябре 1957 года были приняты решения Совмина РСФСР о развитии Норильского комбината.
Экономия «от масштаба». За счет объединения и укрупнения улучшилось снабжение унифицированной продукцией (метизы, поковки, отливки и тому подобное) и стройматериалами. К примеру, в Ленинграде совнархоз создал на базе ряда заводов объединенное Управление строительных материалов и стекольно-фарфоровой промышленности, нашел возможность размещения строительных заказов на непрофильных предприятиях (например, железобетонных панелей на судостроительном Балтийском заводе) и в результате добился роста объемов ввода нового жилья [228, C. 81]. Московский совнархоз смог сконцентрировать производство насосов на четырех заводах вместо прежних восьми. Свердловский совнархоз за счет более рациональной загрузки Среднеуральского механического завода бывшего Министерства строительства электростанций нашел возможность увеличить производство качественных электродов в 3,5 раза [229, C. 5].
В период реформы возникло понятие «советские фирмы», позднее замененное на более нейтральное – «производственные объединения», организация которых началась с 1962 года. Первенцем стал Львовский экономический район, в котором к середине 1962 года было создано 40 отраслевых фирм, в которые влились 220 предприятий различных отраслей промышленности. Обувные фабрики на территории района были объединены в обувную фирму «Прогресс» и кожевенную «Рассвет». Передовая фабрика представляла собой головное предприятие и подтягивала остальные, которые становились ее филиалами. Сокращалась номенклатура, росла специализация и за счет этого – объемы выпуска. В первом полугодии 1962 года за счет подтягивания отстающих фабрик выпуск на «Прогрессе» вырос на 13 % к соответствующему периоду 1961 года. Производительность труда возросла на 30–68 процентов [230]. К 1 января 1965 года в СССР существовало 592 фирмы, объединявшие 2672 предприятия.
Экономия «от специализации». Во всех экономических районах создавались специализированные литейные цеха, цеха по производству пластмассовых отливок, метизов. К примеру, в Пензенском совнархозе начиная с 1958 года детали из пластмасс изготовлялись только на двух заводах, при этом объем производства изделий из пластмасс возрос почти в 1,5 раза по сравнению с 1957 годом, а себестоимость одной тонны изделий снизилась более чем на 7 тыс. рублей. В Московском (городском) совнархозе в результате специализации литейного производства было ликвидировано 60 мелких нерентабельных литейных цехов и участков на предприятиях. Специализация производства чугунного литья в литейном цехе автозавода имени Лихачева позволила увеличить съем годных деталей на 1,3 тыс. т в месяц и обеспечила экономию в размере 3,7 млн рублей в год. Себестоимость гаек на специализированных заводах была в 2–4 раза ниже, чем на неспециализированных [231, C. 385].
Сокращение транспортных затрат. Были ликвидированы некоторые наиболее нерациональные дальние перевозки, повысился удельный вес внутрирайонных поставок. Например, Владимирский завод стал получать стекло для фар не из Днепропетровска, а из Гусь-Хрустального, расположенного в той же области [229, C. 4]. Московский совнархоз создал в Подольске, Коломне и Мытищах районные базы снабжения. Материалы в эти города доставлялись железнодорожным транспортом, а на предприятия – автомобильным, что позволяло уменьшить пробег автомашин, ликвидировать на предприятиях излишние запасы сырья и материалов [232, C. 188].
Средняя дальность железнодорожных перевозок в 1958 году снизилась по сравнению с 1957 годом на 10 км при росте грузооборота на 89 млрд тонно-километров. В первом полугодии 1959 года средняя дальность перевозок была уже ниже на 22 км, чем в первом полугодии 1957 года [231, C. 388].
Расширение участия трудящихся в управлении. Технико-экономические советы (ТЭС) объединили широкие слои ученых, специалистов, рабочих-новаторов и передовиков, изобретателей и рационализаторов, руководителей партийных, советских, хозяйственных, профсоюзных, комсомольских организаций, которые, не состоя в штате совнархоза, имели право рекомендовать совнархозу решения в области развития производства, науки и технологии на подведомственных совнархозу предприятиях. В ТЭС состояло обычно несколько сотен человек. ТЭС разрабатывали планы механизации и автоматизации, внедрения новой техники, развития промышленности, правовые вопросы технического прогресса и так далее и тому подобное [233, C. 8]. Правда, из этого следовало, что пути технического прогресса в разных экономических районах могут разойтись, достижения промышленности ставились в прямую зависимость от активности местных общественников.
Среди основных недостатков реформы следует выделить:
Местничество. Планы поставок продукции предприятиям внутри совнархоза перевыполнялись, а в другие совнархозы – срывались. На республиканском уровне ситуация была аналогичной: соседям поставки шли по остаточному принципу.
Ведомственность превратилась в местничество почти мгновенно: в конце июля 1957 года, через два месяца после организации совнархозов, на коллегии Госплана СССР обсуждали отчет о командировке в Украину начальника отдела торфяной, угольной и сланцевой промышленности А.Ф. Засядько. Он писал, что «имеются многочисленные факты невыполнения совнархозами обязательств по государственному плану поставок оборудования и материалов для других совнархозов вследствие нарушения плановой дисциплины в угоду местным интересам…» [212, C. 203].
Уже в сентябре 1957 года на страницах «Планового хозяйства» обсуждалось, что Уралвагонзавод срывает поставки вагонных рам Алтайскому заводу, одновременно перевыполняя собственный план выпуска товарных вагонов. Таганрогский комбайновый завод не поставлял детали Красноярскому. Ивановские текстильщики оставили без пряжи Гомельскую и Витебскую трикотажные фабрики [229, C. 7].
В декабре 1957 года Хрущев на юбилейной сессии Верховного совета УССР говорил, что важнейшая задача совнархозов – выполнение заказов других экономических районов, но призыв не был услышан. Так, РСФСР в целом план по поставкам древесины своим предприятиям перевыполнила на 8,6 %, а в другие республики поставила на 7,8 % меньше положенного [221]. То же самое происходило в другие годы и по другим видам продукции. Прочие республики действовали симметрично. Украинская ССР план поставок проката своим предприятиям перевыполнила на 91 тыс. тонн, а другие республики обделила на 11 тыс. тонн [231, C. 402].
17 апреля 1958 года ЦК КПСС и Совмин СССР приняли постановление № 432 «О мерах по улучшению организации материально-технического снабжения народного хозяйства СССР», которое требовало в первую очередь поставлять продукцию в другие экономические районы и для общесоюзных нужд независимо от выполнения планов производства этой продукции. Майский пленум ЦК КПСС 1958 года был целиком посвящен борьбе с местничеством. С начала июля Совмин и ЦК начали пачками объявлять выговоры руководителям совнархозов за срыв поставок в другие районы.
В 1959 году вышло постановление Совмина СССР от 23 июля об улучшении государственного арбитража. Это была попытка оживить структуру, которая разбирала бы споры предприятий и обеспечивала бы неуклонное применение санкций к нарушителям договорной дисциплины. Однако, судя по постоянным жалобам и докладным запискам, решить проблему в юридическом ключе не получалось. И действительно, штрафы в отношении государственного предприятия бессмысленны, пока предприятие финансируется из бюджета и производит включенную в план продукцию, а массово сажать руководителей через три года после доклада о культе личности и необоснованных репрессиях правительство было не готово.
В основе местничества лежали не только эгоистические интересы совнархозов, желание развивать «свои» территории за счет «чужих». На совещании в Госплане в конце 1957 года много говорилось о том, что сами по себе высокие темпы развития, нереальные планы приводят к тому, что совнархозам нечего поставлять друг другу, так как записанные в план темпы роста объемов выпуска при всем желании невозможно выполнить[42].
Еще одним следствием местничества было усиление ориентации на зарубежное оборудование. Совнархозы, не надеясь на смежников, требовали закупать производственные линии за границей. В конце 1957 года на совещании с совнархозами председатель Госплана СССР Кузьмин с тревогой говорил, что в 1957 году впервые за много лет внешнеторговый баланс страны стал пассивным (то есть покупаем больше, чем продаем) и начинает складываться нездоровая тенденция продажи сырья и закупок оборудования, причем не потому, что советское оборудование не котируется на мировом рынке, а потому, что его самим не хватает[43].
Ослабление директивности планов. Совнархозы в ответ на ужесточение наказаний за нарушение планов усилили нажим снизу на республиканские госпланы, чтобы те согласовывали им любые изменения планов. Только за два месяца 1959 года в Госплан РСФСР из совнархозов приехало пять тысяч человек командированных, и каждый пробивал какие-то решения [221, C. 158]. Теперь уже республиканский госплан погружался в текущее руководство, не имея возможности сосредоточиться на экономическом планировании.
В октябре 1959 года начальник ЦСУ Старовский подготовил аналитическую записку об итогах первых двух лет реформы. При ее беглом прочтении складывается впечатление, что реформа феноменально успешна. Но при более вдумчивом чтении становится ясно, что большинства показателей можно было достичь как более напряженной работой, так и более легкими планами и манипулированием ценами [231, C. 375–404]. В пользу гипотезы, что «рост» достигался более легкими планами, которые было проще перевыполнить, свидетельствует доклад Полянского, подготовленный для смещения Хрущева. В нем указывалось, что хотя по данным ЦСУ план роста производительности труда перевыполняется, фактически рост производительности труда замедлился [234, C. 105–106]. Старовский и сам отмечал, что по многим видам продукции имеет место значительное перевыполнение планов при снижении темпов производства, что свидетельствует о недостатках в планировании [231, C. 396].
Оговорюсь, что в записке Старовского содержится и ряд натуральных показателей эффективности производства, которые труднее фальсифицировать и которые свидетельствуют о росте эффективности производства в сравнении с дореформенным периодом.
Перевыполнение планов вело к росту рентабельности предприятий и увеличению объемов их сверхплановой прибыли. Если за два года до реформы план по прибылям был недовыполнен на 4,3 млрд рублей, то за два года реформы была получена сверхплановая прибыль в 14,2 млрд рублей [231, C. 382]. В тезисах о реформе в марте 1957 года Н.С. Хрущев призывал сделать так, чтобы большинство затрат предприятий они финансировали из своей прибыли, не обращаясь лишний раз в центральные плановые и финансовые органы. Но как оказалось, за свой счет предприятия строят не то, что намечено государственными планами.
Распыление капитальных вложений. Право совнархозов перераспределять капитальные вложения оказалось разрушительным. Как правило, это приводило к тому, что средства с промышленных строек перенаправлялись на строительство жилья. К примеру, 57 российских совнархозов суммарно уменьшили в 1958 году план вложений в тяжелую промышленность на 5,4 % (1538,4 млн рублей) [221].
В 1958 году на майском пленуме Хрущев еще бодрился, считая подвижки капвложений временными трудностями. Он заявлял: «Я убежден, что раньше, до реорганизации, растекалось гораздо больше средств, предназначенных на капитальное строительство…» [221, C. 154]. Но постепенно оптимизм сторонников реформы угасал.
В 1953 году внеплановые капвложения составляли всего 5 % общей суммы капвложений. К 1959 году их доля выросла до 18 %. В отдельных республиках (например, в Молдавской ССР) мимо плана шло больше половины капвложений. За счет собственных средств совнархозов объем вложений в торговлю и общественное питание почти удвоился, в пищевую промышленность увеличился на 83 % против плана, в легкую – на 45 % против плана [231, C. 406]. Совнархозы строили не дворцы и яхты своим руководителям, а столовые и хлебокомбинаты для жителей, откликаясь на запрос «снизу». Но эта благородная деятельность все равно вызывала конкуренцию за стройматериалы и строителей.
Переброска средств с промышленных на социальные объекты вела к недостроям. 2 ноября 1959 года в Госплане СССР состоялось совещание об улучшении планирования. На нем С.А. Оруджев из Азербайджанского совнархоза поднял вопрос о том, что ввод мощностей затягивается, а продукция с них уже включена в планы. Он предлагал планировать выпуск продукции только с достроенных заводов[44]. Предложение логичное, но можно понять и Госплан, который его отклонил, резонно опасаясь, что без обязательств совнархозы будут достраивать объекты еще медленнее.
Перерасход трудовых ресурсов и зарплаты. Децентрализация управления в условиях неполного хозрасчета (или, по Корнаи, «мягких бюджетных ограничений») стала приводить к перерасходу зарплаты и, как следствие, излишнему давлению на потребительский рынок. К примеру, в Алтайском совнархозе по итогам 1961 года производственную программу выполнили на 110,1 %, но больше половины сверхплановой продукции было произведено за счет привлечения дополнительного количества рабочих [209, C. 367]. В первом полугодии 1959 года на предприятиях совнархозов, допустивших увеличение численности рабочих, трудилось на 200 тыс. человек больше, чем было предусмотрено планами, перерасход зарплаты составил более 200 млн рублей [231, C. 397]. Такая практика вела к росту дефицитов.
Проблема цен и снижения себестоимости. 30 мая 1958 года Совет министров СССР издал постановление № 583 «О порядке установления цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию и тарифов на перевозки и услуги». Расширялась номенклатура промышленной продукции, оптовые цены на которую утверждались совнархозами, министерствами, ведомствами, советами министров автономных республик, обл(край)исполкомами.
В записке о ходе реализации этого постановления председатель Госплана РСФСР Я. Чадаев писал, что в совнархозах почти нет специалистов по ценам, экономическая работа по ценам почти не ведется, имеются случаи утверждения завышенных временных цен[45].
Без «ценового пресса» замедлилось внедрение изобретений. Не имея постоянно ужесточающихся заданий по экономии, предприятия резко снизили скорость внедрения рационализаторских предложений. К примеру, из 287 новых видов машин, оборудования, приборов и материалов, предусмотренных по плану на первое полугодие 1959 года, было выполнено в объеме плана 158 видов, недовыполнен план по 89 наименованиям и совершенно не начато производство 40 новых видов промышленной продукции [231, C. 401].
Хуже того, цены рекомендовали устанавливать по методу «издержки плюс» [201, C. 92–93]. Теперь чем выше была себестоимость изделия, тем больше был абсолютный размер наценки (прибыли предприятия). Завышать себестоимость стало выгодно. Давно освоенная продукция перестала дешеветь, а цены на новую продукцию назначались необоснованно высокие. Проблема роста цены без адекватного роста потребительских свойств касалась и станков-автоматов, на которые возлагалось столько надежд. Некоторые станки по стоимости превосходили обычное универсальное оборудование в 20–30 раз, в то время как их производительность была только в 6–10 раз выше, чем у старых станков[46]. То есть потребителям было невыгодно их заказывать. Автоматизация из-за этого стала пробуксовывать, толком еще не начавшись.
В 1959 году все громче начинают звучать голоса сторонников централизации. В январе 1959 года Совмин СССР своим постановлением «О порядке материально-технического снабжения народного хозяйства СССР» право размещать заказы и выдавать наряды на оборудование, предназначенное для других союзных республик, передал с республиканского уровня обратно на общесоюзный, в Госплан СССР.
В июле 1959 года председатель Совмина РСФСР Д.С. Полянский направил Хрущеву записку, в которой заявил, что ни республиканский совмин, ни республиканский госплан не справляются с валом мелких запросов с мест, посвященных текущей деятельности совнархозов. Он просил создать специальный комитет по координации и оперативному управлению совнархозами, который взял бы на себя рассмотрение всех управленческих проблем, которые совнархозы не могли или не хотели решать самостоятельно [231, C. 371]. Тогда предложения Полянского отклонили как противоречащие духу реформы, но через год они оказались реализованы в виде общереспубликанских совнархозов.
Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 15 июня 1960 года «О дальнейшем совершенствовании дела планирования и руководства народным хозяйством в союзных республиках» создавались Всероссийский, Украинский и Казахский совнархозы. Их задачами были «координация работы совнархозов республики по выполнению народнохозяйственных планов, специализации и кооперированию промышленности и планов капитального строительства; решение оперативных вопросов хозяйственных связей между совнархозами, возникающих в процессе выполнения планов». Республиканские совнархозы должны были разгрузить республиканские госпланы от решения оперативных вопросов. Началась централизация управления.
Постановлением от 26 апреля 1961 года над совнархозами создавалась еще одна структура. Наряду с административными экономическими районами, каждым из которых управлял свой совнархоз, создавались 17 крупных экономических районов, каждый из которых объединял несколько обычных районов. В крупных экономических районах создавались советы по координации и планированию работы совнархозов. Их предложения подлежали рассмотрению совминами союзных республик, Госпланом СССР и Госэкономсоветом СССР. Советы по координации не имели административной власти. По своим функциям это должна была быть договорная площадка для согласования интересов и деятельности районных руководителей, аналог технико-экономических советов при «обычных» совнархозах (Таблица 5). Создание советов по координации было промежуточным шагом на пути укрупнения совнархозов.
Таблица 5. Иерархия совнархозов к концу 1961 года
В 1961 году очередное постановление Совета министров СССР и ЦК КПСС обязало Госплан усилить контроль за расходованием материально-технических средств союзных республик и совнархозов, что означало переход к централизации в распределении ресурсов.
Однако срывы поставок не прекращались. Руководитель Красноярского СНХ Ломако в сентябре 1961 года направил в Совмин РСФСР докладную записку, что планы производства и капитального строительства совнархоза на 1961 год находятся под угрозой срыва, так как другие совнархозы срывают поставки комплектующих. Республиканскому правительству пришлось принимать специальное постановление в отношении российских совнархозов, чтобы заставить их отгрузить необходимое оборудование и просить союзное правительство также простимулировать совнархозы других союзных республик, но план ввода мощностей Красноярским СНХ все равно оказался не выполнен [221, C. 172].
Потребность во вмешательстве центра во взаимоотношения совнархозов убивала саму идею реформы: децентрализации не получилось. К примеру, отдел товаров народного потребления Всероссийского СНХ запрашивал у совнархозов данные о производстве самой разной продукции, от керосинок до игрушек [221, C. 197]. Кроме того, главки республиканских СНХ стремились общаться напрямую с предприятиями, минуя совнархозы административных районов. Последние жаловались на такую практику в правительство, чувствуя себя лишним звеном управления.
В 1962 году Хрущев делает последнюю попытку спасти реформу за счет усиления вмешательства партийных органов в руководство хозяйством. В партии восстанавливаются ликвидированные с началом реформы отраслевые отделы. В ноябре 1962 года на очередном пленуме по предложению Хрущева территориальные партийные организации были разделены на промышленные и сельские. Хрущев разъяснял, что хочет, чтобы часть партийцев сосредотачивалась только на работе промышленности, не отвлекаясь на сельское хозяйство. Но это действительно была последняя попытка.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 ноября 1962 года Госэкономсовет СССР преобразуется в Госплан СССР, продолжая отвечать за перспективное планирование. Тем же указом создается Совет народного хозяйства СССР, отвечающий за текущее планирование, то есть исполняющий функции прежнего Госплана. Отраслевые госкомитеты Совмина переподчинялись Госплану СССР. Теперь они отвечали за внедрение новой техники в народное хозяйство. Без централизованного руководства каждый совнархоз попытался двигать механизацию и автоматизацию самостоятельно в меру своих сил, что, разумеется, тормозило процесс [231, C. 412]. Кроме того, госкомитеты получили право организовывать мелкосерийное производство, а их указания в области технической политики являлись обязательными для всех предприятий и учреждений [235, C. 267]. В 1957 году отраслевых комитетов было 6, в 1962 году – 12, в 1963 году – 20, на начало 1965 года – 29. Усиление отраслевых госкомитетов было подготовкой к восстановлению отраслевых министерств.
В декабре 1962 года начинается укрупнение экономических районов и управлявших ими совнархозов. Прежние 105 экономических районов объединяются в 47 экономических районов. 14 марта 1963 года указом Президиума Верховного Совета СССР образовывался Высший совет народного хозяйства СССР (ВСНХ СССР) как «высший государственный орган по руководству промышленностью и строительством в стране». ВСНХ СССР был подотчетен Совмину СССР и мог издавать постановления и распоряжения, обязательные для исполнения всеми государственными органами независимо от их подчиненности. Теперь ВСНХ СССР был высшим хозяйственным органом, СНХ СССР отвечал за текущее планирование в масштабе всей страны, республиканские СНХ и республиканские совмины – за увязку планов «своих» совнархозов, а укрупненные совнархозы экономических районов под присмотром вышестоящих органов продолжали управлять промышленностью.
ВСНХ стал площадкой для выяснения претензий между совнархозами и лоббистом их интересов в Совмине, Госплане и Госстрое. После реорганизаций 1962–1963 годов на Совмине разбирались только вопросы, которые выходили за рамки утвержденного плана и бюджета. Теперь управленческая вертикаль выглядела так: Совет министров СССР – ВСНХ СССР – СНХ СССР – Совет министров союзной республики – республиканский СНХ – СНХ экономического района – трест – комбинат – предприятие. В результате всех этих мероприятий численность управленческого аппарата, снизившаяся в первые годы реформы, вновь стала расти и за 1960–1964 годы увеличилась более чем на полмиллиона человек [234, C. 110]. Была восстановлена иерархическая система управления хозяйством, отход от которой заявлялся целью совнархозной реформы.
В октябре 1964 года Хрущев был отправлен в отставку, а уже в марте 1965‑го начался возврат предприятий от совнархозов к министерствам. Официально полный возврат к отраслевой системе управления был провозглашен на сентябрьском пленуме 1965 года – одновременно с косыгинской реформой. Ликвидационные комитеты завершили свою работу в первом квартале 1966 года.
Семилетний план (1959–1965)
10 мая 1957 года Госплан подвергся очередной реорганизации. Напомню, что с 1955 года он был разделен на комиссии по перспективному и текущему планированию. Теперь Госэкономкомиссия по текущему планированию упразднялась, а по перспективному – вновь становилась единым Госпланом.
Разработка семилетки была начата в сентябре 1957 года. 19 сентября был готов проект постановления ЦК КПСС и СМ СССР об отмене шестой пятилетки и начале разработки плана на 1959–1965 годы. Отмена объяснялась тем, что переход к территориальной системе управления требует перестройки планирования с упором на планирование по республикам и экономическим районам. Кроме того, шестой пятилетний план не учитывал месторождения, открытые в последние годы на востоке страны, которые требовалось как можно скорее начать разрабатывать.
Главной задачей семилетки было объявлено следующее: «В исторически кратчайший срок догнать и перегнать наиболее развитые капиталистические страны по производству продукции на душу населения». Важнейшим условием этого виделось повышение производительности труда на базе достижений технического прогресса [203, C. 691].
В постановлении было намечено несколько «ведущих звеньев» будущего плана: черная и цветная металлургия, химическая промышленность, особенно производство заменителей пищевого сырья и цветных металлов (синтетические ткани, пластмассы), дальнейшее смещение топливно-энергетического баланса в сторону нефти и газа. Нефть была нужна и как сырье для нефтехимии. Также требовалось нарастить объемы жилищного строительства и расширить производство сельхозпродукции, чтобы «в ближайшие годы догнать США по производству мяса, масла и молока на душу населения». Этот лозунг оставался главным вплоть до конца хрущевского правления. Производство мяса надо было увеличить до 20–21 миллиона тонн, молока – до 70 миллионов тонн.
В юбилейном докладе к 40-летию Октябрьской революции Хрущев заявил: «Сейчас в тяжелой промышленности, в машиностроении, в развитии науки и техники достигнут такой рубеж, когда мы не в ущерб интересам укрепления обороны страны, не в ущерб дальнейшему развитию тяжелой индустрии и машиностроения можем значительно более быстрыми темпами развивать легкую промышленность, в частности больше производить обуви и тканей для населения с тем, чтобы в ближайшие 5–7 лет в достатке обеспечить потребность населения в этих видах товаров». Тем самым он почти дословно повторил слова Маленкова о развитии производства ширпотреба, за которые критиковал его всего два года назад.
23 ноября 1957 года в Госплане СССР были образованы межведомственные комиссии для разработки перспективного плана, которые должны были представить свои материалы к 1 марта 1958 года[47]. Председателей комиссий утвердили только 25 декабря 1957 года[48]. Сам семилетний план должен был быть готов к 1 июля 1958 года. Таким образом, семилетка готовилась в большой спешке, ее основы надо было разработать всего за три месяца.
Госплану пришлось разрабатывать семилетний план в авральном режиме в условиях продолжающейся реформы управления с опорой на минимум отчетности и при праве совнархозов менять планы по своему усмотрению, информируя об этом постфактум. Что могло пойти не так?
Для утверждения контрольных цифр семилетнего плана был созван внеочередной XXI съезд КПСС, прошедший в январе-феврале 1959 года. Контрольные цифры семилетки даже не были распределены по годам[49].
Семилеткой намечался рост средств производства на 85–88 % и потребления на 62–65 %. Предполагалось, что продукция легкой промышленности вырастет в полтора раза, пищевой – в 1,7 раза. Общий объем капитальных вложений должен был составить два триллиона рублей. Из них примерно половину, по оценке министра финансов А. Зверева, собирались получить за счет мобилизации «резервов»: снижения издержек производства (путем улучшения использования сырья, материалов, топлива и другого), сокращения больших объемов незавершенного строительства, уменьшения запасов неустановленного оборудования и тому подобного [236].
Наладить использование резервов не удалось. Менее чем через два года, 26 декабря 1960 года, ЦК КПСС и Совмин СССР были вынуждены принять решение о корректировке контрольных цифр семилетнего плана. Из сопроводительной записки к «Основным направлениям корректировки», подготовленной Госпланом и Госэкономсоветом 18 марта 1961 года, становится ясно, почему она понадобилась. В народном хозяйстве драматически нарастал дисбаланс между закладываемыми стройками и производимым для них оборудованием, а также доходами населения и их товарным покрытием [237, C. 161]. Косыгин на заседании Президиума ЦК, где обсуждалась корректировка, указывал, что машиностроению требуется дополнительно 100 млн тонн металла, – видимо, чтобы произвести оборудование для уже начатых и замороженных строек. В свою очередь это требовало дополнительных капитальных вложений, источники которых не были определены. Для отоваривания уже выплаченной зарплаты требовалось больше продуктов, а как их произвести, тоже было неясно.
Корректировки принял XXII съезд КПСС осенью 1961 года. Было решено дополнительно выделить на развитие текстильной и обувной промышленности и их сырьевой базы около 2,5 млрд рублей.
7 октября 1961 года вышло специальное постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О мерах по более эффективному использованию капитальных вложений и усилению контроля за вводом в действие строящихся предприятий», которое должно было обеспечить соответствие между начатыми стройками и их обеспечением материалами и оборудованием. 6 марта 1962 года появилось еще одно постановление с похожим названием и смыслом: учитывать выполнение планов капитального строительства не по объему выполненных работ, а по законченным и введенным объектам, 10 августа – третье такое же постановление.
Еще раз контрольные цифры семилетки пришлось корректировать уже в 1962 году. Стенограмма обсуждения поправок в семилетний план на Президиуме ЦК 31 мая 1962 года пестрит тревожными словами: снижение удоев, засорение полей, замедление переоснащения в промышленности, недовыполнение по прокату, химической промышленности, просчет в балансе зарплаты и доходов (подняли зарплаты без должного обеспечения товарами). Проблема распыления капвложений окончательно приобрела хронический характер: стройки начинались и не заканчивались, а значит, вложенные средства не давали вообще никакой отдачи. Косыгин на заседании жаловался, что вместо изыскания внутренних резервов исполнители на местах предпочитают требовать больше капитальных вложений. Хрущев прямо говорил: «Республики, с одной стороны, занижают производственные возможности, а с другой – завышают объемы капитальных работ». Председатель незадолго до того образованного Госэкономсовета Засядько конкретизировал, что по капвложениям республики просят в два раза больше, чем Госэкономсовет может дать [207, C. 558–567].
В январе 1963 года совнархозы лишили полномочий по управлению строительством, строительные организации были переподчинены территориальным главкам Минстроя. Целью реорганизации была борьба с распылением капвложений.
В попытках выправить положение в мае 1963 года Президиум ЦК КПСС принял решение о разработке двухлетнего плана на последние годы семилетки (1964–1965) и о разработке новой пятилетки на 1966–1970 годы.
18 июля 1963 года Хрущев направил в Президиум ЦК записку о планировании капитального строительства, где указывал на злоупотребления, растрату средств и нецелевое использование капитальных вложений министерствами, ведомствами и совнархозами, которые получают лимиты капвложений «общей суммой» и тратят их как им заблагорассудится. О том, что он сам предоставил им такие привилегии, Хрущев, разумеется, не вспоминал. Он требовал резко повысить детализацию планов капитальных вложений, чтобы Госстрой СССР и Госплан СССР рассматривали и утверждали титульные списки всех строек с указанием выделяемых денежных и материальных средств и оборудования на все объекты для этих целей. Для этого он предлагал создавать в экономических районах комиссии Госплана. Им в помощь он предлагал привлечь профсоюзы, партийцев и даже пенсионеров, чтобы наладить хоть какой-то контроль за строительством [237, C. 456–462]. По сути, этой запиской Хрущев признавал крах всей совнархозной реформы. В центре опять требовался орган, который составлял бы пресловутый «план до гайки».
Все титульные списки строек стали свозить в Москву, но здесь их не успевали рассматривать, а без утвержденных проектов нельзя строить. В результате сроки ввода объектов по-прежнему затягивались. На обсуждении плана на 1964–1965 годы в конце 1963 года Хрущев предложил «разбойный» (по его собственному выражению) метод борьбы с недостроями: вообще заморозить стройки в черной металлургии на три года и на вырученные средства достроить химические заводы. Правда, сам же он отмечал, что отраслевые лоббисты, скорее всего, не дадут этого сделать [207, C. 767].
Основная проблема семилетки вырисовывается достаточно определенно: передача прав в области планирования на уровень совнархозов в условиях сохранения (частично) централизованной системы снабжения привела к распылению капиталовложений и снижению фондоотдачи из-за недостроев. Передача прав в области ценообразования вызвала рост цен на инвестиционную продукцию и опять-таки проблемы с капиталовложениями. Независимость совнархозов в условиях отсутствия договорной дисциплины приводила к срыву взаимных поставок и, как следствие, к недовыполнению планов. При этом уже принятые социальные мероприятия и перерасход зарплаты приводили к росту спроса на потребительском рынке, который было нечем удовлетворить, что вызывало понятное недовольство трудящихся. Семилетка оказалась провалена по всем основным показателям. О задаче «догнать и перегнать США» пришлось забыть.
31 августа 1964 года Госплан СССР представил в Президиум ЦК проект пятилетнего плана. Он рассматривался на совместном заседании Президиума ЦК КПСС и Совмина СССР 26 сентября 1964 года, где Хрущев без согласования с остальными членами Президиума ЦК КПСС предложил заменить новую пятилетку еще одной семилеткой. Никакого решения не было принято, а через месяц Хрущев был снят со всех постов и отправлен на пенсию. Так закончилась единственная семилетка в экономической истории Советского Союза.
Структурные сдвиги
Семилетка продолжала основные направления структурных сдвигов, наметившиеся в начале 1950‑х годов. Основной новацией был упор на развитие химической промышленности, которая какое-то время виделась чуть ли не панацеей от всех зол. Химизация народного хозяйства должна была удобрениями помочь решить продовольственную проблему, пластмассами снизить потребность в черных и цветных металлах, синтетическими материалами заменить натуральное сырье в производстве одежды и обуви. Задачи по химизации были поставлены в постановлении о разработке семилетки и стали предметом специального пленума ЦК КПСС в мае 1958 года. Капитальные вложения в химическую промышленность в 1958 году увеличивались по плану на 53,6 % по сравнению с 1957 годом. По плану семилетки капитальные вложения в большинство отраслей должны были вырасти в 1,5–2,5 раза к объемам, вложенным в народное хозяйство за предыдущие семь лет (1952–1958 годы). А по химии капитальные вложения вырастали в пять раз! [238, C. 64]
Такой резкий рост вложений было очень трудно физически освоить. Еще при обсуждении плана 1958 года председатель Госплана СССР Кузьмин говорил, что некоторые представители химической и нефтяной промышленности просили снизить им план по капитальным вложениям из-за того, что у них просто нет столько строителей, чтобы его реализовать[50]. Госплан не соглашался, так как это были политические директивы, и отраслевикам со строителями не оставалось ничего другого, кроме как накручивать стоимость строек, чтобы «в деньгах» план капиталовложений выполнялся. Такие резкие структурные сдвиги вели к инфляции в промышленном строительстве.
Из-за проблем с распылением капитальных вложений, о которых шла речь выше, в действительности построить удалось меньше, но Хрущев «болел» за химию до последнего. Как упоминалось выше, в 1963 году он даже предлагал на три года заморозить все стройки в черной металлургии, чтобы за счет высвободившихся ресурсов достроить химические объекты.
В энергетике продолжался рост доли нефти и газа в топливном балансе. В августе 1958 года ЦК КПСС и Совет министров СССР приняли постановление «О дальнейшем развитии газовой промышленности Советского Союза», которым предусматривалось значительное развитие этой отрасли промышленности в стране. Была поставлена задача объединения энергосистем Западной и Восточной Сибири в единую энергосистему и создания единой энергосистемы европейской части СССР.
В строительстве шла индустриализация, перенос центра тяжести со стройплощадок на комбинаты железобетонных изделий (ЖБИ), которые осваивали выпуск домовых панелей. На базе комбинирования возникают строительные предприятия нового типа – домостроительные комбинаты (ДСК). В 1959 году на специально созданном домостроительном комбинате в Ленинграде впервые в СССР был освоен новый метод строительства крупнопанельных зданий. Главным отличием индустриального метода было даже не удешевление, а ускорение строительства.
В семилетку до 80 % жилья в генпланах городов занимали четырех-пятиэтажные «хрущевки». Чрезмерный крен в сторону типизации внешнего вида городов был одним из многих обвинений, выдвинутых против Хрущева в докладе Полянского, который был подготовлен к его снятию с должности. Однако в решении жилищной проблемы наступил перелом. Если в 1951–1955 годах в СССР было сдано в эксплуатацию 6052 тыс. квартир общей площадью 240,5 млн кв. м, то в 1956–1960 годах было построено 11 292 тыс. квартир площадью 474,1 млн кв. м.
В территориальном разрезе продолжался многолетний сдвиг промышленности на восток. С организацией совнархозов был придан новый импульс комплексному развитию Канско-Ачинского бассейна и Ангаро-Енисейского комбината. Сибирские совнархозы составили ряд комплексных планов развития своих районов и отдельных комбинатов (например, Норильского) и добились их утверждения. На базе Новокузнецка и Коршуновского ГОКа стала формироваться третья металлургическая база СССР, под строящиеся на Ангаре и Енисее крупные ГЭС закладывались алюминиевые заводы (Братский, Иркутский и Красноярский). С 1950 по 1960 год производство электроэнергии в Сибири увеличилось с 8,2 до 38,9 млрд кВт*ч, то есть почти в пять раз, тогда как по стране в целом только в три раза. От 40 до 60 % нового строительства велось совнархозами в республиканских центрах[51], что означало дальнейшее стягивание населения в крупные города с сопутствующими транспортными и экологическими проблемами.
Нельзя не сказать и о тех структурных сдвигах, которых не произошло, хотя они были запланированы и совершенно необходимы. В семилетку все больше капитальных вложений направлялось в добывающую промышленность и топливно-энергетический комплекс, чтобы обеспечить сырьем и энергией ненасытную обрабатывающую промышленность. При этом сам факт дефицита не позволял перераспределить вложения из указанных отраслей на модернизацию машиностроения, которая могла бы снизить удельный расход сырья и энергии и тем самым нужду в них. Образно говоря, больной испытывал такие острые боли, что вместо производства лекарства почти все ресурсы шли на производство обезболивающих.
Сельское хозяйство
1958 год – разгар целинной кампании: заготовки зерна по сравнению с 1953 годом увеличились на 91 %, скота – на 62 %, молока – более чем в два раза. В 1958 году валовой сбор зерна составил 141 млн тонн (на 71 % больше, чем в 1953 году). Производство мяса в убойном весе в 1958 году увеличилось по сравнению с 1953 годом на 2,1 млн тонн, поголовье крупного рогатого скота возросло на 24 %.
Благодаря таким успехам улучшилось питание горожан: в 1953 году рабочий за год съедал 38 кг мяса, а в 1959 году – уже 54 кг. В среднем же на душу населения приходилось 40 кг мяса. Для сравнения: в США в 1959 году на душу населения мяса потребляли 98 кг, а в современной России в 2022 году – 78 кг.
Достигнутые за предыдущие пять лет успехи обуславливались не только повышением закупочных цен, но и крупными государственными инвестициями в сельское хозяйство. Государственное финансирование сельского хозяйства за пять лет (с 1953 по 1958 год) возросло в 2,5 раза. Общая сумма государственных капитальных вложений в сельское хозяйство за 1954–1958 годы достигла 10,3 млрд рублей. Для сравнения: за 1918–1953 годы, то есть за весь предыдущий период советской власти государство вложило в сельское хозяйство 8,7 млрд рублей. Одновременно колхозы осуществляли крупные капитальные вложения за счет собственных средств. За пять лет колхозами на нужды капитального строительства было использовано 10,8 млрд рублей, а за весь период с 1918 по 1953 год – 10,4 млрд рублей.
Видимо, эти достижения сформировали у правительства убеждение, что селу помогли достаточно, дела в сельском хозяйстве пошли на лад, колхозы разбогатели – и дальше специальные меры поддержки уже не требуются.
3 мая 1957 года вышло постановление, согласно которому при реорганизации колхозов в совхозы имущество колхозников не выкупается государством (как это происходило ранее), а передается совхозам без выкупа. Когда-то при организации колхозов их имущество формировалось из вкладов объединявшихся в колхоз крестьян. Выкуп имущества при преобразовании сельхозпредприятия из коллективной (колхозной) собственности в государственную (совхоз) был юридически корректной мерой. Теперь государство просто отбирало это имущество, что, конечно, упростило реорганизацию колхозов в совхозы с точки зрения расходов казны, но при этом демотивировало колхозников, которые превращались в сельскохозяйственных рабочих на зарплате.
28 ноября 1957 года вышло постановление Президиума ЦК КПСС о подготовке перевода МТС на хозрасчет, но вместо этого 31 марта 1958 года машинно-тракторные станции были ликвидированы с принудительной продажей сельскохозяйственной техники колхозам. Это решение пробило дыру в финансах колхозов. Ликвидацию МТС объясняли тем, что на селе было как бы два хозяина: МТС и колхозы, из-за чего средства труда были отделены от рабочей силы, дублировался аппарат управления, МТС могли навязывать колхозам ненужные им работы, колхозы не могли выбирать, какую сельхозтехнику заказывать, размывалась ответственность за конечный результат.
18 июня 1958 года обязательные поставки сельскохозяйственной продукции государству были отменены. Натуроплата за услуги МТС отменялась в связи с ликвидацией МТС. Государство отказалось от принудительного (хоть и с частичной компенсацией) изъятия части сельхозпродукции у колхозов. Вместо двух уровней цен (государство покупало у колхозов по обязательным поставкам по низким ценам, а сверх обязательных поставок – по более высоким) вводились новые единые цены.
При этом вышедший в 1958 году запрет на содержание скотины в городах означал рост потребности горожан в мясе, а проведенное двумя годами ранее сокращение личных приусадебных участков колхозников – сокращение предложения. По РСФСР, например, если в 1958 году личное хозяйство в дополнение к общественному дало 2 млн т мяса, что составило 51 % от всего произведенного в республике, то в 1964 году оно дало 1,6 млн т, или 38 %. Если бы личные хозяйства колхозников вообще исчезли, для сохранения неизменного уровня производства потребовалось бы в колхозах поднять производство молока и молочных продуктов на две трети, мяса и жира – на три четверти, яиц – на 150 %, картофеля – на 50 %, овощей, дынь и тыкв – на две трети [239, C. 343]. Видимо, государство считало, что повышение закупочных цен окажется достаточным стимулом, чтоб колхозники пошли трудиться в колхоз, а не на свой участок.
С виду новые единые цены действительно были высоки. Так, в 1957 году заготовительная цена тонны мяса была 150 рублей, закупочная – 410 рублей, а новая единая цена в 1958 году – уже 619 рублей. Правда, из-за высокого урожая 1958 года правительство решило снизить только что введенные единые цены на 15 %, а на следующий год забыло их повысить обратно.
Рост закупочных цен означал рост издержек пищевой промышленности. В 1959 году в связи с повышением закупочных цен закупка скота, птицы, кроликов и молока дотировалась из госбюджета. Правительство приняло решение с 1 января 1961 года повысить оптовые цены и отменить налог с оборота на продукцию предприятий мясной и молочной промышленности без повышения розничных цен. В 1961 году налог с оборота послужил «демпфером», за счет которого удалось повысить оптовые цены без повышения розничных. Больше подушки безопасности не было. Государство надеялось, что с развитием сельского хозяйства себестоимость будет снижаться и можно будет снизить закупочные цены, а потом и оптовые. Но вышло наоборот.
После ликвидации МТС колхозы должны были закупать новые тракторы и комбайны сами. Подразумевалось, что если государство будет платить за сельскохозяйственную продукцию справедливую цену, то колхозы смогут сами покупать все необходимое. В 1959 году сократились государственные инвестиции в сельское хозяйство. Пока единым покупателем тракторов и комбайнов было государство, оно и устанавливало на них цены. Теперь же, пользуясь совнархозной свободой, заводы-производители 1 июня 1958 года повысили цены на сельхозтехнику и запчасти к ней в 1,5–2 раза! Колхозы были вынуждены снизить закупки сельхозтехники, а заводы в ответ сократили объемы ее производства.
За пять лет себестоимость сельскохозяйственной продукции в совхозах надо было снизить на 21 %, а фактически она повысилась на 24 %. В колхозах себестоимость центнера крупного рогатого скота (в живом весе) в 1961 году равнялась 88 рублям, а закупочная цена – 59,1 рубля. Выращивать скотину в колхозах и совхозах опять стало невыгодно, а со скотиной в личной собственности колхозников государство продолжало бороться. Как результат, объемы производства мяса начинают сокращаться. В 1959 году было произведено 8,9 млн т., а в 1960‑м – только 8,7 млн т. Происходило все это на фоне объявленной кампании «Догоним и перегоним Америку по производству молока и мяса!»
Широкую известность получило так называемое «рязанское чудо»: первый секретарь рязанского обкома КПСС Алексей Ларионов взял на себя обязательство за 1959 год утроить государственные заготовки мяса в области. Чтобы его выполнить, заготовители забили на мясо весь приплод скота, изъяли (с обещанием позднее возместить) скот, содержавшийся в личных подсобных хозяйствах колхозников, скупали мясо в соседних областях, выдавая его за рязанское, а также допускали прямые приписки [231, C. 262]. Обязательства были выполнены, Ларионов стал героем социалистического труда, но на следующий год обман был раскрыт. Поголовье скота уменьшилось на 65 %, а колхозники, у которых отобрали скот, отказывались обрабатывать землю, что привело к падению производства зерна. Менее известно, что после «рязанского чуда» Хрущев произвел самую масштабную со времен «большого террора» чистку областных и районных партийных секретарей.
В 1961 году государство спохватилось и стало выправлять ситуацию. Были снижены цены на сельхозтехнику, стали расти государственные инвестиции в сельское хозяйство. Вместо ликвидированных МТС постановлением Совмина от 20 февраля создается объединение «Союзсельхозтехника» для продажи сельхозтехники и запчастей, ее ремонта и использования в колхозах и совхозах. Однако в 1961 году удается произвести только 8,7 млн тонн мяса – столько же, сколько и в 1960‑м. Происходит это на фоне продолжающейся урбанизации: за период с 1959 по 1963 год около 6 миллионов сельских жителей перебрались в города. Все меньшее число колхозников должны были кормить все большее число горожан. Осенью 1961 года правительство оказывается перед необходимостью вводить ограничения на отпуск мяса из магазинов.
Поскольку себестоимость производства в колхозах после шока 1958 года снизить не получается, а расширять производство мяса в убыток колхозники не желают, правительству приходится еще раз повысить закупочные цены, чтобы сделать производство мяса рентабельным. Ребром встает вопрос: за чей счет это сделать? Если повысить закупочные цены без изменения оптовых, пищевая промышленность опять станет убыточной. Годом ранее оптовые цены подняли без изменения розничных за счет отмены налога с оборота, но теперь этой «подушки безопасности» больше нет. Значит, надо или платить дотации пищевой промышленности из бюджета, или поднять розничные цены в магазинах.
Первого июня 1962 года ЦК КПСС и Совет министров в «Правде» обратились ко всему советскому народу. Руководство объяснило сложившуюся ситуацию и рассмотрело имеющиеся варианты. Если не повышать закупочные цены нельзя и дотировать пищевую промышленность тоже нельзя, значит, повышение цен будет передаваться по цепочке вплоть до розничных цен в продуктовых магазинах. То есть рост издержек села должны будут оплатить горожане.
С 1 июня 1962 года закупочные цены на скот и птицу были подняты в среднем по стране на 35 %, одновременно розничные цены на мясо были подняты на 30 %, на масло – на 25 %. Для компенсации государство снизило розничные цены на сахар, синтетические ткани и одежду из них, но психологически удар все равно был слишком сильным.
В Новочеркасске известие о повышении розничных цен наложилось на приказ руководства Новочеркасского электровозостроительного завода имени Буденного о повышении норм выработки. Рабочим теперь надо было работать больше, чтобы зарабатывать столько же, и при этом их расходы на питание из-за роста цен на мясо и масло увеличивались. Ответом на такое директивное снижение уровня жизни стала стихийная забастовка, перешедшая в уличные демонстрации. Последствия хорошо известны. Для разгона демонстрации применялось оружие, по официальным данным погибло 23 человека. Новочеркасский расстрел, как когда-то Кровавое воскресенье, стал символом отрыва власти от народа.
Менее известно, что случившееся так напугало советскую власть, что рост розничных цен на продовольствие оказался абсолютным табу. Во избежание подобных эксцессов в будущем правительство решило дотировать пищевую промышленность. Боязнь роста розничных цен сохранялась вплоть до развала СССР, в перестройку союзное правительство даже перед лицом экономической катастрофы до последнего отказывалось повышать цены.
В 1965 году розничная цена килограмма говядины в магазинах в среднем составляла 1 рубль 60 копеек, а затраты государства – 2 рубля 11 копеек. К 1986 году розничная цена за килограмм была 1 рубль 77 копеек, а затраты государства – 5 рублей 37 копеек. После Новочеркасска каждый килограмм мяса, который съедал советский городской житель, увеличивал убытки бюджета.
Таков печальный результат хрущевских реформ в сельском хозяйстве.
Новации в планировании
В своих тезисах о реформе, опубликованных в «Правде» 30 марта 1957 года, Хрущев потребовал, чтобы план на следующий год утверждался до конца текущего года, а на следующую пятилетку – до конца отчетной. Выступая на сессии Верховного Совета с докладом, Хрущев развил свою мысль, потребовав сделать планирование непрерывным. Это означало, что основные показатели следующего периода должны содержаться в плане текущего периода (к примеру, план на 1958 год уже должен содержать основные данные плана на 1959 год).
Логичным развитием этой идеи стало скользящее двухлетнее планирование. Единственный такой двухлетний план был разработан на период 1964–1965 годов в попытках спасти явно провальную семилетку.
Еще одной новацией в области планирования стал учет фактора времени. 10 августа 1958 года Хрущев выступил с речью на митинге строителей Волжской ГЭС. В ней он отметил, что киловатт-час электроэнергии, выработанной на гидростанциях, обходится дешевле, чем выработанной на тепловых, но зато строить ГЭС гораздо дороже и дольше, чем ТЭЦ сопоставимой мощности. И если учитывать и текущие, и капитальные затраты, то, вероятно, ТЭЦ строить выгоднее [240]. Эта речь послужила толчком, с которого началось включение процедуры дисконтирования в арсенал плановиков.
4 мая 1958 года вышло постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства». Отменялся начиная с 1959 года прежний порядок разработки и утверждения годовых планов. В основе всей системы планирования теперь должны были лежать планы, составленные самими предприятиями, стройками, совнархозами, местными советами депутатов трудящихся, министерствами и ведомствами, исходя из контрольных цифр перспективных планов на 5–7 лет, разрабатываемых Госпланом СССР с участием госпланов союзных республик, министерств и ведомств СССР и утверждаемых ЦК КПСС и Советом министров СССР. Госплан должен был сосредоточиться на составлении сводных балансов основных видов сырья, материалов и оборудования. Молчаливо предполагалось, что знания о нехватках определенных видов продукции будет достаточно, чтобы совнархозы сами включили их в свои планы. Из позитивных новаций следует отметить требование планировать стройки, только полностью обеспеченные стройматериалами и финансированием на весь срок строительства, – которое, впрочем, осталось на бумаге.
Не будет большим преувеличением сказать, что в семилетку планирование в СССР вплотную приблизилось к индикативному. Госплан определял основные контуры перспективных планов, а совнархозы должны были на основе этой информации сами разрабатывать свои планы.
Задача балансирования планов нижестоящих органов привела к началу работ в Госплане и ЦСУ над межотраслевыми балансами. В 1959 году при Госплане СССР был создан вычислительный центр, которому поручалась разработка планового межотраслевого баланса, а ЦСУ – отчетного межотраслевого баланса за 1959 год. К концу семилетки новая методология прочно вошла в инструментарий плановиков. Были составлены балансы за 1962, 1963 годы и межотраслевые балансы на 1964–1965 годы. Результаты расчетов этих балансов при сопоставлении с показателями народнохозяйственного плана показали определенную напряженность по ряду видов продукции, а в отдельных случаях также несбалансированность потребностей и ресурсов.
Реформы Госплана
Предыдущая реформа с разделением Госплана СССР на Госплан и Госэкономкомиссию не спасла центральный плановый орган от постоянной критики со стороны Хрущева. Даже разделенный, он не справлялся с ворохом запросов с мест о корректировке планов.
На февральском пленуме 1957 года, принципиально одобрившем идею Хрущева о совнархозах, руководитель Госэкономкомиссии А.Н. Косыгин доложил, что только в январе 1957 года она получила 13,5 тыс. вопросов как с мест, так и от министерств и ведомств. Качественно проработать такой объем было практически невозможно. Хрущев сравнил сложившееся положение с «трубой, через которую пытаются пропустить мощный поток, превышающий ее сечение». Госплан, Госэкономкомиссию, Совет министров СССР, ЦК партии, в которых наиболее важные вопросы решали одни и те же люди, он рассматривал как единую структуру и даже один орган. «Этот орган, – заключал он, – независимо от воли людей, занятых в нем, превращается нередко как бы в “центропробку”» [221]. Совнархозы должны были взять на себя основной объем работы по планированию, поэтому высшее руководство понадеялось, что иметь два плановых органа больше не нужно.
В мае 1957 года Госэкономкомиссия была ликвидирована, а в Госплане СССР была введена новая структура из 10 сводных экономических отделов, 22 отраслевых отделов и управления делами [241, C. 155]. Начальниками отраслевых отделов назначались бывшие министры. Все прежние руководители Госплана и Госэкономкомиссии (Сабуров, Первухин, Байбаков) выступили против совнархозной реформы, поэтому новым руководителем Госплана СССР был назначен И.И. Кузьмин, никогда ранее в системе плановых органов не работавший.
Кузьмин проруководил Госпланом меньше двух лет, до марта 1959 года. Уже 20 февраля 1959 года постановлением Совета министров СССР № 209 «в целях всестороннего изучения экономических вопросов, возникающих в ходе хозяйственного и культурного строительства, а также рассмотрения предложений по развитию производительных сил страны» был образован Государственный научно-экономический совет Совета министров СССР (Госэкономсовет). Кузьмин был назначен председателем Госэкономсовета, а на его место в Госплан пришел Косыгин, который, впрочем, проработал там чуть больше года – по май 1960‑го. Косыгина сменил В.Н. Новиков, который также проработал председателем Госплана недолго, до июля 1962 года. Затем Госпланом четыре месяца руководил В.Э. Дымшиц, а с ноября 1962 по октябрь 1965 года – П.Ф. Ломако. Таким образом, за семилетку в Госплане СССР сменилось пять руководителей (!).
Эти перестановки вызывались все нараставшим недовольством Хрущева работой Госплана. По мере того как увеличивалось количество проблем в реализации семилетки, Хрущев все настойчивей искал козла отпущения. По воспоминаниям Кагановича, Госплан СССР подготовил расчеты, которые показывали, что по поголовью рогатого скота СССР сможет догнать США только к 1970–1972 году, то есть на 10 лет позже объявленного Хрущевым срока [242, C. 421]. Разумеется, такие расчеты Хрущеву не нравились.
Госэкономсовет, по всей видимости, мыслился им как альтернативная структура, способная поставлять свежие идеи. Первые месяцы Госэкономсовет играл роль скорее консультативного органа при Совмине, но в ноябре 1959 года Кузьмин представил проект нового положения о Госэкономсовете, которым он превращался в инстанцию, ответственную за перспективное планирование и подготовку предложений по широкому кругу вопросов развития экономики [243, C. 81]. На обсуждении проекта нового положения 13 января 1960 года Хрущев вернулся к идее двух Госпланов (по текущему и перспективному планированию), видимо, забыв печальный опыт существовавшей с 1955 по 1957 год Госэкономкомиссии. В результате 7 апреля 1960 года было принято постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О дальнейшем совершенствовании дела планирования и руководства народным хозяйством», усилившее роль Госэкономсовета. За Госпланом осталась разработка вопросов текущего народнохозяйственного планирования и координация хозяйственной деятельности союзных республик, а на Госэкономсовет возлагалась вся работа по перспективному планированию, в том числе разработка планов на 5–7 и 20 лет.
Исследователь Вячеслав Некрасов указывает, что Хрущев, вероятно, стремился создать институциональную конкуренцию между двумя плановыми ведомствами, чтобы заставить плановиков работать активней [243, C. 86]. Еще одна гипотеза о причинах создания Госэкономсовета заключается в том, что, по неофициальным данным, Госплан сопротивлялся требованиям разработать программу достижения коммунизма за 20 лет, которой грезил Хрущев. Устав препираться с плановиками, Хрущев решил найти людей посговорчивее.
Главной задачей Госэкономсовета была разработка экономического раздела новой программы партии. В течение 1960 года им был проделан титанический труд по созданию «Генеральной перспективы развития народного хозяйства на период по 1980 год» [242, C. 422]. Она стала основой экономического раздела третьей программы КПСС, обещавшей коммунизм к 1980 году. Третья программа партии была принята в 1961 году, а уже в 1962 году Госэкономсовет был преобразован в… Госплан СССР!
Не запутайтесь: указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 ноября 1962 года Госэкономсовет СССР преобразуется в Госплан СССР, продолжая отвечать за перспективное планирование. Тем же указом создается Совет народного хозяйства СССР, отвечающий за текущее планирование, то есть исполняющий функции прежнего Госплана! Госэкономсовет стал Госпланом, а Госплан стал Совнархозом СССР! Задачами СНХ СССР стали разработка плана в масштабах всей страны, создание системы снабжения сырьем и оборудованием и управление работой республиканских министерств, совнархозов и отдельных министерств. Совет министров СССР занимался только тем, что не было включено в этот план.
В начале 1963 года Госплану СССР переподчинили государственные комитеты (недоликвидированные министерства), чтобы те проводили научно-техническую политику в различных отраслях промышленности. При этом оперативное управление предприятиями продолжало строиться по территориальному принципу. Не успели плановики разобраться, как они теперь называются и за что отвечают, как 14 марта 1963 года прошла очередная реорганизация: Госплан СССР и СНХ СССР из союзных становились союзно-республиканскими ведомствами, то есть республиканские госпланы теперь подчинялись общесоюзному. Реорганизация, вероятно, была связана с вышедшим днем ранее постановлением ЦК КПСС и СМ СССР о подготовке двухлетнего плана на 1964–1965 годы[52].
К концу хрущевского периода Госплан пришел во многом в том виде, который был до реформ: как орган, отвечающий за перспективное планирование и научно-техническую политику, с отделами (комитетами) по отраслям промышленности и филиалами в республиках.
Итоги этапа
При подведении итогов семилетки обращает на себя внимание разрыв между количественными и качественными показателями. Критичное отношение к совнархозам и снижение эффективности использования ресурсов не должны заслонять того факта, что семилетка, как и весь период с 1945 по 1989 год, была годами поступательного роста хозяйства. За семь лет было введено в эксплуатацию более 5,5 тыс. новых промышленных предприятий. Выпуск продукции машиностроения и металлообработки вырос в 2,4 раза, химической промышленности – в 2,5 раза, выработка электроэнергии – в два раза. Основные производственные фонды увеличились на 76 %, в том числе в промышленности – почти в два раза.
Однако несмотря на неуклонный рост объемов производства, запуск спутника и полет Гагарина, миллионы квадратных метров новых квартир и оптимизацию хозяйства внутри экономических районов, общие итоги совнархозного эксперимента оказались неутешительными.
Заполучив полномочия в области планирования и ценообразования, но при этом не неся жесткой финансовой ответственности за принимаемые решения, совнархозы дружно усилили давление на республиканские и союзные госпланы в требованиях капитальных вложений. В строительстве одновременно росла стоимость квадратного метра и доля недостроев. В 1963 году в сравнении с 1958 годом объем незавершенного строительства вырос на 53 %, а к 1950 году – в 3,25 раза! Не было введено 40 % запланированных мощностей, а значит, недостроенные заводы не давали предусмотренной планом продукции, которую ждали смежники. Даже план строительства жилья выполнялся только на 86 %, так как намеченного удешевления строительства не произошло [207, C. 764] – шло его удорожание. Нехватка стройматериалов для всех начатых строек вызывала повышенный спрос, который, несмотря на всю «плановость», вел к росту цен. В семилетку среднегодовой темп удорожания строительства по сравнению с предыдущим годом составлял 4,2 % в год [244, C. 106].
Крайне несбалансировано развивалось производство средств производства и предметов потребления. В 1963 году был достигнут рекордный разрыв: группа «А» выросла на 10 %, группа «Б» – только на 5 %. Снизилась специализация производств, в условиях сбоев взаимных поставок совнархозы старались как можно меньше зависеть от соседей. Распыление средств, недострои и рост несбалансированности ухудшили использование основных фондов. За семилетие 1959–1965 годов парк оборудования в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве удвоился, но эффективность его использования в итоге понизилась. За семилетку фондоотдача (выпуск валового продукта в расчете на 1 рубль стоимости парка оборудования) сократилась на 21,5 %. Не в последнюю очередь снижение фондоотдачи объяснялось тем, что предприятия запасали станки «впрок»: переходящие объемы неустановленного оборудования увеличивались в последние годы семилетки в среднем на 30 % в год [245, C. 19]. Там, где оборудование было установлено, оно часто не использовалось в полную силу. В конце 1962 года ЦСУ СССР провело специальное обследование 500 машиностроительных заводов для выявления степени использования основного оборудования. Оказалось, что на этих предприятиях в первой смене работало только 76 % металлорежущих станков, а 24 % не работало. Во второй смене не работало 39 %, а в третьей – даже 78 % станков [246, C. 75]. Вопиюще расточительное отношение к оборудованию, оплачиваемому из бюджета, а значит, для конкретных предприятий как бы бесплатному, навело экономистов на мысль о необходимости платы за фонды, которая была введена косыгинской реформой.
По семилетнему плану среднегодовые темпы прироста продукции сельского хозяйства в 1959–1963 годах должны были составить 8 %. В действительности же они составили за первые четыре года 1,7 %, а 1963 год был завершен с минусовыми показателями. Объем валовой продукции 1963 года оказался по стоимости ниже показателей 1958 года.
Были недовыполнены задания по развитию легкой, пищевой, химической, лесной и бумажной промышленности, производству стройматериалов, росту национального дохода. Рост реальных доходов населения вместо 40 % по плану составил только 19 %.
А.Н. Косыгин в своем докладе на сентябрьском пленуме 1965 года привел столько неприятных фактов о семилетке, что доклад было решено печатать с купюрами.
Третья программа партии и коммунизм к 1980 году
Очередная попытка разработки долгосрочного плана развития была связана с широко известным обещанием построить коммунизм к 1980 году. Точнее, речь шла только о материально-технической базе коммунизма, но эти оговорки потерялись за образом светлого будущего, которое должно наступить уже при жизни тогдашнего советского поколения. Начало работам над новой генеральной перспективой, как и большинству других новаций этого периода, положил лично Хрущев. В докладе на ХХ съезде КПСС он поднял вопрос о разработке новой, третьей по счету программы партии.
Первая программа РСДРП ставила целью осуществление революции и была выполнена в 1917 году. Вторая, принятая в 1919‑м, ставила целью построение социализма. Еще в 1936 году Сталин, выступая с докладом о проекте новой советской конституции, заявил, что социализм в СССР «в основном» построен. Несмотря на эту оговорку, вторая программа партии также считалась выполненной. Работа над новой, третьей программой началась после войны, но была прекращена со смертью Жданова и арестом Вознесенского. Хрущев предложил вернуться к этому вопросу. Перспективный план, охватывающий несколько пятилеток, должен был стать экономическим разделом новой партийной программы.
Через полтора года, 7 ноября 1957 года, в праздничном докладе к 40-летию революции Хрущев уже обнародовал некоторые ориентиры для будущего долгосрочного плана. За 15 лет ежегодное производство стали планировалось увеличить до 100–120 млн т, выработку электроэнергии – до 800–900 млрд квт*ч, сахара – до 9–10 млн т, шерстяных тканей – до 550–650 млн м, кожаной обуви – до 600–700 млн пар. Добыча газа должна была возрасти в 13–15 раз. В среднем объемы выпуска базовых отраслей должны были вырасти в 2–3 раза с тем, чтобы СССР через 15 лет превзошел уровень США 1957 года. Ориентиры по уровню жизни были определены в виде обещаний через 10–12 лет решить жилищную проблему и обеспечить потребности населения в обуви и тканях.
В этих наметках экономического раздела будущей программы строительства коммунизма уже видна фундаментальная проблема внутренней политики позднего СССР: коммунизм представлялся как такое же общество, каким оно было в 1957 году, только более сытое, одетое и имеющее больше стали, угля и квадратных метров на человека.
За месяц до юбилея революции Советский Союз открыл космическую эру, запустив первый искусственный спутник Земли. Первая атомная электростанция давала ток уже три года. Все сорок лет, итог которым подводил Хрущев в своем огромном докладе, Советский Союз догонял. И развитые в экономическом отношении страны давали ему ясные ориентиры в экономической политике. К середине 1950‑х годов СССР по многим направлениям науки вышел на передовые рубежи. Дальше нужно было ставить цели самостоятельно, но к тому времени радикальные эксперименты 1920‑х годов по перестройке быта, переделке природы человека, отказу от денег остались в прошлом. Конструируя образ будущего, Хрущев и его спичрайтеры смогли предложить только более сытое «сейчас».
Во исполнение решений XX съезда партии Президиум ЦК КПСС 28 мая 1958 года принял постановление «О подготовке проекта программы КПСС». На XXI съезде КПСС зимой 1959 года был сделан вывод о том, что социализм в Советском Союзе одержал полную и окончательную победу, а значит, третья программа партии должна была стать программой построения коммунизма, а ее экономический раздел – программой создания материально-технической базы коммунизма.
Определенную пикантность ситуации придавало то, что XXI съезд был внеочередным, созванным для утверждения семилетки, спешно разработанной вместо проваленной шестой пятилетки. Трудности в экономике маскировались заявлениями о том, что строительство социализма в СССР уже завершено.
27 июля 1959 года ЦК КПСС обязал ведущих экономистов и политэкономов страны разработать материалы по теоретическим вопросам, связанным с оценкой международного положения и перспективами строительства коммунизма[53].
Свои соображения о построении коммунизма направляли в ЦК не только вошедшие в рабочие группы специалисты, но и другие крупные ученые, например статистик Станислав Густавович Струмилин, один из основателей плановой экономики. Он представлял переход к коммунизму как повышение доли общественных фондов потребления, развитие общественного питания и бытовых услуг, перевод детей на общественное воспитание[54]. Кроме того, Струмилин предлагал вернуться к сталинской практике снижения цен, первым делом как раз на общественное питание. К 1980 году он считал возможным предоставлять всем желающим полностью бесплатное общественное питание, а также одежду и обувь, отменить квартплату и оплату коммунальных услуг[55].
Такое изобилие должна была обеспечить комплексная автоматизация производства. Струмилин подчеркивал, что для нее требуются не только машины-автоматы, но и перестройка образования, развитие курсов переподготовки заменяемой автоматами рабочей силы. Особо Струмилин подчеркивал необходимость перестройки деревни на городской лад, создания на селе такого же уровня жилищно-коммунального и культурного (кинотеатры, клубы, библиотеки) обслуживания, как в городах. Касался он и вопросов перестройки сознания людей. Здесь он большие надежды возлагал на распространение почина Валентины Гагановой, которая добровольно перешла из передовой бригады прядильщиц в самую отсталую и своим руководством подтянула ее до передового уровня. Как мы помним, совнархозный эксперимент сгубили местничество, бесплановость и рваческое отношение к государственным капитальным вложениям. Струмилин надеялся, что им на смену придет товарищеская кооперация, помощь передовых отстающим.
14 декабря 1959 года состоялось заседание Президиума ЦК КПСС, посвященное проекту новой программы партии. Стенограмма этого заседания является поистине бесценным документом. Тон заседанию, как обычно, задавал Хрущев. Первым делом он заявил, что не нашел времени ознакомиться с уже подготовленными материалами, но это не помешало ему поделиться своими соображениями, которые были горячо одобрены всеми участниками. Хрущев при создании основ коммунизма требовал уложиться в 15–20 лет.
Многие сущностные аспекты коммунизма вроде превращения труда из обязанности в потребность, обобществления быта, преодоления различий между городом и деревней и прочего, о чем грезили классики, исчезали. Из коммунизма у Хрущева осталось только государственное обеспечение детей в школах-интернатах, обеспечение стариков «всем необходимым», а всех граждан – бесплатным общественным питанием (Хрущев указывал, что больше определенного физиологического предела человек все равно не съест). В целом переход к коммунизму должен был осуществляться через повышение доли общественного обслуживания и снижение доли индивидуального вознаграждения.
Хрущев отнесся к ленинской формуле «коммунизм – это советская власть плюс электрификация всей страны» буквально. Полностью игнорируя исторический контекст, в котором появился этот лозунг, Хрущев указывал, что советская власть завоевана, а значит, дело за электрификацией: требуется поднять энерговооруженность до уровня, который позволит производить «столько, сколько нужно для нашего общества». Проблему отделения рациональных потребностей от блажи Хрущев тоже решал легко: «Но если человек скажет: “дай мне птичьего молока”, то ему можно сказать, что ты – дурак» [237, C. 399].
Так что на первой ступени перехода к коммунизму должны оставаться авторитетные товарищи, решающие, какие потребности обоснованы, через составление так называемых «рациональных потребительских бюджетов». Они базировались на научно обоснованных физиологических нормах на продукты питания и рационально-гигиенических нормах на основные непродовольственные товары [242, C. 430]. Такой подход позднее нашел отражение в анекдоте про объявление в продовольственном магазине: «Сегодня потребности в колбасе нет».
При всей сумбурности изложения нельзя не отдать должного искренности Хрущева. Он прямо заявлял, что власть Президиума ЦК (а значит, и его собственную) надо ограничить. Уже будучи единовластным руководителем партии и правительства, Никита Сергеевич требовал от КПСС заниматься своим прямым делом – завершить строительство коммунизма, подтянуть каждую кухарку до уровня, при котором она сможет управлять государством, и добровольно сдать власть массам трудящихся. Процесс отмирания государства Хрущев тоже видел просто: он указывал, что все больше полномочий от органов государственных передаются и будут передаваться непосредственно общественным органам. Для начала он настаивал, чтобы на каждом съезде менялась треть Президиума и треть Центрального комитета партии, и никто не мог бы занимать должность больше двух сроков. По иронии судьбы, через три года самого Хрущева будут снимать именно что демократическим путем – единственный раз за всю отечественную историю.
24 мая 1961 года Президиум ЦК КПСС поручил Госэкономсовету СССР совместно с ЦСУ СССР на основе проделанной над «генеральной перспективой» работы представить к 10 июня расчеты к экономическому разделу проекта программы КПСС[56]. Уже 8 июня руководители ведомств направили эти расчеты в ЦК КПСС[57].
По меткому выражению историков С.А. Баканова и А.А. Фокина, которые исследовали отдельные тома «Генеральной перспективы», для советского руководства в то время коммунизм означал советскую власть плюс американский уровень жизни [242, C. 434].
Вот, к примеру, описание коммунизма из книги 1961 года: «Коммунизм – это вполне реальные и конкретные условия жизни народа: это короткий рабочий день, хорошее жилье, самая низкая в мире квартирная плата, хорошая одежда, накормленные и напоенные дети, бесплатное обучение для них, государственные стипендии для студентов, бесплатная медицинская помощь, пенсионное обеспечение, отмена налогов с населения, которых у нас через пять лет не будет совсем, вот что такое элементы коммунизма на деле, в жизни». Убери слово «коммунизм» – и получишь описание государства всеобщего благосостояния [242, C. 425].
Что касается перестройки жизни на коммунистический лад, то в расчетах к экономическому разделу она нашла отражение в виде общественного воспитания детей и опережающего роста общественных фондов в составе реальных доходов населения. Если в 1960 году они составляли около четверти реальных доходов, то к 1980‑му должны были составлять примерно половину, то есть за счет пользования общественными благами трудящиеся должны были получать столько же, сколько в виде зарплаты.
Интересно, о каких именно общественных благах шла речь. К 1980 году планировалось перевести школьников на полное государственное обеспечение (включая еду, одежду, обувь, учебные пособия и все прочее, необходимое для учебы), сделать бесплатными детские спектакли, концерты, кино и прочие виды культурного обслуживания, обеспечить всех трудящихся бесплатными обедами на предприятиях, сделать бесплатными жилищно-коммунальные услуги, общественный транспорт, почтовые услуги. 75–80 % дошкольников должны были быть обеспечены детскими садами, а престарелые – домами престарелых и инвалидов в объеме, полностью закрывающем потребности в бесплатном содержании всех нуждающихся в этом. Если это и не был бы полный коммунизм, то точно было бы самое социальное государство в мире (Таблица 6).
Таблица 6. Выплаты и льготы из общественных фондов к 1980 году
К 1975 году планировалось завершить перевод на 30-часовую рабочую неделю (то есть работать шесть часов в день при двух выходных), а к 1980 году создать условия для будущего перехода к 25-часовой рабочей неделе, довести среднюю продолжительность отпуска до 33 календарных дней. К 1980 году каждая семья должна была иметь отдельную квартиру из расчета одна комната на каждого члена семьи плюс одна общая комната при обеспеченности жилплощадью 15–16 кв. м на человека.
На первой ступени коммунизма, которой планировалось достичь к 1980 году, радикально расширялись объемы оказания бытовых услуг и общественного питания, то есть должны были резко сократиться объемы домашнего труда, особенно женского. Улучшалось обеспечение больницами и санаториями, но при этом сохранялись деньги, торговля, зарплата, сохранялся квартирный принцип расселения (ориентированный на нуклеарную семью), планирование рабочего времени и отпусков означало сохранение контроля над трудовым поведением человека. Планировалось сохранение и индивидуальной готовки, и индивидуального досуга, а планы развития системы образования консервировали различия между умственным и физическим трудом (доля продолжающих обучение в старшей школе оставалась неизменной) [242, C. 427, 429].
Что до общественного воспитания детей, численность обучающихся в школах-интернатах на полном обеспечении государства должна была вырасти с 0,6 млн человек в 1960 году до 16–17 млн в 1980 году (30 % всех школьников). Еще 24 млн школьников (50 % общего количества) должны были обучаться в школах с продленным днем.
Третья программа КПСС была принята XXII съездом в конце 1961 года. Непосредственно в тексте программы нашли отражение следующие экономические задачи:
К 1970 году СССР превзойдет по производству продукции на душу населения наиболее мощную и богатую страну капитализма – США; значительно поднимется материальное благосостояние и культурно-технический уровень трудящихся, всем будет обеспечен материальный достаток; все колхозы и совхозы превратятся в высокопроизводительные и высокодоходные хозяйства; в основном будут удовлетворены потребности советских людей в благоустроенных жилищах (расселят коммуналки и общаги, аварийное жилье); исчезнет тяжелый физический труд; СССР станет страной самого короткого рабочего дня (шестичасовой рабочий день).
К 1980 году будет создана материально-техническая база коммунизма, обеспечивающая изобилие материальных и культурных благ для всего населения; советское общество вплотную подойдет к осуществлению принципа распределения по потребностям, произойдет постепенный переход к единой общенародной собственности.
Нужно отметить, что эта программа не была чистой утопией. На будущее темпы роста промышленности закладывали даже чуть меньше тех, что были в 1950‑е. Другими словами, при условии, что в 1960–1980 годах экономика развивалась бы такими же темпами, что и в 1950–1960 годах, программа по промышленности была бы выполнена. Она опиралась на уже достигнутые успехи, но экстраполяция сыграла с составителями злую шутку. А вот в сельском хозяйстве должен был произойти скачок, которого предыдущая советская история не знала. Если за 10 лет с 1950 по 1960 год продукция сельского хозяйства выросла в 1,6 раза, то за следующие 10 лет она должна была вырасти в 2,5 раза.
В экономических расчетах к третьей программе КПСС нашли отражение все теоретические установки того времени о том, что будет представлять из себя первая ступень перехода к коммунизму. Не нашлось только пояснений, какие конкретно мероприятия в области технического прогресса обеспечат такой темп роста промышленности и сельского хозяйства, чтобы все запроектированное стало явью. В расчетах указано, что плановые темпы роста были получены исходя из поставленных политических задач (догнать и перегнать развитые капиталистические страны по производству продукции на душу населения; полностью удовлетворить потребности населения в продуктах питания по научно обоснованным нормам). Это наводит на подозрения, что расчеты представляют собой простое математическое упражнение: с каким темпом надо расти, чтобы в требуемые сроки достигнуть нужного уровня.
В период подготовки первой пятилетки, в конце 1920‑х годов, Леонид Сабсович, один из плановиков, представил свою гипотезу построения социализма в СССР за 15 лет, где запроектировал экспоненциальный рост и получил экстраполяцией, что СССР уже в 1943 году обгонит США. Тогда подобный легкомысленный, математический подход был подвергнут критике Госпланом. Теперь Госплан промолчал.
По программе ежегодные темпы прироста национального дохода на 1961–1970 годы должны были быть выше 9 %, чтобы за десятилетие увеличить этот доход в 2,5 раза. Реально же темпы его прироста составили в 1963 году лишь 4 %.
В начале 1980‑х годов новый генеральный секретарь ЦК КПСС Юрий Владимирович Андропов в узком кругу подвел итог работе предшественников. По воспоминаниям первого заместителя министра иностранных дел СССР Корниенко, Андропов неоднократно говорил: «Какой там, к черту, развитой социализм, нам еще до простого социализма пахать да пахать». Чрезмерный оптимизм 1960‑х обернулся разочарованием 1980‑х.
Подготовка третьей программы КПСС ценна тем, что это был последний раз в советской истории, когда построение коммунизма воспринималось как практическая задача, требующая решения. К сожалению, верность делу коммунизма сочеталась у Хрущева с неготовностью слушать доводы экономистов. Схожая ситуация сложилась за 30 лет до описываемых событий: планы первой пятилетки были волевым образом пересмотрены политическим руководством, а Госплан подвергся «чистке» за скептицизм и неверие в волю рабочего класса как новый фактор производства. Но тогда та же партия, которая опрокинула госплановские проектировки, поднимала миллионы людей на трудовые подвиги. Теперь обещания всего бесплатного, наоборот, склоняли людей сидеть и ждать даров. Когда к 1980 году коммунизм не настал, люди предсказуемо обвинили в этом не самих себя, а государство, которое все никак не хотело отмирать и заменяться коммунистическим самоуправлением. Еще одну проблему я вижу в том, что само понятие коммунизма из общества, где созданы наилучшие условия для полноценного развития каждой личности, отчасти превращалось в набор потребительских характеристик. При всей важности бесплатных обедов и бесплатного проезда они, на мой взгляд, не являются полноценной заменой мечты о равенстве и братстве всех людей на Земле.