Во-вторых, на Капитолийском холме Кеннеди столкнулся с таким составом, который, как он ожидал, провалит большинство крупных либеральных инициатив. Консервативные демократы, многие из которых были выходцами с Юга, продолжали, как и в 1938 году, доминировать в ключевых комитетах и создавать неформальные, но эффективные коалиции с консервативными республиканцами. Джонсон пытался преодолеть эту коалицию, но в качестве вице-президента он был гораздо слабее на Холме, чем в бытность лидером большинства в Сенате. Конгресс отклонил или отказался принимать меры по ряду предложений Кеннеди, включая медицинское страхование пожилых людей и создание Департамента городского хозяйства.
Когда либералы призывали Кеннеди бороться за свои программы, он напомнил им об отсутствии у него мандата в 1960 году и о политических реалиях на Капитолийском холме. Ссылаясь на Томаса Джефферсона, он сказал: «Великие нововведения не должны навязываться слабым большинством». Президент также ненавидел проигрывать, поскольку понимал, что президентский престиж отчасти зависит от сохранения ауры эффективности. Нужно было беречь свои ресурсы для крупных сражений. «Нет смысла устраивать ад, а потом не добиваться успеха», — говорил он. «Нет смысла ставить президентский пост на кон в каком-то вопросе, а потом терпеть поражение».[1183]
Кеннеди также не удалось добиться решения другого ключевого вопроса либеральной повестки дня — о федеральной помощи образованию. Хотя он поддержал эту идею, он столкнулся с жесткой оппозицией со стороны южан, таких как Говард Смит из Вирджинии, глава комитета по правилам Палаты представителей. Смит заявил, что законопроект об образовании направлен на «помощь NAACP и завершение подчинения Юга».[1184] Религиозные конфликты ещё больше навредили законопроекту. Будучи римским католиком, Кеннеди был политически чувствителен к обвинениям в том, что он тайно поддерживает федеральную поддержку церковно-приходских школ. Когда он отказался одобрить такую помощь, либеральные католики в Конгрессе, включая Джона Маккормака из Массачусетса (который позже сменил Рэйберна на посту спикера Палаты представителей), отказались от участия в общем деле. Законопроект не смог пройти комитет по правилам. Судьба законопроекта о школьной помощи, как и судьба большинства важных мер на Холме, отразила сохраняющуюся власть особых интересов в американской политике, в данном случае организованных протестантских и католических церквей. Она также выявила сохраняющиеся разногласия в американском обществе: различия по региональному признаку, среди прочего, часто перечеркивали более очевидные расколы «либералы» и «консерваторы» и значительно усложняли процесс выработки политики.
В-третьих, программы Кеннеди отражали более широкие ограничения либеральнодемократической политики. Многие из его усилий проявились в политике групп интересов, которая помогала влиятельным лобби гораздо больше, чем бедным и бесправным. Принятый в 1961 году Всеобъемлющий закон о жилищном строительстве, предлагавший федеральную поддержку для обновления городов, больше помогал застройщикам, строительным профсоюзам и демократическим активистам в городах, чем улучшал жилье для бедных. Закон о развитии и обучении трудовых ресурсов 1962 года сохранил некоторую поддержку Конгресса в течение следующих шести лет, но этот закон в основном субсидировал чиновников и частные интересы, которые обеспечивали обучение. Он оказал лишь незначительное влияние на уровень безработицы. Закон о развитии территорий, принятый в 1961 году, направил федеральные деньги в Аппалачи и другие «депрессивные районы», но также не оказал значительного влияния, отчасти потому, что плохо финансировался. Хуже того, оппоненты стали воспринимать его как закон о «свиных бочках» для ключевых демократических округов Конгресса. В 1963 году Конгресс отказался пополнить кредитный фонд ARA, а в 1965 году программа была упразднена.[1185]
Другие либеральные усилия были благими, но в чем-то ошибочными. Например, закон о психическом здоровье помог многим не очень больным людям, которым было разрешено покинуть психиатрические больницы и перебраться в больницы общего профиля, дома престарелых или общественные учреждения. Но многих тяжело и хронически больных психических пациентов он бросил на произвол судьбы в общинах, у которых не было ни желания, ни денег, ни медицинских знаний, чтобы заботиться о них. Со временем деинституционализация усугубила социальные проблемы, включая долгосрочную наркозависимость и бездомность.[1186]
Снижение налогов особенно ярко продемонстрировало ограничения внутренней политики в стиле Кеннеди. После окончательного утверждения в 1964 году оно ознаменовало собой значительные изменения в федеральной налоговой политике. Верхняя предельная налоговая ставка для физических лиц была снижена с 91 до 70 процентов; налоговая ставка для самой низкой группы снизилась с 20 до 14 процентов. Ставки налога на прибыль корпораций снизились с 52 до 48 процентов. По оценкам, в 1964 году закон позволил налогоплательщикам сэкономить 9,1 миллиарда долларов.[1187] Хеллер и другие были в восторге, приписывая этому закону необычайный экономический рост и процветание, характерные для середины 1960-х годов. Снижение налогов, повторяли они, подтвердило их утверждение о том, что знания в области социальных наук могут точно регулировать государственную политику.
Однако на самом деле снижение налогов, как утверждали Гэлбрейт и другие, помогло в основном обеспеченным людям. Более того, оно, вероятно, имело мало общего с тем большим процветанием, которое возникло к 1965 году. Американская экономика уже в 1962 году начала восстанавливаться после в основном циклического спада. Центральное место в этом подъеме, помимо циклических факторов, занимали крупные и уже существовавшие события, включая низкую стоимость энергоносителей, таких как нефть, продолжающиеся технологические инновации, расширение мировой торговли и повышение производительности труда. Определенные секторы американской экономики выиграли от быстрого увеличения военных расходов в годы правления Кеннеди. Во многих областях это увеличение способствовало росту экономики больше, чем снижение налогов.[1188]
Немного несправедливо выделять Кеннеди в связи с ограниченностью предположений либералов о социально-экономической политике. Будучи беспартийным демократом, он во многом следовал советам других, доминировавших в северно-городском крыле его партии. Более того, Кеннеди, естественно, стремился продвигать популярные программы, такие как снижение налогов, которые помогли бы ему получить больший политический мандат на выборах 1964 года. Тем не менее, факт остается фактом: он лишь урывками уделял внимание внутренним делам, а его администрация, ущемленная Конгрессом, не добилась ничего значимого в области социального законодательства. В этом отношении, как и в других, его деятельность напоминала деятельность его предшественников, Эйзенхауэра и Трумэна. Новых рубежей не было.
ГЛАВНЫМ ИСПЫТАНИЕМ внутренней политики для Кеннеди — как и для американских институтов в целом в то время — стали расовые отношения. Его судьба сложилась так, что он вступил в должность, когда все больше чернокожих теряли терпение от затянувшихся юридических стратегий и переходили к прямым действиям. Белые, в основном идеалистически настроенные студенты с Севера, начали присоединяться к ним в скромных, но растущих количествах. Хотя активисты движения за гражданские права по-прежнему в значительной степени полагались на сидячие забастовки и бойкоты, они разрабатывали более широкую программу действий, чем десегрегация столовых и других заведений. Некоторые из них задумались об улучшении условий жизни чернокожих на Севере. Однако в начале 1960-х годов они продолжали уделять основное внимание способам расширения прав и возможностей чернокожей бедноты на Юге.[1189] Задавленные своими оппонентами, они были очень, очень злы. «Быть негром в этой стране и быть относительно сознательным, — утверждал Джеймс Болдуин в 1961 году, — значит все время быть в ярости».[1190]
Активисты, многие из которых были связаны с CORE, решили активизировать борьбу с расизмом всего через несколько месяцев после вступления Кеннеди в должность. Новый президент, по их мнению, проявит больше сочувствия к их чаяниям, чем Эйзенхауэр. Их стратегия заключалась в том, чтобы отправиться в «поездку свободы» по глубокому Югу. Они садились на межштатные автобусы и пытались десегрегировать автобусные терминалы везде, где останавливались автобусы. Теперь на их стороне был закон, поскольку в декабре 1960 года Верховный суд постановил, что сегрегация на межштатных автобусных терминалах противоречит конституции.[1191]
Всадники, включая лидера CORE Джеймса Фармера, полностью ожидали, что белые отреагируют жестоко.[1192] Поэтому они предупредили о своих планах президента, генерального прокурора Роберта Кеннеди и директора ФБР Гувера. Роберт позже сказал, что ничего не знал о поездке, которая началась с того, что семь чернокожих и шесть белых забрались в два автобуса в Вашингтоне и поехали через Верхний Юг по пути в Алабаму, Миссисипи и Новый Орлеан. В Рок-Хилле, Южная Каролина, Джона Льюиса, одного из ведущих активистов, ударили дубинкой и сбили с ног, когда он попытался войти в комнату отдыха для белых. Когда велосипедисты добрались до Аннистона, штат Алабама, толпа проколола шины одного из автобусов, разбила окна, бросила зажигательное устройство и напала на велосипедистов, когда они убегали от дыма. В этот момент Кеннеди и многие другие люди в стране восприняли происходящее как должное. Начался новый драматический этап движения за гражданские права.