Политические мотивы ещё больше повлияли на энтузиазм Джонсона в отношении войны с бедностью. Ему не терпелось использовать идеи Кеннеди и добиться принятия какого-нибудь закона, чтобы продемонстрировать свои навыки работы с Конгрессом. Особенно ему хотелось, чтобы в предстоящей президентской кампании можно было указать на серьёзные достижения. В феврале он назначил Р. Сарджента Шрайвера, шурина Кеннеди, который уже возглавлял Корпус мира, ответственным за разработку законопроекта. Шрайвера, как и Джонсона, меньше интересовали детали законодательства, чем результаты на Холме, и он создал солянку из предположительно популярных рецептов против бедности. Среди них были программы по улучшению образования для дошкольников и взрослых, по расширению профессиональной подготовки и по созданию отечественной версии Корпуса мира, который отправлял бы добровольцев-идеалистов в районы, охваченные бедностью.[1333]
Ни Шрайвер, ни Джонсон не ставили своей целью увеличить государственные расходы на общественную помощь. Обоим была ненавистна сама идея долгосрочной зависимости от социального обеспечения и дорогостоящих государственных расходов на общественную помощь. Действительно, слово «социальное обеспечение» оставалось грязным словом в лексиконе как либералов, так и консерваторов в Соединенных Штатах. Вместо этого Джонсон надеялся, что «война» с бедностью обеспечит «возможности», необходимые для того, чтобы помочь людям помочь себе самим. Таким образом, социальное обеспечение, ставшее ненужным, исчезнет. Шрайвер неоднократно заявляла, что цель состоит в том, чтобы предложить «руку вверх, а не руку наружу», открыть «двери» для возможностей, а не установить финансируемые из федерального бюджета «этажи» для доходов. Джонсон также дал понять, что не будет повышать налоги — в конце концов, он только что подписал соглашение о снижении налогов — ради масштабной программы государственной занятости. Пообещав консерваторам контролировать расходы, он намеревался придерживаться этой линии. Таким образом, война с бедностью с самого начала имела ограниченную огневую мощь. Она должна была опираться главным образом на образовательные программы и профессиональную подготовку, в основном для молодёжи, чтобы повысить её квалификацию и обеспечить ей равенство возможностей. Расширение возможностей было глубоко американской идеей, уходящей корнями в традицию, восходящую к Томасу Джефферсону и Декларации независимости.[1334]
Законопроект о бедности, который Шрайвер и другие разработали весной 1964 года, также включал в себя идею «общественных действий». Те, кто придумал эту фразу, не дали ей точного определения. Без особых раздумий они надеялись, что программы борьбы с бедностью будут способствовать развитию сообщества — ещё одна заветная американская вера — и что местные лидеры будут вовлечены на определенном уровне в разработку и проведение войны. Только позже, когда война с бедностью началась, стало ясно, что программы действий сообществ, или ПДСС, станут сердцем усилий.[1335]
Некоторые из разработчиков законопроекта в начале 1964 года пошли дальше и представили, что бедные люди сами должны играть важную роль в развитии общественных действий. В той формулировке, которая появилась в законе, бедные должны были принимать «максимально возможное участие». Что означала эта фраза, так и не стало ясно, и она не привлекла особого внимания во время дебатов в Конгрессе по поводу законопроекта. Лишь позднее несколько радикалов и активистов попытались присвоить «максимально возможное участие» себе. При этом они вступили в резкий конфликт с местными властями, в том числе с политиками-демократами, у которых были другие идеи по поводу денег. «Общественные действия» и «максимально возможное участие» стали боевыми словами, которые разделили Демократическую партию. Таковы некоторые из долгосрочных последствий законопроекта, который, как ожидал Джонсон, принесёт ему похвалу и благодарность.[1336]
Это, конечно, были непредвиденные последствия. Ни Джонсон, ни Шрайвер не предвидели их весной 1964 года. Тем не менее, их можно упрекнуть в поспешности. Торопясь начать войну, они не дождались результатов исследований, которые могли бы рассказать им больше о природе бедности, имеющей сложные структурные корни, которые едва ли учитывались в их законопроекте. Большинство бедных людей в США — как и в любой другой промышленно развитой стране — нуждались в большем, чем образование, профессиональная подготовка или привлечение внутренних работников Корпуса мира. Миллионы людей были слишком стары, слишком больны или слишком инвалидны, чтобы получить большую пользу от таких усилий. Матери-одиночки с маленькими детьми сталкивались с многочисленными проблемами, включая необходимость в дорогостоящих детских садах. Чернокожие, мексикано-американцы и другие меньшинства сталкивались с широко распространенной дискриминацией при получении жилья и работы. Безработица, неполная занятость и низкая заработная плата поразили миллионы людей, занятых в сфере труда. Рабочие ферм и мигранты уже давно были одними из самых бедных людей; в 1960 году около 50% американцев, живущих на фермах, были бедными по определению правительства. Юг, преимущественно сельский регион, в то время и позже страдал от самого высокого уровня бедности в стране.[1337]
Радикалы, такие как Харрингтон, понимали и подчеркивали глубину этих структурных корней бедности. «Вся невидимая земля другой Америки», — писал он, — «[превратилась] в гетто, современную ферму для бедняков, отверженных обществом и экономикой». Харрингтон пошёл дальше в своём осуждении американского общества, утверждая, что многие бедняки Америки живут в «отдельной культуре, другой нации, со своим собственным образом жизни». В заключение он сказал: «Самым важным аналитическим моментом в этом описании „другой Америки“ является тот факт, что бедность в Америке формирует культуру, образ жизни и чувства, которые делают её единым целым».[1338]
Харрингтон использовал концепцию «культуры бедности», чтобы подчеркнуть серьезность проблемы и заставить политиков действовать. Консерваторы, однако, максимально использовали эту идею в последующих дебатах о природе бедности. Если бедность коренится в самой культуре многих американцев с низкими доходами, говорили они, то политикам глупо думать, что они могут что-то с этим сделать.[1339] Либеральные усилия, как следовало из этого, в лучшем случае были пустой тратой денег налогоплательщиков. В худшем случае они контрпродуктивны, поскольку поощряют «недостойных» людей — «пьяниц», «тунеядцев», «матерей на пособии» — полагаться на государство. Консерваторы также настаивали на том, что большинство «бедных» людей справляются со своими проблемами. Быть «бедным» в 1960-е годы, говорили они с некоторой долей язвительности, означало жить гораздо комфортнее, чем «бедные» люди жили в 1930-е годы или на рубеже веков.[1340]
Некоторые из этих консервативных аргументов было трудно опровергнуть. В 1960-х годах большинство людей, которых правительство определяло как бедных, имели центральное отопление, водопровод и телевидение. У многих были автомобили. В большинстве стран мира они считались бы обеспеченными. Но, сравнивая уровень жизни 1960-х годов с прошлым, консерваторы не поняли, что растущие ожидания стали затрагивать как бедных, так и более обеспеченных людей. Телевидение усилило эти ожидания, заполнив экран программами и рекламными роликами, рекламирующими богатое общество. Люди с низким уровнем дохода, осознавая, чего им не хватает, развивали все более острое чувство относительной обездоленности. По мере того как в последующие несколько лет их ожидания усиливались — отчасти из-за шумихи, вызванной самой «войной» с бедностью, — это чувство усиливалось. Оно легло в основу многих острых социальных конфликтов, возникших в конце десятилетия.[1341]
Консервативные аргументы о «культуре бедности» также оказались несостоятельными. Конечно, в Соединенных Штатах сохранялись устойчивые субкультуры, наиболее очевидные среди расовых меньшинств. Представления о культурном «консенсусе», широко распространенные в 1950-е годы, казались все более ошибочными в 1960-е годы, когда чернокожие и другие этнические группы, осознающие себя таковыми, вновь заявили о своих культурных корнях. В некоторых из этих групп, таких как чернокожие, мексикано-американцы и коренные американцы, уровень бедности был гораздо выше, чем у белых. Но большинство людей с низкими доходами, в том числе и чернокожие, продолжали придерживаться основных культурных ценностей, таких как благословение демократии, упорный труд, долгосрочный брак и семейная жизнь. Они не были изолированы в своей собственной «культуре», защищенной от проколов или неполноценной. Зачастую они отличались друг от друга не по культуре, а по классовому положению. Им не хватало денег. Не имея денег, они не имели власти и чувствовали себя ущемленными. Кроме того, многие институты казались им далёкими или неважными. Трудовые союзы, которые в 1930–1940-х годах помогали продвигаться вверх по карьерной лестнице, сейчас ослабли и не предлагали практически никакой помощи. Многие американцы с низкими доходами, живя в таком мире, стали злиться и обижаться. Другие оставались апатичными, подтверждая тем самым негативные стереотипы о себе. Подобные чувства обнажали классовое и расовое разделение, которое вызывало сожаление у радикалов вроде Харрингтона.
Однако Джонсон, Шрайвер и другие участники войны с бедностью не были радикалами. Они были оптимистами, отражавшими уверенность современной американской либеральной мысли. В отличие от радикалов, они считали, что большинству бедных людей нужна лишь помощь, чтобы подняться в жизни. В отличие от консерваторов, они верили, что правительство может и должно протянуть эту руку помощи. В основном не осознавая растущего чувства относительной обездоленности, они мало задумывались над идеей (которая была политически нереалистичной) перераспределения богатства или доходов. Их мало волновало неравенство. Вместо этого они сосредоточились на программах по расширению возможностей — политически привлекательной цели — и с нетерпением ждали действий Конгресса.