Когда Шрайвер и его советники отправили свою работу на Холм, республиканцы и многие консерваторы-демократы выступили против неё. Лидер республиканцев в Сенате Эверетт Дирксен из Иллинойса назвал эту идею «величайшим надувательством со времен хлеба и цирков во времена древнеримской империи, когда пала республика».[1342] Но исход законодательного процесса никогда не вызывал сомнений, поскольку Джонсон вместе с Шрайвер работал над тем, чтобы обеспечить более чем достаточное количество лояльных демократов и несколько либеральных республиканцев для принятия законопроекта. В августе они приняли законопроект с большим перевесом голосов (226 против 185 в Палате представителей и 61 против 35 в Сенате). В окончательный вариант законопроекта вошло большинство различных идей и программ, появившихся ранее в этом году: кредиты для малого бизнеса и развития сельских районов, финансирование программы Work-Study для студентов колледжей, а также идея создания внутреннего корпуса миротворцев под названием Volunteers in Service to America, или VISTA. Законопроект также разрешал создание центров Job Corps для обучения рабочим специальностям и Neighborhood Youth Corps для создания низкооплачиваемых рабочих мест для молодёжи, в основном в центральных районах городов. Наконец, он призывал к разработке программ действий на уровне общин, которые должны были разрабатываться местными лидерами совместно с Вашингтоном. В законе, подчеркивающем нацеленность на предоставление возможностей, было создано Управление по экономическим возможностям (OEO).[1343]
К всеобщему удивлению, Шривер стал главой OEO, после чего быстро приступил к созданию необходимой бюрократии и ускорению потока денег перед выборами. Шривер искренне верил в способность государственных программ помогать нуждающимся и был агрессивным администратором. Особенно хорошо он проявил себя на Капитолийском холме, где в последующие несколько лет проводил большую часть своего времени, пытаясь обеспечить постоянную поддержку «войны». Кроме того, некоторые из инициатив, выдвинутых программами общественных действий, финансируемыми OEO, со временем получили довольно значительную поддержку, в частности, программы Head Start и Follow Through, направленные на улучшение образовательных возможностей детей из бедных семей.[1344] Другая инициатива CAP, Neighborhood Legal Services, вызывала гораздо больше споров, но смогла предложить остро необходимые юридические консультации получателям социального обеспечения и другим людям. Эти усилия вернули проблему бедности, которой долгое время не уделялось должного внимания, в повестку дня национальной политики.
Однако OEO с самого начала плохо финансировалось. В 1964 году Конгресс выделил на эти цели не более 800 миллионов долларов. Это составляло менее 1 процента федерального бюджета. Учитывая, что в то время по меньшей мере 35 миллионов человек официально считались бедными, это составляло чуть больше 200 долларов на одного бедняка в год. И очень мало денег шло непосредственно бедным. Вместо этого большинство долларов OEO покрывало зарплаты и расходы администраторов, специалистов и государственных подрядчиков, предоставлявших такие услуги, как Head Start или обучение рабочим специальностям. Некоторые из этих чиновников были чернокожими, которые впервые получили достаточно надежную работу в правительстве; для них война с бедностью была настоящим шансом. Но мало кто из них был беден. Не только радикалы вроде Харрингтона, но и многие либералы сожалели о мизерном характере программы. В лучшем случае это была стычка, а не война.[1345]
Если бы в 1964 году Соединенные Штаты столкнулись с депрессией, на Капитолийском холме могли бы принять более крупные суммы на «войну» с бедностью. В середине 1930-х годов Конгресс на короткое время выделил 3 миллиарда долларов в год на помощь и общественную занятость, что составляло более трети федерального бюджета. Но 1964 год обещал большой и продолжительный экономический рост, и мало кто настаивал на увеличении расходов на помощь бедным. Напротив, большинство американцев придерживались исторически сложившихся и в основном консервативных взглядов на эту тему: за исключением особых «категорий» «заслуживающих внимания бедных» — инвалидов, вдов с детьми, пожилых людей без социального страхования — нуждающиеся, как правило, должны заботиться о себе сами. Перед лицом столь широко распространенной веры в индивидуализм в 1964 году было немыслимо, что Конгресс сделает гораздо больше, чем он сделал.
Нехватка денег, конечно, была недостатком, если человек стремился действительно вести войну. Но низкий уровень финансирования не был, как позже утверждали некоторые наблюдатели, исключительно виной фискально осторожного Конгресса или последующего роста военных расходов, который угрожал росту внутренних программ. Напротив, сам Джонсон никогда не стремился к большему, чем получал. Это происходило не только потому, что он сосредоточился на предоставлении возможностей, а не на подачках. Но и потому, что он искренне надеялся сдержать расходы. Ему это удалось: с 1964 по 1965 год ему удалось немного сократить федеральные расходы — со 118,5 до 118,2 миллиарда долларов, а годовой дефицит — с 5,9 до 1,4 миллиарда долларов. Расходы федерального правительства в процентах от валового внутреннего продукта в начале 1960-х годов немного снизились — с 18,3% в 1960 году до 17,6% в 1965 году, а затем снова выросли до 19,9% в 1970 году.[1346] Консерваторы, ругавшие ЛБДж (и в целом либералов 1960-х годов) за то, что они «бросали деньги на решение проблем», несколько искажали реалии государственной фискальной политики. Действительно, увеличение федеральных расходов на внутренние цели, хотя и было значительным к 1968 году, вряд ли можно было назвать пышным. Только в предположительно более консервативные 1970-е и 1980-е годы государственные расходы на внутренние программы — особенно на здравоохранение и социальное обеспечение — резко возросли и привели к огромному дефициту. Некоторое увеличение расходов было связано с ростом (в основном непредвиденным) программ в годы правления Джонсона, но значительная их часть также была обусловлена принятием законов в начале 1970-х годов.[1347]
Отсутствие денег также не было единственным недостатком. Как уже говорилось, программы типа OEO не смогли решить проблемы бедных. Возьмем, к примеру, обучение работе. Некоторым слушателям удалось найти работу, но далеко не очевидно, что обучение изменило их жизнь к лучшему. В какой-то степени Job Corps и другие программы по трудоустройству «обделили» людей с высокой мобильностью, которые в любом случае нашли бы работу. Более того, некоторые из тех, кто нашел работу, заменили других работников, что свело на нет все чистые выгоды. В остальном OEO не предприняло никаких усилий в краткосрочной перспективе — например, не предоставило государственных рабочих мест — для борьбы с неполной занятостью и безработицей. Оно ничего не сделало для уменьшения неравенства. Если бы больше федеральных денег было направлено на обучение рабочим специальностям или на образовательные программы, такие как Head Start, то это повысило бы жизненные шансы некоторых бедных американцев, но, возможно, не очень многих. В краткосрочной перспективе, не имея ни работы, ни социального обеспечения, они оставались бедными.[1348]
Подобные недостатки могли бы не иметь большого значения, если бы на кону стоял миллиард или около того долларов в год. И действительно, они не имели значения осенью 1964 года, когда Шрайвер с воодушевлением принялся за осуществление своих планов. В то время существование войны с бедностью укрепило репутацию Джонсона среди либералов как человека, который заботится о несчастных и может заставить Конгресс выполнить его просьбу. Политическое время, которым ЛБДж оправданно гордился, было удачным, поскольку он готовился к президентской кампании.
Но в долгосрочной перспективе недостатки имели значение — даже в 1965 году. Отчасти это произошло потому, что Джонсон и его помощники сильно преувеличивали свои усилия, тем самым порождая нереалистичные ожидания как среди либеральных наблюдателей, так и среди самих бедных. Борьба с бедностью превозносилась как центральный элемент либеральной программы ЛБДж. Это должна была быть «безоговорочная война». По словам Шрайвер, бедность может быть уничтожена (при достаточном финансировании) в течение десяти лет. Подобные предсказания были понятным и в какой-то степени простительным аспектом политического маркетинга. Но учитывая упрямство бедности во всех человеческих обществах, они были поразительны. Когда предсказания не оправдались, растущее разочарование и цинизм подорвали либеральные предпосылки, хотя ожидания сохранились.[1349]
ПРОХОЖДЕНИЕ ЗАКОНА о снижении налогов и война с бедностью помогли Джонсону зарекомендовать себя в качестве опытного и успешного лидера Конгресса. Но законопроект о гражданских правах, внесенный Кеннеди в июне 1963 года, стал главным испытанием президентских способностей ЛБДж. Борьба Джонсона за его принятие поглотила большую часть его времени и сил в течение первых шести месяцев 1964 года.
Несколько соображений заставили Джонсона броситься в это дело. Прежде всего, он верил в него. Выросший в Техасе, он на собственном опыте убедился в жестокости расовой дискриминации и сочувствовал её жертвам. Будучи конгрессменом, он боролся за то, чтобы федеральные сельскохозяйственные программы одинаково относились к чёрным и белым. Майло Перкинс, в то время высокопоставленный чиновник Администрации безопасности фермерских хозяйств, вспоминал, что Джонсон «был первым человеком в Конгрессе с Юга, который встал на защиту негритянского фермера». Когда в 1937 году Конгресс утвердил ассигнования на государственное жилье, Джонсон убедил чиновников Управления жилищного строительства США выбрать Остин в качестве одного из первых трех городов страны, которые получат финансирование. Затем он заставил город «встать на защиту негров и мексиканцев» и выделить для них 100 из 186 единиц жилья.