• наложение штрафа;
• начисление пени и другие меры.
В настоящее время одним из наиболее распространенных видов бюджетных правонарушений является нецелевое использование бюджетных средств. Под ним понимается направление и использование средств бюджета на цели, не соответствующие условиям, определенным утвержденным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
В случае, если проверкой установлен факт нецелевого использования бюджетных средств, это может повлечь за собой следующие меры принуждения:
• наложение пени и штрафа в соответствии с бюджетным законодательством РФ;
• наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях;
• изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;
• при наличии состава преступления – уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ.
Таковы основные меры ответственности за бюджетные правонарушения.
Глава 13 Основные направления бюджетной реформы
Вопрос 1 Цели и задачи реформирования бюджетного процесса. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат
Взвешенная и ответственная бюджетная политика, бюджетные правила и процедуры, обеспечивающие прозрачность, подотчетность и результативность бюджетных расходов, – необходимое условие экономического развития и, следовательно, реализации стратегических приоритетов развития страны. [65]
Исходя из этого положения, сформулирована главная цель проводимой Правительством РФ бюджетной реформы, федеральные и региональные органы власти, а также органы местного самоуправления, реализуя закрепленные за ними полномочия, должны формулировать четкие цели развития страны, региона или муниципального образования, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивать преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов.
Предпосылки для достижения этой цели заложены еще в первом десятилетии XXI века, когда был принят ряд федеральных законов, реализация положений которых позволила привести обязательства органов власти и самоуправления в соответствие с их финансовыми возможностями и провести методологическую и организационную модернизацию системы исполнения бюджета, обеспечившую эффективный внешний контроль за исполнением бюджета путем:
• разграничения расходных обязательств и ликвидации «необеспеченных мандатов», общий объем которых в 1,6 раза превышал возможности бюджетной системы;
• создания Стабилизационного фонда, обеспечивающего «подушку безопасности» в случае снижения экспортных цен на нефть и сдерживание инфляции;
• стабильного закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней и введения объективных критериев распределения межбюджетных трансфертов;
• развития системы федерального казначейства, обеспечивающего кассовое обслуживание исполнения бюджетов в соответствии с едиными стандартами и процедурами.
Важным шагом в повышении результативности бюджетной реформы стала правительственная Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. (далее – Концепция), разработанная во исполнение Бюджетных посланий Президента РФ и утвержденная Постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 г. № 249. В Концепции дан анализ сложившейся ситуации в бюджетном процессе, определены основные направления и перспективы бюджетной реформы, заложены фундаментальные изменения, направленные на создание системы эффективного управления общественными финансами.
Необходимость коренного реформирования бюджетного процесса , как указывалось в Концепции, была обусловлена отсутствием встроенных в бюджетный процесс механизмов среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявлялось в:
• разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных показателей;
• предоставлении бюджетных средств на основе индексации ассигнований прошлых лет без ясных критериев отбора финансируемых программ и мероприятий;
• отсутствии четких формулировок целей и результатов деятельности распорядителей и получателей средств;
• формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования;
• ограниченности полномочий и ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств;
• преобладании внешнего контроля за соответствием фактических показателей плановым при отсутствии процедур контроля обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
• громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации, и т. д.
Итак, с учетом сложившихся традиций бюджетного процесса и созданных в результате реализации начальных этапов бюджетной реформы благоприятных предпосылок в Концепции была сформулирована цель реформирования бюджетного процесса : создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики (рис. 13.1).
Сутью реформирования Концепцией было объявлено смещение акцентов от « управления бюджетными ресурсами (затратами)» к « управлению результатами » путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров (рис. 13.2).
В рамках « управления затратами » бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках концепции « управления результатами » бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую «привязку» к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана; формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов; приоритет отдается внутреннему контролю; ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Рис. 13.1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.
Рис. 13.2. Эволюция модели организации бюджетного процесса [66]
Таким образом, в основу новой организации бюджетного процесса положена модель « бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования », предусматривающая «распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов». [67]
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Все изменения, которые начаты и продолжаются в настоящее время в бюджетном процессе, получили закрепление в бюджетном законодательстве, в поправках к Бюджетному кодексу РФ. В соответствии с Планом мероприятий Правительства РФ по реализации Концепции разработан и утвержден направленный на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» от 26.04.2007 г. № 63-Ф3.
Основными новациями данного закона являются:
• переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – к формированию бюджетов на 3-летний период;
• четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание условий для возникновения учреждений новых организационно-правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;