социалистических началах. Отсюда несправедливаяоценка им роли СССР в разгроме немецкого фашизма.Впрочем, Советский Союз – не исключительныйобъект такого рода предубеждённых суждений.Франкистская Испания в период второй мировойвойны и первые последовавшие за ней годы былагосударством с сильными элементамицентрализованного регулирования хозяйства.Неудивительно, что Франсиско Франко в глазахМизеса – ничтожество, марионетка в руках Гитлераи Муссолини. Жизнь показала, что генерал далеконе столько однозначен.
Можно было бы привести и другие примеры такогоже рода (коварный жанр предисловия всё-такирасставил свои силки!). Но не в них суть. Ипереводчик, и автор предисловия рассчитывают начитателей, которые, раскрывая книгу, жаждут неуличать, а получать. Получать новые знания, идеи,пищу для размышлений. Уверены, что эта книгаожиданий таких читателей не обманет.
Бюрократия
Введение
Оскорбительный смысл термина«бюрократия»
ТЕРМИНЫ бюрократ, бюрократический ибюрократия – это, конечно, бранные слова. Никтоне называет себя бюрократом или свои методыуправления бюрократическими. Эти слова всегдаупотребляются в оскорбительном смысле. Онивсегда подразумевают уничижительную критикулюдей, институтов или процедур. Никто несомневается в том, что бюрократия глубокопорочна и что она не должна существовать всовершенном мире.
Употребление рассматриваемых терминов воскорбительном смысле не ограничиваетсяАмерикой и другими демократическими странами.Это универсальное явление. Даже в Пруссии,образцовом авторитарном государстве, никто нехотел, чтобы его называли бюрократом. Wirklicher geheimerOber-Regierungsrat [действительный тайный советник –высший гражданский чин в Прусском королевстве (нем.)]прусского короля гордился своим высоким чином ивластью, которую этот чин предоставлял. Еготщеславие упивалось глубочайшим почтением состороны подчинённых и всего населения. Егопереполняло сознание собственной важности инепогрешимости. Но он бы счёл дерзкимоскорблением, если бы кто-то осмелился назватьего бюрократом. В своих собственных глазах он былне бюрократом, а государственным служащим,доверенным Его Величества, должностным лицомГосударства, денно и нощно неустанно пекущимся облагосостоянии нации.
Примечательно, что «прогрессисты», которыхкритики бюрократии считают ответственными за еёразрастание, не отваживаются защищатьбюрократическую систему. Напротив, в еёосуждении они присоединяются к тем, кого во всехдругих отношениях с презрением называют«реакционерами». Ибо, утверждают они, этибюрократические методы вовсе не составляютсущества той утопии, к которой они самистремятся. Бюрократия, говорят они, это скореенеудачный способ, каким капиталистическаясистема пытается справиться с неумолимойтенденцией к своему собственному исчезновению.Неизбежный конечный триумф социализма упразднитне только капитализм, но и бюрократию. Всчастливом мире завтрашнего дня, вблагословенном раю всестороннего планированиябольше не будет никаких бюрократов. Всем станетзаправлять простой человек; люди сами будутвершить все свои дела. Только ограниченныебуржуа могут пасть жертвой заблуждения ипосчитать, что бюрократия даёт нам представлениео том, что социализм сулит человечеству вбудущем.
Все, похоже, согласны с тем, что бюрократия – этозло. Но не менее справедливо и то, что никтоникогда не пытался недвусмысленным образомопределить, что же в действительности означаетбюрократия. Обычно это слово употребляетсявесьма вольно. Большинство людей оказались бы взатруднительном положении, если бы их попросилидать сколь нибудь чёткое определение илиобъяснение. Как же они могут осуждать бюрократиюи бюрократов, если даже не знают, что означаетэтот термин?
Обвинения, предъявляемые бюрократиигражданином
АМЕРИКАНЕЦ, которого попросили бы конкретноназвать пороки нарастающей бюрократизации, могбы ответить примерно так: «Наша традиционнаяамериканская система правления была основана наразделении законодательной, исполнительной исудебной властей и на справедливомраспределении полномочий между Центром иштатами. Законодатели, высшие чиновникиисполнительных органов и многие судьиизбирались путём голосования. Таким образомобеспечивалось верховенство народа,избирателей. Более того, ни одна из трёх ветвейвласти не имела права вмешиваться в частные делаграждан. Законопослушный гражданин былсвободным человеком.»
Но вот уже многие годы – и особенно послепоявления «нового курса» [экономическаяполитика, провозглашённая и проведённая в жизньв 1933–1938 гг. президентом США Франклином ДеланоРузвельтом; её целью было преодолениепоследствий глубокого экономического кризиса1929–1933 гг., а сущностью – государственноерегулирование некоторых сторон хозяйственнойжизни посредством фиксации цен и уровнейпроизводства некоторых видов продукциисубсидирования фермеров и т. д.] – мощные силыпочти что готовы заменить эту старую испытаннуюдемократическую систему тираническимправлением не отвечающей за свои действия,своевольной бюрократии. Бюрократ получает своюдолжность не по воле избирателей, его назначаетдругой бюрократ. Он уже присвоил себе изряднуюдолю законодательной власти. Правительственныекомитеты и бюро издают декреты и постановления,претендующие на то, чтобы направлять иконтролировать все стороны жизни граждан. Они нетолько регламентируют то, что ранее оставлялосьна усмотрение индивида; они не останавливаютсядаже перед выпуском таких декретов, которые посути дела отменяют принятые ранее законы. Путёмтакой квазизаконодательной деятельностиразличные бюро узурпируют право решать многиеважные вопросы в соответствии с собственнымипредставлениями о характере того или иного дела,то есть совершенно произвольно. Постановления ирешения различных бюро воплощаются в жизньфедеральными служащими. Подразумеваемыйсудебный надзор в действительности совершенноиллюзорен. С каждым днём бюрократы присваиваютсебе всё больше власти: очень скоро они будутуправлять всей страной.
Не может быть никакого сомнения в том, что этабюрократическая система по сути своей являетсяантилиберальной, недемократичной янеамериканской, что она противоречит духу ибукве Конституции и что она копируеттоталитарные методы Сталина и Гитлера. Онапроникнута фанатичной враждебностью ксвободному предпринимательству и частнойсобственности. Она парализует бизнес и снижаетпроизводительность труда. Бездумно тратя деньги,она разбазаривает богатство нации. Онанеэффективна и расточительна. Хотя своюдеятельность она называет планированием, у неёнет определённых планов и целей. Она не едина инеоднородна: различные бюро и агентствапреследуют взаимоисключающие цели. Результатомявляется распад всего социального механизмапроизводства и распределения.
Это страстное обвинение бюрократиипредставляет собой, в общем и целом, верное, хотяи излишне эмоциональное описание современныхтенденций развития американского правительства.Но оно упускает из виду самое главное, посколькуделает бюрократию и бюрократов ответственнымиза изменения, причины которых следует искать вдругом месте. Бюрократия – это лишь следствие исимптом явлений и изменений, имеющих гораздоболее глубокие корни.
Характерной чертой современной политикиявляется тенденция к замене свободногопредпринимательства государственным контролем.Влиятельные политические партии и «группыдавления» (pressure groups) пламенно призывают кобщественному контролю над всеми видамиэкономической деятельности, всеохватывающемугосударственному планированию и национализациибизнеса. Они стремятся к полномугосударственному контролю над образованием и ксоциализации медицины. Не существует такой сферычеловеческой деятельности, которую они не былибы готовы подчинить строгой регламентации состороны властей. В их глазах государственныйконтроль – это панацея от всех бед.
Эти восторженные сторонники всемогущегогосударства очень скромно оценивают ту роль,которую они сами играют в эволюции в сторонутоталитаризма. Движение к социализму, уверяютони, неумолимо. Это необходимое и неизбежноенаправление исторического развития. Вместе сКарлом Марксом они утверждают, что социализмдолжен прийти «с неумолимостью законаприроды». Частная собственность на средствапроизводства, свободное предпринимательство,капитализм, система, ориентированная наполучение прибыли, обречены. «Волнабудущего» несёт людей к земному раю полногогосударственного контроля. Защитникитоталитаризма называют себя«прогрессистами» именно потому, что им, какони уверяют, удалось понять смысл грядущего. Иони высмеивают и пренебрежительно называют«реакционерами» всех тех, кто пытаетсясопротивляться действию сил, которое – как ониговорят – не в состоянии остановить никто, дажесамый могущественный из людей.
Благодаря этой «прогрессивной» политикеновые учреждения и правительственные агентстваплодятся как грибы после дождя. Число бюрократовмножится, и они делают всё возможное, чтобы шаг зашагом ограничивать свободу действий частногогражданина. Многие граждане, то есть те, кого«прогрессисты» с презрением называют«реакционерами», возмущены этимвмешательством в их дела и обвиняют бюрократию внекомпетентности и расточительности. Нопротивники «прогрессистов» до сих пороставались в меньшинстве. Доказательствомслужит то, что они не смогли получить большинстваголосов на прошлых выборах. [Рузвельтовский«новый курс» поддерживался многие годыбольшинством американских избирателей, о чёмсвидетельствовало как переизбрание Ф. Д.Рузвельта президентом в 1936 г. и в 1940 г., так ипобеды поддержавшей его демократической партиина выборах в Конгресс в тридцатые годы.]«Прогрессисты» – непримиримые врагисвободного предпринимательства и частнойинициативы, фанатичные сторонникигосударственного контроля над бизнесом –одержали над ними победу.
Это правда, что политику «нового курса»поддержали избиратели. Не подлежит никакомусомнению и то, что от этой политики полностьюотказались бы, если бы избиратели перестали еёподдерживать. Соединённые Штаты всё ещёдемократическая страна. Конституция ещёдействует. Выборы всё ещё свободные. Избирателине отдают свои голоса по принуждению.Неправильно поэтому говорить, чтобюрократическая система одержала победуантиконституционными и антидемократическимиметодами. Юристы, возможно, правы, когда ставятпод сомнение законность некоторыхвторостепенных моментов. Но «новый курс» вцелом был поддержан Конгрессом. Конгресспринимал законы и ассигновывал деньги.
Конечно, Америка столкнулась с явлением,которого творцы Конституции не предвидели и немогли предвидеть, – с добровольным отказомКонгресса от своих прав. Конгресс во многихслучаях делегировал законодательные функцииправительственным агентствам и комитетам иослабил контроль за бюджетом, поскольку сталассигновывать крупные суммы, предоставляяправительственной администрации правоопределять конкретные направления расходов.Право Конгресса делегировать часть своихполномочий время от времени оспаривается.Верховный суд признал, например,неконституционным Управление национальноговосстановления (National Recovery Administration). [В июле 1933г. Конгресс США принял Закон о восстановлениинациональной промышленности, в соответствии скоторым было создано Управление национальноговосстановления (NRA – National Recovery Administration). В егофункции входило регулирование хозяйственнойдеятельности в промышленности, включая вопросыраспределения ресурсов, ценообразования и т. п.Верховный суд США в мае 1935 г. признал Закон овосстановлении национальной промышленностипротиворечащим конституции страны.] Ноделегирование полномочий, сопровождаемое болееосторожными формулировками, стало почтипостоянной практикой. Как бы то ни было, действуятаким образом, Конгресс до сих пор не вступал впротиворечие с волеизъявлением большинствасуверенного народа.
В то же время нельзя забывать о том, чтоделегирование полномочий – это главное орудиесовременной диктатуры. Именно в результатеделегирования полномочий Гитлер и его кабинетправят Германией. [30 января 1933 г. президентГермании Гинденбург назначил Гитлераканцлером, т. е. главой правительства. Потребованию Гитлера 23 марта 1933 г. рейхстаг принялЗакон о чрезвычайных полномочиях правительства,создавший правовую основу неограниченнойнацистской диктатуры.] Именно путём передачиполномочий британские левые хотят установитьсвою диктатуру и превратить Великобританию всоциалистическое государство. Очевидно, чтоделегирование полномочий может бытьиспользовано как квазиконституционноеприкрытие для диктатуры. Но, конечно, вСоединённых Штатах дело сейчас обстоитсовершенно иначе. Конгресс по-прежнему обладаетзаконным правом и реальными возможностями взятьобратно все делегированные им ранее полномочия.Граждане по-прежнему обладают правом ивозможностями избрать в Сенат и Палатупредставителей людей, настроенных резко противкакого бы то ни было отказа Конгресса от своихполномочий. В Соединённых Штатах бюрократиябазируется на конституционных основах.
Также неверно считать неконституционныминарастающую концентрацию власти в рукахцентрального правительства и соответствующееуменьшение роли штатов. Вашингтон в явном виде неузурпировал никаких конституционных полномочийштатов. Установленный Конституцией баланс враспределении полномочий между федеральнымправительством и штатами был серьёзно нарушен,потому что новые полномочия исполнительнойвласти достались, главным образом, Центру, а нештатам. Это не было результатом тёмных махинацийкаких-то таинственных вашингтонскихгруппировок, которые хотели урезать властьштатов и ввести централизацию. Это явилосьследствием того, что США представляют собойэкономическое целое с единой денежной икредитной системой и свободным передвижениемтоваров, капиталов и людей между штатами. В такойстране государственный контроль над бизнесомдолжен быть централизованным. Не может быть иречи о том, чтобы предоставить это правоотдельным штатам. Если бы каждый штат был воленконтролировать бизнес, исходя из своихсобственных планов, единый внутренний рынокраспался бы. Контроль над бизнесом на уровнештата был бы практически возможен только в томслучае, если бы каждый штат мог отделить своютерриторию от остальной части страны торговыми имиграционными барьерами и введениемсамостоятельной денежной и кредитной политики.Поскольку никто всерьёз не предлагал разрушитьэкономическую целостность страны, контроль надбизнесом необходимо было вверить Центру. Самаприрода системы государственного контроля надбизнесом подталкивает её к максимальнойцентрализации. Автономия штатов в том виде, какона гарантирована Конституцией, можетсуществовать лишь при системе свободногопредпринимательства. Голосуя за государственныйконтроль над бизнесом, избиратели, косвеннымобразом, хотя и неосознанно, голосуют за усилениецентрализации.
Те, кто критикуют бюрократию, совершают ошибку,направляя свою критику только на симптомы, а нена корень зла. Совершенно безразлично,принимаются ли бесчисленные постановления,регламентирующие все стороны экономическойдеятельности гражданина, непосредственноКонгрессом в качестве должным образом принятыхзаконов, или же комитетом, либоправительственным агентством, полномочиякоторому были даны законом и ассигнованиемденег. В действительности недовольство людейвызывает то, что государство вступило на путьтакой тоталитарной политики, а не техническиепроцедуры, использованные для её введения. Малочто изменилось бы, если бы Конгресс не наделилэти агентства квазизаконодательнымиполномочиями, а оставил бы за собой правоиздавать все постановления, необходимые дляосуществления их функций.
Как только контроль над ценами объявляетсяобязанностью правительства, становитсянеобходимым утверждать бесконечное количествомаксимально допустимых цен, а многие из них, сизменением условий, необходимо вновь и вновьмодифицировать. Этими полномочиями наделеноУправление регулирования цен (ОРА) [ОРА –аббревиатура Office of Price Administrarion]. Но властьбюрократов из этого Управления существенно непострадала бы, если бы они были обязаныобращаться в Конгресс для законодательногоустановления максимально допустимых цен.Конгресс оказался бы наводнённым множествомзаконопроектов, содержание которых выходило быза рамки его компетенции. У членов Конгресса небыло бы достаточно времени и информации для того,чтобы серьёзно рассматривать предложения,разработанные различными подразделениями ОРА. Уних не было бы другого выбора, как толькодовериться главе Управления и его служащим иголосовать за все законопроекты скопом или жеотменить закон, предоставляющий правительствуправо контроля над ценами. Для членов Конгрессабыло бы совершенно невозможно разбираться всуществе дела с той же добросовестностью искрупулёзностью, с какой они обычно подходят кобсуждению политики и законов.
Парламентские процедуры являются адекватнымметодом разработки законов, необходимыхобществу, основанному на частной собственностина средства производства, свободномпредпринимательстве и суверенитетепотребителей. Они по своей сути не пригодны дляосуществления функций всемогущего государства.Творцы Конституции никогда не размышляли осистеме правления, при которой власти должныбыли бы определять цены на перец и апельсины,фотоаппараты и бритвенные лезвия, галстуки ибумажные салфетки. Но если бы такая возможностьпришла им в голову, они, безусловно, сочли бывторостепенным вопрос о том, должны ли такиепредписания приниматься Конгрессом иликаким-либо бюрократическим агентством. Они быбез труда поняли, что государственный контрольнад бизнесом, в конечном счёте, несовместим ни скакой формой конституционного идемократического правления.
Не случайно, что в социалистических странахправление осуществляется диктаторскимиметодами. Тоталитаризм и народовластиенесовместимы. В Германии и России ничего неизменилось бы, если бы Гитлер и Сталин должныбыли бы передавать свои постановления дляутверждения в «парламенты». Пригосударственном контроле над бизнесомпарламенты не могут быть ничем иным каксобранием людей, всегда голосующих «за».
Совершенно неоправданны и претензии к тому, чтодолжности бюрократических администраторов неявляются выборными. Выборы представителейисполнительных органов имеют смысл толькоприменительно к высшим руководителям. В этомслучае избиратели должны сделать выбор междукандидатами, чья политическая репутация иубеждения им известны. Было бы абсурдноиспользовать этот же метод для назначения надолжности множества неизвестных избирателямлиц. Вполне разумно выбирать президента,губернатора или мэра. Но было бы совершеннобессмысленно предоставить гражданамвозможность выбирать сотни и тысячи мелкихслужащих. При таком голосовании у избирателей небудет другого выбора, кроме как одобрить весьсписок, предложенный их партией. Нет никакойреальной разницы, назначает ли законно избранныйпрезидент или губернатор всех своих помощниковили же избиратели голосуют за список, содержащийимена всех тех людей, которых предпочитаемый имикандидат выбрал себе в помощники.
Как совершенно верно говорят противникидвижения к тоталитаризму, бюрократы вольны посвоему собственному усмотрению решать вопросы,имеющие первостепенную важность для жизничастных граждан. Это правда, что должностные лицаявляются уже не слугами граждан, а своевольнымигосподами и тиранами. Но в этом виновата небюрократия. Это результат новой системыправления, которая ограничивает свободуиндивида самостоятельно вести свои дела ивозлагает всё больше и больше обязанностей нагосударство. Обвинять следует не бюрократию, аполитическую систему.
Правда и то, что бюрократия проникнутанеукротимой ненавистью к частному бизнесу исвободному предпринимательству. Но сторонникибюрократической системы именно это считаютсамым похвальным в собственной позиции. Онивовсе не стыдятся своей политики, направленнойпротив бизнеса, они, напротив, гордятся ею, онистремятся к полному государственному контролюнад бизнесом, а в каждом бизнесмене, которыйхочет избежать такого контроля, видят врагаобщества.
Правда, наконец, и то, что новая политика, неявляясь неконституционной с чисто формальнойточки зрения, противоречит духу Конституции; чтоона равносильна гибели всего того, что былодорого старшему поколению американцев; что онадолжна привести к отказу от того, что людипривыкли называть демократией, и что в этомсмысле она чужда американскому духу. Но этотупрёк также не дискредитирует«прогрессивные» тенденции в глазах ихсторонников. Они смотрят на прошлое не так, как ихкритики. Для них жизнь всех существовавших до сихпор обществ – это история социальной деградации,нищеты и беспощадной эксплуатации массправящими классами. То, что на языке американцевназывается «индивидуализмом», для них –«высокопарный термин для обозначения жадностик деньгам, принявшей иное обличье и выступающейпод видом добродетели». Идея была в том, чтобы«дать полную свободу действий стяжателям,хитроумным ловкачам и биржевым спекулянтам,живущим за счёт грабежа национального дохода».Американская система издевательски называетсяфальшивой «демократией билля о правах» [имеетсяв виду американский Билль о правах – принятыеКонгрессом США в 1789 г. первые 10 поправок кконституции 1787 г.; Билль провозглашал свободыслова, печати, религиозных исповеданий, собраний,петиций, устанавливал неприкосновенностьличности, имущества и личных бумаг, соблюдениеправ граждан в суде и т. п.], а сталинскаясистема в России безудержно восхваляется какединственно подлинная демократия. Основнымпредметом разногласий в сегодняшнейполитической борьбе является вопрос о том,должно ли общество быть организовано на основечастной собственности на средства производства(капитализм, рыночная система) или же на основеобщественного контроля над средствамипроизводства (социализм, коммунизм, плановаяэкономика). Капитализм означает свободупредпринимательства, суверенитет потребителей вэкономических вопросах. Социализм означаетполный государственный контроль над всемисферами частной жизни и неограниченноегосподство государства как центрального органауправления производством. Между этими двумясистемами не может быть никакого компромисса.Вопреки широко распространённому заблуждению несуществует промежуточного пути <W. E. Woodward,A New American History, New York, 1938, p. 808>, третья системаневозможна как форма долговременной организацииобщества. <На обложке книги A New American Historyмы читаем: «Сегодня любой правильно мыслящийродитель, знакомый со всеми фактами, возможно,решит, что Бенедикт Арнольд в целом являетсягораздо более достойным образцом для его сына,чем Линкольн». [Арнольд Бенедикт (1741–1801)– американский генерал. В США Арнольд сталсимволом беспринципного перебежчика, так как вовремя войны за независимость он вначалеподдерживал Джорджа Вашингтона, а затемпереметнулся на сторону британскихколонизаторов.] Очевидно, что тот, кторазделяет подобные взгляды, не считаетнедостатком бюрократии её антиамериканский дух.>Граждане должны сделать выбор междукапитализмом и социализмом или, как говорятмногие американцы, между «американским» и«русским» образом жизни.
Тот, кто в этом непримиримом споре берётсторону капитализма, должен делать этооткровенно и прямо. Он должен совершенноопределённо поддерживать частную собственностьи свободное предпринимательство. Тщетнодовольствоваться критикой лишь некоторых мер,подготавливающих почву для социализма.Бесполезно бороться с сопутствующими явлениями,а не с движением к тоталитаризму, как таковым.Бессмысленно сосредоточиваться только накритике бюрократизма.
Взгляды «прогрессистов» набюрократию
СВОЁ внимание «прогрессивные» критикибюрократизма сосредоточивают, прежде всего, набюрократизации крупного корпоративного бизнеса.Ход их рассуждений таков:
«Прежде деловые фирмы были сравнительнонебольшими. Предприниматель был в состоянииследить за всеми частями своего предприятия исамолично принимать все важные решения. Он былвладельцем всего вложенного капитала или, покрайней мере, большей его части. Он сам был крайнезаинтересован в успехе своего дела. Поэтому онсосредоточивал все свои усилия на том, чтобысделать своё предприятие как можно болееэффективным и избежать ненужных трат.
Но по мере действия неумолимой тенденции кэкономической концентрации условия радикальноизменились. Сегодня доминирующие позициизанимают крупные корпорации. Это абсентеистскаясобственность [термин «абсентеист» (отлатинского absentis – отсутствующий) используетсядля обозначения уклоняющихся от активногофункционирования, участия в социальной жизни:например, избиратели-абсентеисты – граждане,игнорирующие выборы]: юридическиесобственники, держатели акций, фактически неоказывают влияния на управление предприятием.Эта обязанность возложена на профессиональныхадминистраторов. Предприятия так велики, чтофункции и виды деятельности приходитсяраспределять между производственными иадминистративными подразделениями. Ведение дел,по необходимости, становится бюрократическим.
Сегодняшние защитники свободногопредпринимательства – такие же романтики, как ите, кто восхваляет средневековые цеха и гильдии.Они совершают безусловную ошибку, придаваягигантским корпорациям черты, которые быликогда-то отличительными особенностями мелкого исреднего бизнеса. Не может быть и речи оразделении крупных хозяйственных единиц наболее мелкие фирмы. Напротив, преобладающейстанет тенденция к дальнейшей концентрацииэкономической мощи. Крупный монополизированныйбизнес будет зажат в тисках бюрократизма. Никомуне подотчётные управляющие корпораций станутнаследственной аристократией, а правительства –простыми марионетками всесильных деловыхгруппировок.
Власть этой управленческой олигархии понеобходимости должна быть ограниченагосударством. Недовольство строгимгосударственным регулированиембезосновательно. Дело обстоит так, чтосуществует только один выбор – междунеограниченным господством (промышленной ифинансовой) бюрократии и правлениемнационального государственного аппарата.»
Апологетический характер таких рассужденийочевиден. В ответ на общую критику в адресрастущей бюрократизации государства«прогрессисты» и сторонники «новогокурса» говорят, что рамки бюрократии вовсе неограничиваются рамками государственных органов.Это универсальное явление, характерное как дляделового мира, так и для государственных органов.Самая общая причина бюрократизации –«колоссальный размер организаций» <см. MarshallE. Dimock and Howard K. Hyde, Bureaucracy and Trusteeship in Large Corporations, TNECMonograph « 11, p. 36>. Она является поэтомунеизбежным злом.
В этой книге мы попытаемся показать, что ни однопредприятие, ориентированное на получениеприбыли (profit-seeking enterprise), каким бы крупным оно нибыло, не подвержено бюрократизации, до тех пор,пока руки его руководителей не связаныгосударственным вмешательством. Тенденция кбюрократическому окостенению не заложена вприроде бизнеса. Это следствие государственноговмешательства в бизнес. Это результат политики,направленной на то, чтобы лишить мотив полученияприбыли той роли, которую он играет в способеэкономической организации общества.
В этих вводных замечаниях мы хотимостановиться лишь на одной стороне всеобщегонедовольства растущей бюрократизацией бизнеса.Говорят, что бюрократизация вызвана«отсутствием компетентного, эффективногоруководства» <см. Marshall E. Dimock and Howard K. Hyde,loc. cit., p. 44 и упоминаемые ими статьи>, чего нехватает, так это «творческих руководителей».
В политической области жалобы на отсутствиелидеров характерны для взглядов всехпредвестников диктатуры. В их глазах основнойизъян демократического правления заключается втом, что оно не способно порождать великихфюреров и Дуче.
В области бизнеса творческое руководствовыражается в приспособлении производства ираспределения к изменяющимся условиям спроса ипредложения и во внедрении техническихусовершенствований в практику. Настоящийбизнесмен – это тот, кто производит большоеколичество лучших и более дешёвых товаров; кто,являясь пионером прогресса, предоставляет своимсоотечественникам товары и услуги, прежде имнеизвестные и недоступные. Мы можем назвать еголидером, поскольку его инициатива и деятельностьзаставляют конкурентов или повторять егодостижения, или выходить из дела. Именно егонепрестанная изобретательность и любовь кнововведениям не позволяют всем остальнымпредприятиям погрязнуть в застойнойбюрократической рутине. Он является воплощениемдеятельного динамизма и способности кпостоянному развитию, присущих капитализму исвободному предпринимательству.
Было бы преувеличением сказать, что такихтворческих лидеров нет в сегодняшней Америке.Многие старые герои американского бизнеса ещёживы и активно ведут свои дела. Гораздо труднееоценить творческий вклад более молодогопоколения. Для правильной оценки их достиженийнужна некоторая временная дистанция. Подлинныйталант редко находит признание среди своихсовременников.
Общество не может ничего сделать длявоспитания и выращивания изобретательных людей.Творческому таланту нельзя научить как ремеслу.Не существует школ, обучающих творчеству.Талантливый человек – это как раз тот, ктобросает вызов всем школам и правилам, кто не идётпо проторённым дорогам, а открывает новые пути внедоступные прежде земли. Талантливый человеквсегда – учитель, и никогда – ученик, ондобивается всего своими собственными силами. Онничем не обязан тем, кто находится у власти. Но, сдругой стороны, государство может создатьусловия, которые парализуют все усилиятворческого духа и не позволяют ему приноситьпользу обществу.
Именно такая ситуация характерна сегодня длясферы бизнеса. Вот только один пример –подоходный налог. В прежние временаизобретательный начинающий бизнесмен открывалновое дело. Это было скромное начало: он былбеден, капитал его невелик и в основном взятвзаймы. Когда приходил первый успех, он неувеличивал своего потребления, а вкладывалосновную часть прибыли снова в дело. Такимобразом, его предприятие быстро росло. Онстановился лидером в своей отрасли. Угрозаконкуренции с его стороны заставляла старыебогатые фирмы и крупные корпорацииприспосабливать стиль своего управления к новымусловиям, созданным его вторжением в отрасль. Онине могли игнорировать его, не могли позволитьсебе бюрократического равнодушия. Денно и нощноони должны были следить за появлением такихноваторов. Если для ведения своих собственныхдел им не удавалось найти человека, который былбы в состоянии соперничать с новичком, имприходилось объединять с ним капиталы иподчиняться его руководству.
Но сегодня подоходный налог поглощает 80 илиболее процентов первоначальных доходов такогоначинающего бизнесмена. Он не может накопитькапитал, не может расширить своё дело; егопредприятие никогда не станет крупным. Он неможет тягаться с большим бизнесом. Старые фирмы икорпорации уже владеют значительным капиталом.Налоги на личные доходы и доходы корпораций непозволяют им накопить ещё больше капитала,однако новичку они вообще не позволяютнакапливать капитал. Он обречён навечно остатьсяв мелком бизнесе. Уже существующие предприятиязащищены от угрозы, исходящей от изобретательныхновичков. Им не страшна их конкуренция,фактически они находятся в привилегированномположении до тех пор, пока ограничиваютсяведением дел в традиционной области и внеизменных размерах. <Эта работа неявляется очерком социальных и экономическихпоследствий налогообложения. Поэтому нетнеобходимости рассматривать налоги нанаследство, воздействие которых ощущается внашей стране уже многие годы, тогда как вышеописанные последствия подоходного налога стализаметны недавно.> Их дальнейшее развитие,конечно, ограничено. Постоянное истощениеприбылей налогами делает для них невозможнымрасширение производства за счёт собственныхсредств. Так появляется тенденция к застою.
Во всех странах все законы о налогах написанысегодня так, как будто основная цель налоговсостоит в том, чтобы воспрепятствоватьнакоплению капитала и совершенствованиюпроизводства, которое может быть при этомдостигнуто. Та же тенденция проявляется вомногих других областях государственнойполитики. «Прогрессисты» совершенно неправы, когда говорят о недостатке творческихлидеров в сфере бизнеса. Недостаёт не людей, аустановлений, которые позволили бы им применитьсвои таланты. Современная политика связываетруки предпринимателям-новаторам ничуть неменьше, чем система гильдий в средние века.
Бюрократизм и тоталитаризм
В ЭТОЙ книге будет показано, что бюрократия ибюрократические методы существуют очень давно идолжны быть представлены в административномаппарате любого правительства, чей суверенитетраспространяется на большую территорию.Древнеегипетские фараоны и китайские императорысоздавали колоссальные бюрократические машины;так же поступали и все другие правители.Средневековый феодализм был попыткойорганизовать управление большими территориямибез бюрократии и бюрократических методов. Этистарания потерпели полный крах. Они привели канархии и полному распаду политическогоединства.
Феодальные землевладельцы, первоначальнополучавшие свои титулы за службу и поэтомуподчинявшиеся центральной власти, сталифактически независимыми князьями, которыепостоянно сражались друг с другом и ни во что неставили власть короля, судов и законов. Начиная сXV века, европейские короли прежде всегостремились обуздать своих надменных вассалов.Современное государство построено на руинахфеодализма. Господство множества мелких князей играфов оно заменило бюрократическим управлениемделами общества.
Дальше всех по этому пути продвинулись королиФранции. Алексис де Токвиль показал, как королидинастии Бурбонов упорно стремились уничтожитьсамостоятельность своих могущественныхвассалов и олигархических группировокаристократов. [Токвиль Алексис (1805–1859) –французский историк, социолог и политическийдеятель. Его перу принадлежат исследованияистории Франции XVIII века: «Философская историяправления Людовика XV», «Взгляд на правлениеЛюдовика XVI», «Старый порядок и революция».]В этом отношении Французская революция лишьзавершила то дело, которое начали сами короли.Она устранила королевский произвол, обеспечилаверховенство закона в области управления иограничила круг вопросов, решаемых должностнымилипами по их собственному усмотрению. Она неотказалась от бюрократического управления, онатолько поставила его на правовую иконституционную основу, французскаяадминистративная система XIX века представляласобой попытку максимально ограничитьбюрократический произвол при помощи законов. Онаслужила моделью для всех других свободолюбивыхстран, не входивших в сферу действияангло-саксонского обычного права (Common Law), которыестремились обеспечить верховенство законов изаконности в системе государственногоуправления.
Немногие знают, что прусская административнаясистема, вызывающая столько восхищения у всехсторонников всемогущего государства, в своихранних формах была простой имитациейфранцузских институтов. Фридрих II, именуемыйВеликим, импортировал из абсолютистской Франциине только методы, но даже людей для ихосуществления. [Фридрих II Великий (1712–1786)– король Пруссии. С юности находившийся подопределённым влиянием французскихпрогрессивных философов, он в духе просвещённогоабсолютизма осуществил ряд реформ, в том числе ив сфере государственного устройства.]Взимание акцизов и таможенных пошлин он поручилимпортированному штату из нескольких сотенфранцузских бюрократов. Министром почт онназначил француза и другого француза –президентом Академии. У пруссаков XVIII века былодаже больше оснований считать бюрократизмчуждым их национальному духу, чем у сегодняшнихамериканцев.
Юридическая основа административнойдеятельности в странах с англо-саксонскимобычным правом сильно отличалась от своегоаналога в странах континентальной Европы. Ибританцы, и американцы были абсолютно уверены втом, что их система обеспечивает им самуюэффективную защиту от административногопроизвола. Однако опыт последних десятилетийясно свидетельствует, что никаких юридическихгарантий недостаточно, чтобы противостоятьтенденции, опирающейся на влиятельную идеологию.Широко распространившаяся идея социализма игосударственного вмешательства в экономикуразрушили плотину, воздвигавшуюся двадцатьюпоколениями англосаксов для защиты от половодьяадминистративного произвола. [Вдемографической статистике принято считать, чтона столетие приходится три поколения. Со времениподписания королём Иоаном БезземельнымВеликой хартии вольностей (1215 г.) до выхода книгиЛ. Мизеса сменилось примерно двадцать поколений.]Многие интеллектуалы и большое числоизбирателей, объединённых в «группыдавления» в интересах фермеров и рабочих, спренебрежением называют американскую системуправления «плутократической» и жаждутвведения «русских» методов правления, непредоставляющих индивиду вообще никакой защитыот произвола властей.
Тоталитаризм – это гораздо больше, чем простобюрократия. Это подчинение всех сторон жизни,труда и досуга каждого индивида приказаниям тех,кто находится у власти. Это превращение человекав «винтик» всеобъемлющего механизмапринуждения и насилия. Тоталитаризм заставляетиндивида отказываться от любой деятельности,которую не одобряет государство. Он не терпитникаких проявлений несогласия, он превращаетобщество в подчиняющуюся строгой дисциплинетрудовую армию, – как говорят сторонникисоциализма, – или в каторжную тюрьму, – какговорят его противники. Как бы то ни было, этополный разрыв с тем образом жизни, которомуцивилизованные страны были привержены в прошлом.Это не просто возврат человечества к восточномудеспотизму, при котором, как заметил Гегель,только один человек свободен, а все остальные –рабы. Ведь азиатские деспоты не вмешивались вкаждодневную жизнь своих подданных.Земледельцам, скотоводам и ремесленникампредоставлялось определённое поле деятельности,в осуществление которой не вмешивался монарх иего приближённые. В своём собственном хозяйствеи в семейной жизни простые люди обладалиизвестной автономией. В современном социализмедела обстоят иначе. Он тоталитарен в полномсмысле этого слова. Он держит индивида поджёстким контролем от рождения и до самой смерти.На протяжении всей своей жизни «товарищ»обязан беспрекословно подчиняться приказамверховной власти. Государство одновременно егоопекун и работодатель. Государство решает, чемему заниматься, как питаться и развлекаться.Государство указывает, как ему следует думать иво что верить.
Бюрократия является инструментомосуществления всех этих планов. Но людинесправедливы, когда обвиняют отдельногобюрократа в пороках системы. Виноваты не мужчиныи женщины, заполняющие различные конторы иучреждения. Они такие же жертвы нового образажизни, как и все остальные. Порочна система, а нееё подручные. Правительство не может обойтисьбез бюрократических учреждений и методов. Ипоскольку взаимодействие в обществе невозможнобез государственного управления, в каких-топределах бюрократия всегда необходима. Людивозмущаются не самим бюрократизмом, а вторжениембюрократии во все сферы жизни и деятельностичеловека. Борьба против посягательствбюрократии – это, в сущности, восстание противтоталитарной диктатуры. Было бы неверно называтьборьбу за свободу и демократию борьбой противбюрократии.
Тем не менее, общая критика бюрократическихметодов и процедур в известном смыслеоправданна. Ибо их недостатки свидетельствуют оглубинных изъянах любой социалистической илитоталитарной системы. Тщательно исследовавпроблему бюрократии, мы должны, в конце концов,понять, почему социалистические утопиисовершенно нежизнеспособны и, в случае ихпрактического воплощения, должны привести нетолько ко всеобщему обнищанию, но и к распадуобщественных связей, к хаосу. Таким образом,изучение бюрократии – это удачный способизучения обеих систем социальной организации:капитализма и социализма.
Альтернатива: управление во имяприбыли или бюрократическое управление
ЕСЛИ мы хотим понять, что же в действительностипредставляет собой бюрократия, мы должны начатьс анализа действия мотива прибыли в рамкахкапиталистического общества. Об основных чертахкапитализма мы знаем так же мало, как о ключевыххарактеристиках бюрократии. Ложные мифы,популяризованные демагогической пропагандой,создали совершенно неверное представление окапиталистической системе. Капитализму удалосьподнять материальное благосостояние масс нанебывалый уровень. Численность населения вкапиталистических странах сейчас в несколькораз больше, чем накануне «промышленнойреволюции» [промышленной революциейпринято именовать переход от мануфактуры,основанной на ручном труде, к машинномупроизводству; в Великобритании промышленнаяреволюция свершилась в период с 60-х годов XVIII векадо 20-х годов XIX столетия, в других европейскихстранах она приходится на более позднее время,вплоть до 70–80-х годов XIX века], а уровень жизниу любого из жителей этих стран значительно выше,чем у состоятельных людей прежних времён. Тем неменее, общественное мнение в значительной своейчасти с пренебрежением отзывается о свободномпредпринимательстве и частной собственности насредства производства, как об институтахугнетения, которые наносят вред подавляющемубольшинству населения и обслуживаютисключительно эгоистические классовые интересымаленькой группки эксплуататоров. Политическиедеятели, чьи основные достижения заключались всокращении сельскохозяйственного производстваи попытках затормозить технический прогресс впромышленности, поносят капитализм, называя его«экономикой нужды», и рассказывают обизобилии, которое принесёт с собой социализм.Руководители профсоюзов, члены которых имеютсобственные автомобили, восторженнорасхваливают условия жизни босого и оборванногорусского пролетариата и воспевают свободу,которой пользуются рабочие в России, гдепрофсоюзное движение было подавлено, азабастовки являются уголовным преступлением.
Нет необходимости углубляться в подробноеизучение этих мифов. Мы не ставим себе целью нивосхвалять, ни осуждать. Мы хотим знать, что изсебя представляют две рассматриваемые намисистемы, как они работают и как служат интересамлюдей.
Несмотря на всю неопределённость виспользовании термина «бюрократия», все,похоже, согласны с тем, что существует двапротивоположных метода ведения дел: способ,применяемый частными гражданами, и способ,которым управляются правительственные имуниципальные учреждения. Никто не отрицаеттого, что принципы управления департаментомполиции существенным и коренным образомотличаются от принципов, применяемых при ведениидел на предприятии, стремящемся к получениюприбыли. Уместно поэтому начать с исследованияметодов управления, которые используются взаведениях этих двух видов, и затем сравнить ихдруг с другом. Бюрократию, её достоинства инедостатки, её деятельность и принципыфункционирования можно понять, лишь сопоставивих с функционированием управления на основемотива прибыли в капиталистическом обществе срыночной экономикой.