Бюрократия при деспотическомправлении
ВОЖДЬ маленького первобытного племени имеет,как правило, возможность сосредоточить в своихруках всю законодательную, исполнительную исудебную власть. Его воля является законом. Он исудья, он же исполнитель приговора.
Но ситуация изменяется, когда деспоту удаётсярасширить сферу своего владычества. Поскольку онне вездесущ, ему приходится делегировать частьсвоих полномочий подчинённым. Во вверенных имобластях они являются его представителями,действующими от его имени и под егопокровительством. На деле, они становятсяместными деспотами, лишь формально подвластнымимогущественному владыке, который их назначил.Они правят своими провинциями как пожелают; онистановятся сатрапами. Верховный владыка можетизбавиться от них и назначить преемника. Но этоне поможет делу. Вскоре новый правитель такжестановится почти независимым сатрапом. То, чтонекоторые критики – несправедливо – утверждаютпо отношению к представительной демократии, аименно, что народ обладает верховной властьютолько в день выборов, в самом буквальном смыслеверно по отношению к такой деспотическойсистеме; монарх обладает верховной властью впровинциях только в тот день, когда он назначаетнового правителя.
Чем положение такого наместника провинцииотличается от положения управляющего филиаломделовой фирмы? Управляющий всей фирмой передаётфилиал в распоряжение вновь назначенномууправляющему и сопровождает это однимединственным указанием: «Получай прибыль».Этого распоряжения, выполнение которогопостоянно контролируется посредствомотчётности, вполне достаточно для того, чтобыподчинить филиал интересам всей фирмы и придатьдействиям его управляющего то направление,которое считает необходимым центральныйуправляющий. Но если деспот, для которогоединственным принципом правления является егособственное произвольное решение, назначаетправителя и говорит ему: «Будь моимпредставителем в этой провинции», – он делаетего произвол высшим законом в этой провинции. Онотказывается, по крайней мере, временно, от своейсобственной власти в пользу наместника.
Чтобы избежать этого, монарх пытаетсяограничить полномочия наместника, отдаваяразличные директивы и указания. Кодексы, указы иакты говорят наместникам провинций и ихподчинённым, что следует делать, если возникнетта или иная проблема. Их свобода приниматьрешения теперь ограничена; их первоочерёдныйдолг теперь состоит в том, чтобы соблюдатьпредписания. Верно, что их произвол, в той мере, вкакой должны действовать предписания, теперьограничен. Но в то же время изменяется и весьхарактер управления. Они больше не стараются, какможно тщательнее рассмотреть каждый случай; онибольше не стремятся найти наиболее подходящеерешение для каждой проблемы. Их главная забота –соблюдать правила и предписания, независимо оттого, разумны ли они или могут привести крезультатам, противоположным тому, что былозадумано. Главное достоинство должностного лица– исполнять законы и указы. Он становитсябюрократом.
Бюрократия в демократической системе
ТО же самое, в основном, справедливо и длядемократического правления.
Часто утверждают, что бюрократия несовместимас демократическим правлением и институтами. Этозаблуждение. Демократия предполагаетверховенство закона, В противном случаедолжностные лица были бы неограниченными исвоевольными деспотами, а судьи – непостояннымии капризными кади [духовное лицо в ряде стран,где мусульманство признано государственнойрелигией, осуществляющее единоличноесудопроизводство на основе шариата – сводарелигиозно-этических и правовых предписанийислама]. Двумя основными опорамидемократического правления являются главенствозакона и бюджет. <Это не определениедемократического правления, а описаниеадминистративных методов демократическогоправления. Определение демократическогоправления таково: это система правления, прикоторой управляемые имеют право регулироватьпрямо, через плебисцит, или косвенно, черезвыборы, осуществление законодательной иисполнительной власти и подбор высшихдолжностных лиц.>
Главенство закона означает, что ни судья, никакое-либо должностное лицо не имеет прававмешиваться в дела и обстоятельства жизничастного гражданина, если только действующийзакон не требует от них этого или не даёт им наэто полномочий. Nulla poena sine lege – «никакихнаказаний, кроме санкционированных законом».Именно неспособность нацистов понять важностьэтого фундаментального принципа делает ихантидемократичными. В тоталитарной системегитлеровской Германии судья должен выноситьсвои решения исходя из das gesunde Volksempfinden, то естьисходя из здравых представлений народа.Поскольку судье приходится решать, какиепредставления народа здравы, в суде он обладаеттакой же неограниченной властью, как вождьпервобытного племени.
Действительно опасно, если негодяй избегаетнаказания потому, что закон несовершенен. Но этоменьшее зло по сравнению с судебным произволом.Если законодатели признают закон неполноценным,они могут заменить менее удачный закон на болееудачный. Они являются доверенными лицамиверховного правителя – народа; в таком качествеони обладают верховной властью и ответственныперед избирателями. Если избиратели не одобряютметоды, применяемые их представителями, они наследующих выборах изберут других людей, лучшезнающих, как приспособить свои действия к волебольшинства.
Аналогичным образом обстоят дела и сисполнительной властью. Здесь также существуеттолько одна альтернатива – деспотическоеправление своевольных чиновников или правлениенарода, осуществляемое посредством соблюдениязаконов. Это эвфемизм – называть правление, прикотором высшие руководители вольны делать всё,что они сами сочтут наиболее полезным дляобщества государством, благосостояния ипротивопоставлять его государству, в котором,исполнительная власть связана законом играждане могут в суде защитить свои права отнезаконных посягательств властей. Такназываемое «государство благосостояния» вдействительности является тиранией тех, ктонаходится у власти. (Следует, между прочим,отдавать себе отчёт в том, что даже деспотичноегосударство не может обойтись без предписаний ибюрократических указаний, если оно не хочетвыродиться в хаотический режим местных царьков ираспасться на множество мелких деспотий.) Цельюконституционного государства также являетсяобщественное благосостояние. Характерная черта,отличающая его от деспотии, состоит в том, что невласти, а законно избранные народныепредставители должны решать, что более всегополезно для общества. Только эта системаобеспечивает верховенство народа и гарантируетего право на свободное волеизъявление. При такойсистеме граждане обладают верховной властью нетолько в день выборов, но также и между выборами.
Исполнительная власть в демократическомобществе ограничена не только законом, но ибюджетом Демократический контроль – этобюджетный контроль. Ключи от казначействанаходятся в руках у народных представителей. Ниодного цента не должно быть истрачено безсогласия парламента. Использоватьгосударственные средства на цели, несанкционированные парламентом, запрещенозаконом.
В условиях демократии бюрократическоеуправление означает управление в строгомсоответствии с законом и бюджетом. В обязанностислужащих администрации и судей не входитвыяснение того, что следует делать дляобеспечения общественного благосостояния и какдолжны расходоваться государственные средства.Это задача верховной власти, народа и егопредставителей. Суды, различныеадминистративные учреждения, армия ивоенно-морской флот выполняют то, что импредписывают закон и бюджет. Политику определяютне они, а те, кто обладает верховной властью.
Большинство тиранов, деспотов и диктаторовискренне убеждены, что их правление выгоднонароду, что их власть существует для народа.Нет необходимости заниматься изучением того,насколько хорошо обоснованы эти заявлениягоспод Гитлера, Сталина и Франко. Тем не менее, ихсистема – это не правление народа, не правление,осуществляемое народом. Она не демократична, аавторитарна.
Утверждение, что бюрократическое управлениеявляется обязательным инструментомдемократического правления, парадоксально.Многие с ним не согласятся. Они привыкли считатьдемократическое правление наилучшей системойправления, а бюрократическое управление – однимиз самых больших зол на земле. Как же эти две вещи,одна – хорошая, другая – плохая, могут бытьсвязаны друг с другом?
Более того, Америка – это старая демократия, иразговоры об опасностях бюрократии представляютсобой новое явление для этой страны. Только впоследние годы люди осознали угрозу, исходящуюот бюрократии, и стали считать её не инструментомдемократического правления, а, напротив, злейшимврагом свободы и демократии.
В ответ на эти возражения мы должны вновьповторить, что бюрократия сама по себе неявляется ни плохой, ни хорошей. Это методуправления, который может применяться вразличных сферах человеческой деятельности.Существует область, а именно, аппаратгосударственного управления, гдебюрократические методы являются необходимостью.То, в чём многие люди в наши дни видят зло, – небюрократия как таковая, а расширение сферы, вкоторой применяется бюрократическое управление.Такое расширение – неизбежное следствиепрогрессирующего ограничения свободы частногогражданина, тенденции к замене частнойинициативы государственным контролем,характерной для современной экономической исоциальной политики. Люди обличают бюрократию,но на самом деле они имеют в виду попыткипревратить государство в социалистическое итоталитарное.
В Америке всегда существовала бюрократия.Управление таможней и дипломатической службойвсегда осуществлялось в соответствии сбюрократическими принципами. Для нашего жевремени характерно расширение государственноговмешательства в сферу бизнеса и во многие другиесферы деятельности граждан. А это приводит кзамене управления, основанного на мотивеполучения прибыли, бюрократическим управлением.
Основные черты бюрократическогоуправления
ЮРИСТЫ, философы и политики смотрят наверховенство закона иначе, чем это делается внастоящей книге. С их точки зрения, основнаяфункция закона состоит в том, чтобы ставитьпредел праву властей и судов в нанесении ущербачастному гражданину и ограничении его свободы.Если власти наделяются правом заключать в тюрьмуи даже убивать людей, необходимо ограничить ичётко определить это право. В противном случаечиновник или судья превратились бы в неотвечающих за свои поступки деспотов. Законопределяет, при каких обстоятельствах судьяимеет право и обязан вынести приговор, аполицейский – применить оружие. Закон защищаетлюдей от произвола должностных лиц.
Угол зрения в этой книге несколько иной. Мыимеем здесь дело с бюрократией, как принципомадминистративной техники и организации. Правилаи предписания рассматриваются не просто каксредства защиты людей и обеспечения гражданскихправ и свобод, но как средства исполнения воливерховной власти. Необходимость ограничиватьсвободу действий подчинённых существует вовсякой организации. Любая организация распаласьбы в отсутствие таких ограничений. Наша задачасостоит в том, чтобы выявить характерные чертыбюрократического управления, отличающие его откоммерческого управления.
Бюрократическое управление – это управление,которое должно следовать детально разработаннымправилам и предписаниям, установленным властьювышестоящего органа. Обязанность бюрократа –выполнять то, что велят ему эти правила ипредписания. Его свобода действовать всоответствии с собственными убеждениямиограничена.
Коммерческим управлением движет мотивполучения прибыли. Цель коммерческогопредприятия – добиться прибыли. Поскольку припомощи бухгалтерского учёта успех или неудача вдостижении этой цели могут быть установлены длялюбой из его частей, появляется возможностьдецентрализовать как управление, так иотчётность, не ставя под угрозу единство деловыхопераций и достижение их целей. Ответственностьможет быть разделена. Нет необходимостиограничивать свободу действий подчинённыхкакими-либо правилами и предписаниями кроме тех,которые лежат в основе всей деловой активности, аименно: все операции должны приносить прибыль.
Цели государственного управления не могут бытьвыражены в денежных единицах и не поддаютсяпроверке методами бухгалтерского учёта.Возьмите такую общенациональную полицейскуюсистему как ФБР [Федеральное бюрорасследований – одно из ведомств Министерстваюстиции США, основанное в 1908 году длярасследования нарушений федеральных законов, втом числе преступлений, подлежащих наказанию пофедеральным законам]. Нет критерия, чтобыопределить, не были ли излишними затраты,сделанные каким-либо из его региональных илиместных подразделений. Расходы полицейскогоучастка не возмещаются в результате успешногоуправления его деятельностью и не изменяются взависимости от достигнутых успехов. Если глававсего Бюро предоставил бы руководителямподчинённых ему подразделений полную свободу вотношении денежных расходов, результатом сталобы крупное увеличение затрат, поскольку каждыйиз них с энтузиазмом взялся бы улучшать работусвоего подразделения. Глава Бюро был бы не всостоянии удержать расходы в рамках сумм,выделенных народными представителями, иливообще в каких-либо рамках. Вовсе непедантичность порождает административныепредприятия, устанавливающие, сколько именнокаждое местное государственное учреждение можетистратить на уборку помещения, ремонт мебели,освещение и отопление. В рамках коммерческойфирмы такие вещи без колебаний можно оставить наусмотрение управляющего, отвечающего за местноеотделение фирмы. Он не истратит больше, чем нужно,поскольку это, так сказать, его деньги; если онбудет попусту тратить деньги фирмы, он поставитпод угрозу прибыль данного филиала и тем самым,косвенным образом, нанесёт ущерб своимсобственным интересам. Другое дело – местныйруководитель государственного учреждения.Расходуя больше денег, он может, зачастую оченьчасто, улучшить результаты своей деятельности.Быть экономным его можно заставить толькострогими предписаниями.
В сфере государственного управления несуществует связи между доходами и расходами.Государственные службы только расходуют деньги;незначительный доход, извлекаемый из некоторыхспециальных источников (например, от продажипечатной продукции государственной типографии),носит более или менее второстепенный характер.Доход, извлекаемый в виде таможенных тарифов иналогов, не «производится» административнымаппаратом Его источником является закон, а недеятельность таможенников и сборщиков налогов.Нет никакой заслуги сборщика внутреннихгосударственных доходов в том, что жители егоокруга богаче и платят более высокие налоги, чемжители другого округа. Время и усилия, нужные длясбора налогов, не зависят от объёма облагаемогоналогами дохода, с которым имеет делогосударственная служба.
В сфере государственного управлениядостижения нельзя выразить в рыночных ценах.Поэтому в управлении государственнымиучреждениями приходится использовать принципы,совершенно отличные от тех, которые применяютсяв системе, ориентированной на прибыль.
Теперь мы можем дать определениебюрократического управления. Бюрократическоеуправление – это метод, применяемый при веденииадминистративных дел, результаты которых неимеют денежной ценности на рынке. Запомните: мыне говорим, что успешное управлениегосударственными делами не имеет никакойценности, мы говорим, что оно не имеет цены нарынке, что его ценность не может быть выявленапутём операций на рынке и, соответственно, неможет быть выражена в деньгах.
Если мы сравним положение двух стран, скажем,Атлантиды и Туле, мы сможем привести немаловажных статистических показателей по каждой изних: размер территории и численность населения,уровень рождаемости и смертности, числонеграмотных, количество совершённыхпреступлений и много других демографическихданных. [Атлантида и Туле – мифическиестраны, о которых повествовали античные авторы.Атлантида, согласно Платону, находилась до своейгибели к западу от Гибралтара; Туле, поутверждениям древних географов, – остров,лежащий к северу от Британии.] Мы сможемопределить сумму денежных доходов всех ихжителей, денежную ценность годовогообщественного продукта, денежную ценностьимпортированных и экспортированных товаров имножество иных экономических показателей. Но мыне сможем придать никакой количественнойценности правительственной и административнойсистеме. Это не означает, что мы отрицаем роль илиценность хорошего правительства. Это означаеттолько, что нет такой единицы, при помощи которойможно было бы их измерить. Они не поддаютсявыражению в цифрах.
Вполне возможно, что самое замечательное вАтлантиде – это её прекрасная система правления.Возможно, что своим процветанием Атлантидаобязана именно конституционным иадминистративным институтам. Но мы не можемсравнить их с институтами Туле подобно тому, каксравниваем, например, уровни заработной платыили цены на молоко.
Бюрократическое управление – это управлениетакими делами, которые невозможноконтролировать при помощи экономическихрасчётов.
Суть бюрократического управления
ПРОСТОЙ гражданин сравнивает деятельностьбюрократических учреждений с функционированиемболее знакомой ему системы, ориентированной наприбыль. Затем он обнаруживает, чтобюрократическое управление расточительно,неэффективно, неповоротливо и утопает вбумажках. Он просто не может понять, какздравомыслящие люди позволяют сохраняться такойвредной системе. Почему бы не перейти на хорошопроверенные методы, используемые в частномбизнесе?
Такая критика, однако, неразумна. Онанеправильно истолковывает свойствагосударственного управления. Она не учитываетпринципиального различия между государственнымучреждением и стремящимся к прибыли частнымпредприятием. То, что она называет изъянами инедостатками управления административнымиучреждениями, является его необходимымисвойствами. Бюрократическое учреждение – это нестремящееся к прибыли предприятие; оно не можетвоспользоваться какими-либо экономическимирасчётами; оно должно решать задачи, которые нестоят перед коммерческим управлением. Не можетбыть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическоеуправление, реорганизовав его по образцучастного бизнеса. Было бы ошибкой судить обэффективности государственного ведомства,сравнивая его с результатом деятельностипредприятия, подвластного игре рыночных сил.
В государственном управлении любой странысуществуют, конечно, очевидные недостатки,бросающиеся в глаза любому наблюдателю. Иногдастепень неэффективности управления бываетпросто поразительной. Но если попытатьсяотыскать коренные причины этих недостатков, точасто можно убедиться, что они вовсе не являютсярезультатом заслуживающей порицаниянебрежности или отсутствия компетентности.Иногда они оказываются результатом особыхполитических и институциональных условий илипопытки урегулировать проблему, для которойневозможно было найти более удовлетворительноерешение. Тщательное изучение всех имеющихсятрудностей может убедить добросовестногоисследователя в том, что при данном общемсоотношении политических сил он сам не знал бы,как решить эту проблему более приемлемымобразом.
Тщетно пытаться реформировать бюрократическоеуправление путём назначения бизнесменов наруководящие должности в различные ведомства.Способность быть предпринимателем не являетсянеотъемлемым свойством личностипредпринимателя; она является неотъемлемымсвойством того положения, которое он занимает вструктуре рыночного общества. Бывшийпредприниматель, поставленный во главегосударственного учреждения, является уже небизнесменом, а бюрократом Его задача уже неполучение прибыли, а соблюдение правил ипредписаний. Как глава учреждения он имеетвозможность изменить некоторые второстепенныеправила и некоторые элементы внутреннейорганизации. Но внешние условия деятельностиучреждения определяются правилами ипредписаниями, находящимися за пределами егокомпетенции.
Широко распространена иллюзия, чтоэффективность государственных учреждений можетбыть повышена при помощи специалистов поорганизации управления и разрабатываемых иминаучных методов управления. Как бы то ни было,такие планы проистекают из принципиальногонепонимания задач государственного управления.
Как любой вид техники, техника управлениятребует наличия определённого метода расчётов.Такой метод существует в сфере бизнеса, цельюкоторого является получение прибыли. Здесьглавенствующую роль играет баланс прибылей иубытков. Трудность бюрократического управлениякак раз и состоит в отсутствии такого методарасчётов.
В сфере предпринимательства, ориентирующегосяна получение прибыли, цель деятельностиспециалиста по организации управления чёткоопределена главенствующей ролью мотиваполучения прибыли. Его задача состоит в том,чтобы сократить издержки, не нанося ущербарыночной ценности производимого продукта, илисократить издержки в большей степени, чемвследствие этого сократится рыночная ценностьпродукта, или повысить рыночную ценностьпродукта в большей степени, чем возрастуттребующиеся для этого затраты. Но в сферегосударственного управления произведённыйпродукт не имеет цены на рынке. Его нельзя никупить, ни продать.
Рассмотрим три примера.
* Департамент полиции получает задание – оградить оборонный завод от саботажа. Он выделяет для этого тридцать полицейских. Отвечающий за это комиссар не нуждается в советах эксперта по эффективности организации, чтобы выяснить, что он смог бы сэкономить деньги, уменьшив охрану до двадцати человек. Но вопрос заключается в следующем. Оправдывается ли такая экономия увеличением риска? На карту поставлены серьёзные вещи: национальная оборона, моральное состояние вооружённых сил и гражданского населения, возможные последствия для международных отношений, жизни многих честных работников. Все эти ценные вещи невозможно выразить в деньгах. Ответственность полностью ложится на Конгресс, делающий необходимые ассигнования, и на органы исполнительной власти правительства. Они не могут уйти от неё, предоставляя право решения не отвечающему за свои советы консультанту.
* Одной из задач Налогового управления является окончательное определение причитающейся суммы налогов. Его обязанность состоит в истолковании и применении закона. Это не просто канцелярская работа; это своего рода судебная функция. Любой налогоплательщик, не согласный с тем как истолковал закон руководитель Налогового управления, волен обратиться в федеральный суд, чтобы получить обратно выплаченную сумму. Какой толк для ведения таких дел может быть от специалиста по организации производства с его системой нормативов времени на трудовые движения? Его секундомер был бы совершенно неуместен в служебных помещениях управления. Очевидно, что при прочих равных условиях, служащий, работающий быстро, предпочтительнее того, кто работает медленнее. Но основная проблема – в качестве этой работы. Только опытные старшие служащие в состоянии должным образом оценить достижения своих помощников. Умственный труд нельзя измерять и оценивать при помощи механических приспособлений.
* Рассмотрим, наконец, пример, который не связан ни с проблемами «высокой» политики, ни с проблемами правильного применения законов. Одному из учреждений поручено закупать всё необходимое для технического ведения канцелярской работы. Это сравнительно простая деятельность, но никоим образом не механическая. Лучшим служащим будет не тот, кто выписывает наибольшее количество заказов в час. Наиболее успешным исполнением обязанностей будет покупка самых подходящих принадлежностей по минимальным ценам.
Поэтому в той мере, в какой это касаетсягосударственного управления, неправильноутверждать, что хронометрирование, изучениетрудовых движений и другие инструменты научнойорганизации управления «с достаточнойточностью показывают, сколько времени и усилийтребует каждый из имеющихся методов» и чтопоэтому они «могут показать, какие извозможных методов и технологий требуютнаименьшего количества времени и усилий» <J.M. Juran, Bureaucracy, a Challenge to Better Management New York, 1944, p. 75>.Все эти данные совершенно бесполезны, потому чтоих нельзя соотнести с качеством выполненнойработы. Одна только скорость не является мериломумственной деятельности. Вы не можете«измерить» врача временем, которое онзатрачивает на рассмотрение одного случая. И выне можете «измерить» судью временем, котороетребуется ему для вынесения приговора по одномуделу.
Если бизнесмен изготавливает какое-то изделие,предназначенное на экспорт, он стремитсясократить количество человеко-часов,затрачиваемых на производство различных деталейданного товара. Но лицензия, необходимая дляотправки этого товара за границу, не являетсяодной из таких деталей. Выдавая лицензию,государство ничего не вкладывает в производство,организацию сбыта и транспортировку товара.Соответствующее государственное учреждение –это не цех, выпускающий одну из деталей, нужныхдля завершающей отделки товара. Ставя экспорт взависимость от выдачи лицензий, государствостремится ограничить экспортную торговлю. Онохочет сократить общий объём экспорта или ту егочасть, которая вывозится нежелательнымиэкспортёрами или продаётся нежелательнымпокупателям. Выдача лицензий – не цель, атехническое средство её достижения. С точкизрения государства, лицензии, в которых былоотказано, или за которыми даже и не обращались,имеют гораздо большее значение, чем те, которыебыли выданы. Было бы поэтому совершенно некстатииспользовать «общее количествочеловеко-часов, затрачиваемых на однулицензию», в качестве критерия для оценкидеятельности данного бюрократическогоучреждения. Было бы неуместно выполнять«операцию выдачи лицензий … на базеконвейера» <J. M. Juran, loc. cit., pp. 34, 76>.
Существуют и другие различия. Если в ходепроизводственного процесса изделие портится илипропадает, это приводит к точно определяемомуувеличению издержек производства. Если в бюропропадает заявка на выдачу лицензии, гражданинуможет быть нанесён весьма серьёзный ущерб. Законможет не позволять пострадавшему подать научреждение в суд и требовать компенсации, нополитическая и моральная обязанностьгосударства обращаться с этими заявками самымвнимательным образом остаётся в любом случае.
Ведение государственных дел так же отличаетсяот промышленного производства, как обвинение иосуждение убийцы от выращивания хлеба илиизготовления обуви. Эффективностьгосударственного управления и эффективностьпромышленности – это совершенно разные вещи.Нельзя улучшить управление фабрикой, взяв вкачестве модели департамент полиции, аучреждение, занимающееся сбором налогов, неможет увеличить свою эффективность, приняв навооружение методы, применяемые наавтомобилестроительном заводе. Ленин ошибся,выдвинув государственные учреждения в качествеобразца для промышленных предприятий. [Л.Мизес имеет в виду ленинские высказывания в«Государстве и революции» (1917 г.) о том, чтогосударственная почта является «образомсоциалистического хозяйства» и «всёнародное хозяйство, организованное как почта… –вот наша ближайшая цель» (Ленин В. И., Полн.собр. соч., т. 33, с. 50).] Но тот, кто хочет, чтобыбюрократические учреждения управлялись так же,как фабрики, делает не меньшую ошибку.
Многое в государственном управлении нуждаетсяв реформировании. Конечно же, все общественныеинституты должны вновь и вновьприспосабливаться к изменяющимся условиям. Ноникакая реформа не может превратитьгосударственное учреждение в нечто подобноечастному предприятию. Правительство – это непредприятие, ориентирующееся на получениеприбыли. Его деятельность невозможноконтролировать при помощи баланса прибылей иубытков. Его достижения невозможно оценить вденежных единицах. Это принципиально важно длялюбого рассмотрения проблем бюрократии.
Бюрократическое управление кадрами
БЮРОКРАТ отличается от небюрократа именно тем,что он работает в области, где результатчеловеческих усилий невозможно оценить вденежном выражении. Страна расходует деньги насодержание бюрократических учреждений, навыплату жалованья и заработной платы, на покупкувсего необходимого оборудования и канцелярскихпринадлежностей. Но то, что она получает в обменна свои затраты – оказанные услуги – невозможнооценить в денежном выражении, каким бы важным иценным ни был этот «продукт». Его оценказависит от произвольного решения государства.
Это верно, что оценка различных товаров,продаваемых и покупаемых на рынке, в неменьшейстепени зависит от произвольных решений, аименно, от произвольных решений потребителей. Нопоскольку потребители представляют собоймногочисленную группу самых разных людей,анонимную и аморфную массу, суждения, которые онивыносят, кристаллизуются в безличное явление,рыночную цену, и, таким образом, лишаются своейпроизвольной природы. Более того, они относятся ктоварам и услугам как таковым, а не к тем, кто ихпредоставляет. Взаимосвязь«продавец–покупатель», так же как ивзаимоотношение «работодатель–наёмныйработник» в бизнесе, ориентированном наполучение прибыли, носят чисто практический ибезличный характер. Это сделки, из которых обестороны извлекают выгоду. Они помогают другдругу зарабатывать средства к жизни. Но вбюрократической организации дело обстоит иначе.Там взаимосвязь между начальником и подчинённымносит личный характер. Подчинённый зависит оттого, как начальник оценивает его самого, а не егоработу. До тех пор, пока конторский служащийможет рассчитывать на получение работы в частномбизнесе, эта зависимость не может статьнастолько гнетущей, чтобы определять весьхарактер поведения служащего. Но современнаятенденция к общей бюрократизации меняет дело.
До последних лет бюрократ как особый типчеловеческого существа не был известен вАмерике. Различные бюрократические учреждениясуществовали всегда и по необходимости ониуправлялись бюрократическими методами. Однаконе существовало многочисленного класса людей,считающих работу в государственных учрежденияхсвоим исключительным призванием. Шёл постоянныйобмен кадрами между государственными и частнымизаведениями. С появлением законов о гражданской,службе государственная служба сталапрофессиональной карьерой. [В США, как и внекоторых других англоязычных странах, работа вгосударственном аппарате именуется гражданскойслужбой (civil service).] Назначение на должностьстало основываться на экзаменах и пересталозависеть от политической принадлежностипретендентов. Многие оставались вгосударственных учреждениях на протяжении всейжизни. Но они сохраняли свою личнуюнезависимость, поскольку всегда моглирассчитывать на возвращение в частный бизнес.
В континентальной Европе дело обстоялопо-другому. Там бюрократы давно оформились вединую группу. Только для немногих выдающихсялюдей был практически возможен возврат к частнойдеятельности. Большинство из них оказывалось навсю жизнь связанными со своими учреждениями. В ихсреде сформировался характер, типичный длячеловека, который навсегда ушёл из мира бизнеса,ориентированного на получение прибыли. Ихинтеллектуальным горизонтом была иерархия с еёправилами и предписаниями. Их судьба полностьюзависела от милости вышестоящих должностных лиц,от чьих капризов они были во власти не только наслужбе: подразумевалось, что их частная жизнь идаже занятия жён также должны соответствовать ихположению и особому – неписанному – кодексуповедения, приличествующего Staatsbeamter или fonctionnaire [Staatsbeamter(нем.), fonctionnaire (фр.) – государственныйслужащий]. Ожидалось, что они будут одобрятьполитическую линию того кабинета министров,который в этот момент окажется у власти. Как бы тони было, их возможности поддерживать партиюоппозиции были существенно ограничены.
Возникновение многочисленного класса такихлюдей, зависевших от государства, создалосерьёзную угрозу сохранению конституционныхинститутов. Были предприняты попытки защититьотдельного служащего от произвола егоначальников. Но единственным результатом,которого удалось достичь, стало ослаблениедисциплины и всё большая небрежность приисполнении служебных обязанностей.
Америка – новичок в области бюрократии. В этомделе она накопила гораздо меньше опыта, чемстраны классической бюрократии – Франция,Германия, Австрия и Россия. В Соединённых Штатахвсё ещё склонны переоценивать пользу от правил,регулирующих гражданскую службу. Такие правилатребуют, чтобы желающие работать в ней достиглиопределённого возраста, закончили определённыеучебные заведения и сдали определённые экзамены.Для получения более высоких должностей и болеевысоких окладов необходимо в течениеопределённого времени занимать более низкиедолжности и сдавать новые экзамены. Очевидно, чтовсе эти требования касаются вещей более илименее поверхностных. Нет необходимостиуказывать на то, что посещение определённыхучебных заведений, экзамены и годы, проведённыена младших должностях, совершенно необязательноподготавливают человека к работе на болеевысоких должностях. Этот механизм отбора иногдане позволяет получить место наиболеекомпетентным людям и не всегда предотвращаетназначение абсолютно некомпетентного человека.Но самым неблагоприятным последствием являетсято, что основной заботой служащего становитсясоблюдение этих и других формальностей. Онизабывают, что их работа заключается в том, чтобыкак можно лучше выполнять порученные имобязанности.
В надлежащим образом организованной системегосударственной гражданской службы получениеболее высоких должностей зависит, главнымобразом, от выслуги лет. Руководителигосударственных учреждений – это, в основном,пожилые люди, которые знают, что через нескольколет их уволят на пенсию. Проведя большую частьжизни в положении подчинённых, они лишилисьэнергии и инициативы. Они избегают нововведенийи улучшений и на любой проект преобразованийсмотрят как на нарушение своего спокойствия. Ихнепреклонный консерватизм сводит на нет всепопытки правительства приспособить даннуюслужбу к изменившимся условиям. На министра ониглядят свысока как на непрофессионала, неимеющего никакого опыта. Во всех странах с прочноутвердившейся бюрократией люди обычно говорили:«Правительства приходят и уходят, а учрежденияостаются».
Было бы ошибкой объяснять несостоятельностьевропейской бюрократии интеллектуальными инравственными недостатками служащих. Во всехэтих странах было немало добропорядочных семей,отпрыски которых выбирали бюрократическуюкарьеру потому, что искренне желали служитьсвоему народу. Поступление на государственнуюслужбу было пределом мечтаний для одарённогобедного юноши, стремившегося улучшить своёположение в жизни. Многие из самых талантливых иблагородных представителей интеллигенциислужили в государственных учреждениях. Попрестижу и социальному положениюгосударственные служащие были значительно вышевсех других слоёв населения, за исключениемармейских офицеров и представителей старейших ибогатейших аристократических семей.
Многие государственные служащие написалипревосходные труды по проблемамадминистративного права и статистики. Некоторыеиз них были блестящими писателями илимузыкантами. Другие вступали в сферу политики истановились выдающимися партийными деятелями. Всвоём большинстве бюрократы были, конечно,достаточно посредственными людьми. Но нетсомнений, что в рядах государственных служащихнаходилось немало людей одарённых.
Несостоятельность европейской бюрократии,безусловно, нельзя объяснить неспособностьюслужащих. Она предопределена неизбежныминедостатками любого руководствагосударственными делами. Отсутствие критериев,которые могли бы безусловным образомподтвердить успех или неудачу при исполнениислужебных обязанностей, создаёт неразрешимыепроблемы. Это убивает амбиции, уничтожаетинициативу и стимулы делать больше необходимогоминимума. Это заставляет бюрократа следить заинструкциями, а не за материальным и реальнымуспехом.