Значение Плеве как государственного секретаря было несомненное, но исключительно закулисное и не имело отношения собственно к подведомственной ему канцелярии. Оно состояло в том участии, которое он принимал почти во всех образуемых при Государственном совете особых комиссиях по острым политическим вопросам, а также — и это главное — в выборе тех или иных лиц, назначаемых в состав этих комиссий, и, наконец, в выборе, преимущественно среди сенаторов, необходимых для работы в Государственном совете новых членов его. Действовал он при этом через председателя Совета великого князя Михаила Николаевича. Все это создавало для Плеве влиятельное и для многих даже завидное положение, но его самого, конечно, не удовлетворяло. Он слишком привык за свою прежнюю службу к живой деятельности, а главное — к широкой власти. Директор Департамента полиции, а затем товарищ министра внутренних дел сначала при гр. Д.А.Толстом, а затем при И.Н.Дурново, фактически самостоятельно правивший этим министерством при обоих названных лицах, Плеве не мог не стремиться к возвращению на административное поприще и к занятию министерского кресла. Между тем проходил год за годом, а о нем как-то забыли. Выскакивали неизвестно откуда новые кандидаты такого же, как и он, политического направления, но не обладавшие ни его опытом, ни его значением, вроде дилетанта Сипягина. Для Плеве стало ясно, что, если он не найдет способа иметь более или менее частое общение с верховной властью, ему никогда не дождаться исполнения своих желаний. По должности государственного секретаря он постоянных докладов у государя не имел, а должен был их испрашивать особо каждый раз, когда к тому представлялась надобность, что случалось весьма редко (почти исключительно для получения согласия на назначение на такие должности по Государственной канцелярии, которые замещались высочайшими указами). Найти, следовательно, такое дело, по которому повод для испрошения всеподданнейших докладов представлялся бы часто, вот тот первый шаг, который ему нужно было сделать. И такое дело наконец нашлось, а именно финляндский вопрос. Возник он, однако, не по инициативе Плеве, но ему удалось скоро его себе присвоить. Возбужден он был военным министерством, пожелавшим слить финляндское войско, состоявшее исключительно из уроженцев Финляндии, и привлечь этих уроженцев к несению воинской повинности в составе русских войск. Но тут было непреоборимое препятствие: законы, касавшиеся Финляндии, проходили в финляндском Сейме, и рассчитывать на принятие этим Сеймом закона, согласованного с предположением военного ведомства, не было никакой возможности. Нужно было, следовательно, изменить самый порядок законодательства по Великому княжеству. К этому и решили прибегнуть, причем по обыкновению образовали для этого особую комиссию при Государственном совете, действовавшую под председательством председателя Государственного совета великого князя Михаила Николаевича, а рабочей ее силой был статс-секретарь Совета Харитонов, которому поручено было ее делопроизводство. Комиссия эта выработала те основные положения об издании законов, касающихся Финляндии, но затрагивающих интересы империи, которые были утверждены указом 3 февраля 1899 г. и вызвали такое негодование финляндцев.
Как известно, финляндские политики утверждали, что положения эти нарушали октроированную Александром I при присоединении Финляндии конституцию этой страны, русские же исследователи утверждали, что Александр I обещал лишь сохранить конституции (т. е. установления) Финляндии, но никакой конституции за ней не признавал. В этом споре о числе конституций финляндцы довольствовались единственным числом, а русская власть предпочитала предоставить им их во множественном числе, причем надо сказать, что в манифесте по этому предмету Александра I говорится о конституциях Финляндии; как это толковать — это, конечно, другой вопрос. Как бы то ни было, но на основании упомянутого положения 3 февраля 1899 г. законы, которых оно касалось, подлежали рассмотрению Государственного совета империи и получали силу по их утверждении русским императором.
Вот этим-то обстоятельством и воспользовался Плеве, дабы ближе стать к финляндскому вопросу, указав, что, коль скоро Государственный совет будет рассматривать некоторые вопросы, касающиеся Финляндии, необходимо, чтобы законы этого края были ему известны, а для этого нужно их собрать и систематизировать. Для исполнения этой работы, весьма сложной и кропотливой, и была образована при кодификационном отделе Государственной канцелярии особая междуведомственная комиссия, председателем которой, как я сказал, был назначен заведующий этим отделом профессор Сергиевский, причем участие в ее работе принимали русские знатоки финляндского законодательства профессор Берендс, назначенный по этому поводу помощником статс-секретаря Государственного совета, и генерал Бородкин, являвшийся в комиссии представителем военного ведомства. Но коль скоро была учреждена эта комиссия, так тотчас же возникло при ходе ее работы множество спорных вопросов, что и дало Плеве возможность в качестве государственного секретаря, под общим руководством которого действовала комиссия, войти в самую гущу русско-финляндских отношений и иметь по их поводу частые доклады у государя. Таким образом, поставленная цель была достигнута.
Не подлежит сомнению, что во многом русские исследователи финляндского вопроса — Ордин, Еленев и сотрудники Плеве — были фактически правы. Финляндцы, естественно, желали отстоять самостоятельность своего края, но прибегали они при этом к способам недопустимым, в том числе и к явным подлогам и передержкам. Заключались они в тенденциозно неверном переводе на русский язык государственных актов, изданных по-шведски во время шведского господства в Финляндии, и в столь же неверных переводах на местные языки — финский и шведский — русских текстов законов, изданных для Финляндии. Были даже такие курьезы, что действовавшие в Финляндии законы пополнялись в Финляндии правилами, изданными в Швеции уже после отторжения от нее этого края.
Такой случай был обнаружен профессором Таганцевым по отношению к действовавшему в Финляндии уголовному уложению. Тем не менее русская политика по отношению к Финляндии была в корне неправильна. Ничего не достигая по существу в смысле закрепления Финляндии за Россией и вообще обеспечения общегосударственных интересов, она лишь раздражала финляндцев, одновременно уничтожая в них не только всякий страх русской власти, но и всякое уважение к ней. Происходило это вследствие того, что все принимаемые в отношении Финляндии меры были не только полумерами, но фактически даже вовсе не осуществлялись. Зависело же это от двух причин. Первая коренилась в общем бессилии русской государственной власти осуществить что бы то ни было смелое и решительное, так как власть эта была, как я уже старался это доказать, распылена между дюжиной министров, постоянно препятствовавших друг другу, благодаря разности политических взглядов, предпринять что-либо имеющее широкое государственное значение. Вторая причина касалась специально Финляндии и состояла в том, что сама власть смутно сознавала, что проектируемые ею меры в сущности не вызываются государственной необходимостью. Действительно, вопрос состоял вовсе не в том, перевирают ли финляндцы русские и шведские тексты законов при их переводе на другой язык, а имеет ли это перевирание значение для России, вредно ли оно ей. Между тем для всякого было ясно, что России от этого ни тепло, ни холодно. Интерес России относительно Финляндии сводился исключительно к одному — быть безусловным хозяином в Финляндском заливе, в том числе и в шхерах, расположенных у финляндских берегов, и иметь, ввиду близости Финляндии к Петербургу, вполне обеспеченную с ней сухопутную границу. Того и другого можно было достигнуть отнюдь не теми мерами, которые провозглашались в отношении Финляндии; повторяю, провозглашались, но не осуществлялись. Ярким примером такого провозглашения явился закон о несении воинской повинности финляндцами, тот самый закон, ради которого были учреждены вызвавшие столько шума основные положения 3 февраля 1899 г. Проект этого закона рассматривался в Государственном совете в 1901 г. На его основании финляндцы должны были исполнять воинскую повинность на равных основаниях с остальными подданными империи. Чем же он, однако, кончился? Во-первых, он вызвал на редкость ожесточенные прения в Государственном совете, причем во главе оппозиции стал не кто иной, как Витте и сплотил вокруг себя большинство членов Совета. Во-вторых, он в конечном счете свелся к тому, что из подлежащих отбыванию воинской повинности свыше 26 тысяч человек финляндцев фактически были привлечены в 1902 г. — 280 человек, а в 1903 г. всего лишь 190 человек. И так для усиления имперской армии 280 солдатами издали те положения 3 февраля 1899 г., которые так озлобили финляндцев против России и вырыли между Россией и Финляндией ту пропасть, которую уже ничто потом не заполнило и не уничтожило. Для той же цели ежегодно держали свыше 26 тысяч финляндцев под дамокловым мечом привлечения на военную службу, так как ни один из них не мог быть уверен, что жребий не выпадет именно ему, не говоря уже про то, что все они должны были отказаться от своего дела для явки к освидетельствованию, но и этого мало — опубликовав этот закон, привести его в действие, вероятно благодаря его очевидной нелепости, не решились. Ну как не признать, что русская политика по отношению к Финляндии была политикой булавочных уколов, раздражавших, но отнюдь не обессиливавших противника и даже придававших ему большую силу путем его озлобления, с одной стороны, а с другой — посредством внушения ему уверенности, что в сущности бояться ему нечего, что все сводится к пустым угрозам и бутафорской шумихе.
Если Плеве несколько раздул финляндский вопрос по личным соображениям, то, окунувшись в него, он несомненно им заинтересовался по существу и приложил все усилия к его наиболее целесообразному разрешению. При этом он не мог не сознавать, что принятый военным ведомством способ действия совершенно не отвечает пользе дела. Поэтому с своей стороны он подходил к нему очень осторожно, и когда весной 1901 г. был назначен статс-секретарем Великого княжества Финляндского (с оставлением его в должности государственного секретаря), то попытался прежде всего войти в соглашение с наиболее расположенными к России финскими политическими деятелями и найти тот средний путь, который, обеспечивая интересы России и охраняя ее достоинство как сюзеренного государства, вместе с тем был бы приемлем и для финляндцев. Сделанные в этом направлении попытки (сношения велись преимущественно с видным общественным деятелем Финляндии графом Армфельдом), однако, ни к чему конкретному не п