ким бюрократическим миром в полной мере, причем она давала себя чувствовать с каждым годом все сильнее. Но в особенности страдали от этой централизации сами окраины, и притом как в разрешении текущих дел, касающихся интересов отдельных лиц, так и в области общих, относящихся до них вопросов. Издававшиеся для окраин отдельные законоположения неминуемо отличались недостаточным соответствием местным особенностям, так как составлялись они в петербургских канцеляриях в большинстве случаев людьми, знакомыми с ними лишь теоретически и поневоле смотревшими на них сквозь призму бумажного делопроизводства. Нельзя сказать, чтобы составители этих законоположений относились к ним легкомысленно, а тем более недобросовестно. Наоборот, они нередко вкладывали в порученное им дело всю свою душу, ибо, что бы ни говорили, работающий личный состав наших центральных учреждений был выдающийся. Работы при этом было неисчерпаемое множество, и силы наших министерств даже по их численности не соответствовали объему дела.
Можно для примера привести хотя бы вопрос инородческий. Ну, как было справиться с таким обширнейшим и разнообразным вопросом, относящимся к управлению и земельному устройству киргизов, башкир, бурят, калмыков и иных мелких народностей, когда все дела о них были сосредоточены в одном, состоявшем всего из трех лиц, делопроизводстве земского отдела Министерства внутренних дел!
Против перегрузки министерств и передачи разрешения большинства дел на места имелось, однако, веское основание, а именно невозможность положиться на местную администрацию. Дело в том, что те самые лица, которые не за страх, а за совесть скромно и усидчиво работали в Петербурге, переведенные в условия наших отдаленных окраин, часто и притом быстро развращались существовавшей там общей обстановкой и превращались во взбалмошных помпадуров. Если губернаторы наших центральных губерний иногда приобретали замашки сатрапов, то можно себе представить, во что превращались начальствующие лица в глухих инородческих и вообще невероятно отдаленных от правящего центра местностях. Причина была, разумеется, та же, а именно крайне низкий уровень развития масс и происходящее отсюда отсутствие сколько-нибудь организованного, а тем более влиятельного общественного мнения, могущего умерять произвол власти, подчиняя его известному контролю общества. Вследствие этого те лица, которые в Петербурге, занимая даже высшие должности, дер — жались совершенно скромно и ни в чем не проявляли ни высокомерия, ни самодурства, попавши в провинцию, нередко сразу распускали павлиний хвост и становились почти неприступными. Такое превращение было вполне понятно. Петербург представлял крупный культурный центр, где общественное мнение, даже без надлежащей организованности и при стесненной гласности все же играло значительную роль и имело неоспоримое значение и даже силу. С другой стороны, Петербург был средоточием такого множества различных властей высших рангов, что каждый единичный представитель власти тонул в их массе. Поэтому даже высшие петербургские чиновники, выйдя из своего служебного кабинета, сразу превращались в обыкновенных обывателей. Совокупность всего этого приводила к тому, что петербургскому бюрократическому миру было присуще скорее изыскан но вежливое, нежели высокомерное обращение со всеми имеющими к нему дело. Простота обращения начальства с подчиненными всех рангов, которая достигала в последнее дореволюционное время едва ли не чрезмерности, была у нас значительно большая, нежели в некоторых республиканских странах, где, как, например, во Франции, иерархические градации служащих значительно сильнее отражаются на их взаимоотношениях. Представители центральной власти у нас были как бы пресыщены ею, утратив, казалось, сознание ее государственного значения, а мягкотелое Временное правительство превратило власть просто в пародию. Воскресили же в России пафос власти и необходимо ей, в известных случаях, присущую суровость и властность большевики. Дорвавшись до власти из низов, они ею упиваются и пародируют.
Иное представляла у нас провинция и даже такие крупные центры, как Харьков, Киев и Одесса. Там административная власть была альфой и омегой, причем местного общественного мнения там не существовало, как не было и надлежащей гласности. Такое положение развращало власть и, между прочим, создало всем известный на Руси почти трафаретный тип «губернаторши». Получалась при этом возможность таких случаев, как, например, ожидание приезда «начальника губернии» для начала театрального представления или даже прекращение движения по улице в ожидании проезда того же лица. При этом чем отдаленнее была провинция от столичных центров, чем она резче отличалась во всех своих бытовых особенностях от коренного ядра государства и чем, следовательно, необходимее было перенести в нее разрешение местных вопросов, тем опаснее было, вследствие ничтожной культуры этих местностей, положиться на администрацию в смысле соблюдения ею норм закона и воздержания от произвола.
До какой степени провинциальная атмосфера действовала в этом направлении, можно судить по тому, что земские деятели при переходе на административные провинциальные посты, что случалось нередко, также очень быстро принимали те помпадурские замашки, которые они, занимая выборные должности, резко осуждали и клеймили. Достаточно припомнить, что в повседневной провинциальной прессе легче было безнаказанно раскритиковать деятельность правительства вообще, нежели неодобрительно отозваться о каком-либо распоряжении местной губернской, да и уездной власти.
Однако и это ненормальное положение имело свои основания. Оправдывалось оно до известной степени как малой образованностью местных журнальных работников, так и малой культурностью местного населения. Критика действий центральных управлений и их глав фактически не подрывала их значения. Иное действие могла производить и фактически производила критика местной власти на серого обывателя некультурной окраины. Она лишала эту власть в его глазах должного престижа. Между тем порядок во многих местностях России, на ее громадных пространствах с населением тем более редким, чем местности эти восточнее, держался исключительно на обаянии власти, лишенной, в сущности, материальных средств остановить не только какое-нибудь народное движение, но даже обеспечить в ней жизнь и имущество обывателей от разбойных нападений. Допустить критику местной власти значило до известной степени расшатать ту основу, на которой во многих местностях России покоился общественный порядок. Совокупность изложенного приводила к дилемме: либо обрезать полномочия местной власти и тем вызвать как медленность, так и недостаточную жизненность решений местных вопросов, либо облечь местную власть широкими правами и тем усилить ее произвол без достаточных гарантий, что руководящим началом будут правильно понятые государственные интересы, а когда дело будет касаться отдельных личных интересов, то принцип справедливости.
Между этими Сциллой и Харибдой стояла государственная власть империи, причем с годами, по мере усложнения условий жизни и усиления экономической деятельности населения, без, однако, соответствующего повышения его культурности, найти удовлетворительное разрешение этой дилеммы становилось все труднее. Впрочем, в централизации управления нашими среднеазиатскими и дальневосточными владениями, а в особенности в стремлении распространить на них как законы, так и административные порядки, действовавшие в коренных областях империи, действовала другая, можно сказать, психологическая причина.
Области эти были, в сущности, не чем иным, как колониями, но то обстоятельство, что они непосредственно прилегали к территории самой империи, составляя с ней одно непрерывное целое, существенно мешало как государственной власти, так и общественной мысли смотреть на них именно как на колонии. С последним термином неразрывно связано представление о таких владениях, которые отделены от метрополии чужеземными владениями, в особенности же водными пространствами; наши дальние владения, обитателями коих были, однако, чужеземные племена, этой особенностью не обладали. Отсюда и получился взгляд на эти владения как на нечто вполне однородное с созидательным центром государства, система управления коими ни в чем не должна отличаться от системы, установленной в этом центре. Между тем мы давно должны были выделить их в особое министерство, скажем, колоний, которое и применяло бы к ним иные порядки, именно для колоний приспособленные. Не получилась бы при этом и такая, например, нелепость, как присвоение полудиким племенам киргиз, бурят и башкир почти таких же избирательных прав в законодательные учреждения, как населению коренных русских областей.
Невзирая на все перечисленные причины, мешавшие децентрализации управления, децентрализации, которая должна бы была быть значительнее в некоторых отношениях для коренных областей государства, а в других, наоборот, для присоединенных к империи по существу колониальных владений, все же попытка в этом направлении была сделана Плеве.
По его мысли, государь собрал в конце 1903 г. под своим личным председательством особое совещание министров, имевших отношение к вопросам, возбуждаемым местной жизнью, причем им было предварительно предложено представить этому совещанию список тех дел, окончательное разрешение которых может быть передано местным властям. Всем департаментам Министерства внутренних дел было отдано распоряжение о представлении подобного списка, причем Плеве было предложено включить в него возможно большее количество дел указанной категории. В результате список этот, по крайней мере по Министерству внутренних дел, получился изрядным. Насколько помнится, список этот был целиком утвержден государем, причем те предположения и изменения порядка рассмотрения местных дел, которые не требовали законодательного рассмотрения, были осуществлены Высочайшим повелением от 10 декабря 1903 г., а остальные переданы в межведомственную комиссию, образованную под председательством члена Государственного совета Платонова, носившую пышное название «комиссии о децентрализации»