«Ложкин — главный архитектор превращения нашей парламентско-президентской республики в президентско-парламентскую», — сказал в конце ноября миллиардер Игорь Коломойский[32]. Это, мягко говоря, преувеличение. Президент играет лидирующую роль в традиционных сферах своей конституционной ответственности (оборона, безопасность, внешняя политика). Экономикой занимается Кабинет Министров. При этом в условиях экономического кризиса возобновление быстрого экономического роста — одна из ключевых задач в сфере национальной безопасности.
Украинской государственной машине необходимо придать динамизм. Для этого не нужны ни огромные деньги, ни какие-то особенно сложные реформы, все можно сделать достаточно быстро — было бы желание.
Один из выдающихся восточноевропейских реформаторов, бывший премьер-министр Словакии Микулаш Дзуринда, периодически приезжая в Украину, задает в разных аудиториях один и тот же вопрос: «Who is the leader of reforms?» Дзуринда имеет в виду политического руководителя, который берет на себя ответственность перед народом не только за хорошее, но и за то, что избирателям поначалу не понравится: «Я поступаю так, потому что считаю это правильным, потому что благодаря этим шагам мы станем жить лучше».
На тех участках государственной работы, за которые Петр Порошенко несет прямую ответственность, в военной сфере и международных отношениях, он проявил себя именно таким лидером. Украина остановила российскую агрессию, заручилась поддержкой Запада. Задача нового этапа — ускорение реформ во всех сферах жизни.
Глава 5Построение современного государства
Июль 2014-го. В Киеве неспокойно. По городу бродят группы вооруженных людей в форме без опознавательных знаков. Площадь Независимости заставлена палатками и окружена баррикадами. Население победившего Майдана насчитывает несколько сотен человек. Часть из них посвящает себя не политическим протестам, а рэкету и выяснению отношений с конкурирующими группами. Некоторые лидеры ночуют не на улице, а в хороших квартирах в центре города.
Одна из первых задач новой власти — расчистить для движения транспорта главную улицу Киева. Помню ночные переговоры с атаманом высоченного казачьего редута (баррикады высотой более 2 метров) на Крещатике. Прозвище — Микола Суддя. Он и его люди категорически не хотят разбирать свою конструкцию.
— Против кого баррикада, от кого защищаемся? — спрашиваю Миколу. В Администрацию Президента он пришел в сандалиях на босу ногу и камуфляже. — Давайте освободим Крещатик, чтобы можно было проехать.
Переговоры на высшем уровне длились до пяти утра. После нескольких литров чая убедил Миколу переехать вместе с его людьми на базу отдыха на Трухановом острове. Как я слышал, часть из них отправилась потом в зону АТО.
Тревожно не только в Киеве. Какие-то «патриотические» сотни решают вопросы на западе и в центре Украины. На востоке и юге угроза исходит от диверсантов и сепаратистов.
Полный развал государственной машины. Государство не справляется даже со своими базовыми функциями — обеспечением национальной обороны и безопасности.
На первый взгляд, это естественное следствие революции. Так было в Париже начала 1790-х, в Петрограде зимой 1917–1918 годов. Старая власть свергнута, новая только создается. Но, в отличие от Великой французской революции и Октябрьской революции в России, в Украине 2014-го все старые институты на месте. Бежали только руководители, и то — не все. Госаппарат деморализован, но исправно сидит в своих кабинетах. Словом, дело не в революции. Думаю, причинно-следственная связь обратная: сама революция вызвана провалом государства.
Всемирный банк с 1996 года ведет базу данных, отражающих качество государственного управления — Worldwide Governance Indicators. Страны в ней ранжируются по шести категориям. По пяти индикаторам из шести («политическая стабильность и отсутствие насилия», «эффективность государства», «качество регулирования», «верховенство права», «сдерживание коррупции») ситуация в Украине в 2013 году была хуже, чем в 2003-м. Особенно заметной оказалась деградация в двух сферах — в политической системе и борьбе с коррупцией.
Интересно, что аналогичную траекторию проделали и государственные институты России. По сравнению с пиком, которого достигла Россия в результате либеральных реформ в 2000–2003 годах, ухудшение зафиксировано по пяти индикаторам из шести. Единственное различие: в Украине улучшилась ситуация с демократией, в России ВБ зафиксировал небольшое улучшение в сфере верховенства права.
Чем объясняется институциональный откат 2000-х? Думаю, главная причина — незавершенность трансформации советского государства и общества. Украина и Россия застряли в «постсоветскости», наши социально-политические системы представляют собой причудливую смесь современности и архаики.
Глубокие социальные изменения, порой подстегиваемые революциями, процесс не быстрый. В конце концов, первая постреволюционная «реставрация» Нового времени произошла в XVII веке в Англии. Потребовалась вторая, Славная революция, прежде чем в стране-лидере современного экономического роста начало складываться то, что нобелевский лауреат Дуглас Норт назвал «обществом открытого доступа», которое сделало возможным и построение либеральной демократии, и промышленную революцию. Целая серия маятниковых трансформаций в режиме революция-реставрация сотрясала Францию на протяжении почти столетия.
То, что регресс закономерен, не означает, что мы должны сидеть сложа руки. Мы обязаны вырваться из этого болота.
Какой конечный пункт нашего маршрута?
Мы должны построить общество равных возможностей, в котором политическая элита подотчетна гражданам, а группы интересов не могут сдерживать социальный и экономический прогресс. Пользуясь терминологией авторов известной книги Why Nations Fail Дарона Аджемоглу и Джеймса Робинсона, мы должны заменить экстрактивные политические и экономические институты, служащие меньшинству, инклюзивными, или открытыми для всех. Ключевую роль в этой трансформации играет верховенство права, перед которым все равны, невзирая на связи, заслуги, имущественный и социальный статус.
И в украинском обществе, и среди наших западных союзников существует консенсус относительно того, какая реформа является главной. Летний опрос общественного мнения ставит на первое место борьбу с коррупцией (65 % опрошенных) и связанную с ней реформу системы правопорядка (58 %)[33].
Люди требуют справедливости, и власть обязана ее обеспечить. Задача-минимум — наказать тех, кто в это тяжелейшее время продолжает заниматься коррупцией. Если для этого нужно проводить аресты в прямом эфире, как было с главой Госслужбы по чрезвычайным ситуациям Сергеем Бочковским, которого задержали прямо на заседании правительства, — значит так тому и быть. Главное только, чтобы такие дела доводились до конца.
Одновременно необходимо устранять основы коррупции, сокращая присутствие государства в экономике и общественной жизни. При этом нужно усиливать государство там, где речь идет о его базовых функциях, — прежде всего в правоохранительной системе.
Украинцы испытывают глубокое недоверие к институтам, призванным обеспечивать верховенство права. Опрос, проведенный в марте 2015 года, зафиксировал, что суды, прокуратура и милиция — лидеры «антирейтинга». Полностью или скорее не доверяют судам 81,4 % опрошенных, прокуратуре — 75,9 %, милиции — 69,2 %[34].
Для успешной борьбы с коррупцией и поддержания верховенства права нам предстоит полностью обновить всю правоохранительную и судебную систему.
Первые шаги в этом направлении сделаны. Летом 2015 года на улицах крупнейших украинских городов появилась новая полиция. Опросы показывают, что это пока самая популярная реформа из всех, проведенных после революции. Ее поддерживают и правые, и левые, и центристы. Ничего удивительного в этом нет. Вместо обрюзгших, озабоченных не столько поддержанием порядка, сколько личной корыстью милиционеров на улицы крупнейших украинских городов вышли молодые, подтянутые «люди в черном». Главное их отличие от предшественников — нацеленность на то, чтобы помочь согражданам, а не наказать или угрозой наказания вышибить из людей какую-то мзду.
Сегодня в это трудно поверить, но создание патрульной полиции — в каком-то смысле импровизация. Осенью 2014 года мне позвонил Петр Порошенко с поручением связаться с Экой Згуладзе. На Президента произвела впечатление ее речь на одном из телевизионных ток-шоу. Згуладзе семь лет проработала заместителем министра внутренних дел Грузии. Если бы мы смогли привлечь ее в нашу команду, у Украины появился бы шанс воспроизвести одну из самых успешных и знаменитых грузинских реформ — реформу полиции. Надо отдать должное министру внутренних дел Арсену Авакову: несмотря на то, что такие назначения — его прерогатива, он нашу идею поддержал. Труднее было уговорить саму Эку, которая жила с мужем и сыном в Париже. В итоге Згуладзе стала первым заместителем министра внутренних дел и создала в Украине Национальную полицию.
Скептики сомневаются в том, что полиции удастся сохранить свое первоначальное качество. Некоррумпированные, ориентированные не на извлечение ренты, а на служение обществу полицейские со всех сторон окружены старыми, разложившимися структурами. Продажное следствие, не пользующиеся доверием общества судебная система и прокуратура… По этому поводу хочу напомнить слова Карла Поппера, сравнивавшего процесс реформ с тем, как барон Мюнхгаузен вытаскивал себя за волосы из болота. Это кажется невозможным, но, боюсь, что другого способа у нас нет. Ввязаться в борьбу, проводить сразу несколько реформ одновременно — иначе нам из болота не выбраться.
Реформа судебной системы — пожалуй, самая трудная из всех институциональных реформ. Ее цель — сделать судебную власть некоррумпированной и независимой. Достичь обеих целей сразу не так-то просто.