Грузинские реформаторы, достигшие больших успехов в создании новых государственных институтов, дважды предпринимали попытку очистить судебную систему от коррупции и обеспечить ее независимость от исполнительной власти. Но ни первая попытка во второй половине 1990-х, когда в Грузии заменили 70 % судей, ни вторая, когда после Революции роз за решеткой очутилась десятая часть судейского корпуса, не привели к решению обеих задач одновременно. Судебная система в Грузии, как признают сами реформаторы, стала гораздо менее коррумпированной, но она по-прежнему подконтрольна исполнительной власти. Судебные процессы, начавшиеся после прихода к власти блока «Грузинская мечта», в результате которых многие представители команды реформаторов потеряли свободу, — яркий пример избирательного правосудия.
Другой пример, показывающий, как трудно строить судебную систему с нуля, — это Сингапур. Одна из самых успешных стран мира после обретения независимости более четверти века обходилась без собственного Верховного суда. Финальной апелляционной инстанцией до 1994 года служил Judicial Committee of the Privy Council в Лондоне.
Тем не менее, прогресс, безусловно, возможен. Чтобы убедиться в этом, достаточно бросить взгляд на Индекс верховенства права (Rule of Law Index), который составляет World Justice Project.
Украина занимает в этом рейтинге 70-е место (из 102 возможных) — на пять позиций выше России, на одну ниже Молдовы. Грузия, несмотря на критическое отношение самих реформаторов к собственным успехам, — 29-я. Она опережает Италию и Венгрию. Хорошие позиции в рейтинге и у Румынии с Болгарией — двух стран, которые принято считать институционально самыми слабыми членами Европейского Союза: Румыния — 32-я, Болгария — 45-я.
Стратегия реформы правосудия и правоохранительной системы ясна. Требуется полная перезагрузка. Дальше — вопрос тактики: последовательность шагов, создание прореформаторской коалиции, минимизация издержек.
Когда я убеждал Алексея Филатова оставить доходную адвокатскую практику и перейти на госслужбу (должность замглавы администрации как таковая его не интересовала), он ответил:
— Готов прийти, если мы сделаем судебную реформу. Иначе мне это просто неинтересно.
Тут нужно внести ясность. Когда говорят о судебной реформе, часто имеют в виду в первую очередь борьбу с коррупцией. Между тем, судебная реформа — это преобразование институтов и процедур, приближающее украинское правосудие к более продвинутым мировым стандартам. Это отмена институтов, которые корнями уходят в советское прошлое, совершенствование процессов, модернизация юридического образования и так далее.
Усовершенствование институтов и процедур позволит сделать систему чище, но борьбу с коррупцией следует отличать от собственно судебной реформы. Без успехов в этой борьбе не даст результата никакая реформа. Коррупция — это стержень, на который нанизываются все остальные проблемы.
По мнению Алексея, корень коррупции в судебной системе — резкое обнищание в 1990-х. Судьи получали мизерную зарплату, решая вопросы на миллионы долларов. Внутри судов возникли бизнес-группы, которые обеспечивали принятие решений сверху донизу. Потом они начали сращиваться с политиками, влиять на государственную машину. Так мы получили глубоко коммерциализованную систему, в которой задействованы многие судьи, хотя и не все.
Чтобы убрать эти метастазы, нужна жесткая химиотерапия или хирургическая операция. Очищение судебной системы, создание фильтров, которые не позволят системе вернуться к статус-кво, — это базовый элемент реформы правосудия.
Что представляет собой система сегодня? Это четыре судебные палаты в составе Верховного суда (административная, хозяйственная, по гражданским делам, по уголовным делам), плюс три специализированных суда, в которых работают более 300 судей, плюс суды низших инстанций — во всей системе задействовано около 8000 судей.
Высшие суды — территория полутонов. От Филатова я слышал только о некоторых судьях, торгующих решениями судов направо и налево. В судейской корпорации их имена все более или менее знают. Многие судьи не черные и не белые, так, оттенки серого. Кто-то выступит адвокатом одной из сторон, немного пережмет, перегнет, передернет и выдаст за деньги нужное решение. Кто-то посмотрит, какое решение является справедливым, и договорится со стороной, в пользу которой он собирается вынести решение, чтобы еще и заработать. Есть среди судей и бессеребреники. Они добираются на работу на троллейбусе, одеваются более чем скромно и как-то держатся, потому что им помогают дети.
Такая же картина и в судах более низких инстанций. Подавляющая масса судей пытается подзаработать, но не занимается откровенной уголовщиной.
Что нам делать со всем этим добром?
Есть два пути. Один — всех судей сразу уволить и набрать новых с помощью тестирования и конкурсов. Другой — очищать судебную власть поэтапно, используя конкурсные процедуры для одновременного отсева старых и найма новых судей.
Разница лишь в том, в какой момент увольняются старые кадры, — в самом начале переходного периода или в процессе перехода.
Против немедленной зачистки есть два довода. Во-первых, уволив всех, мы нарушим два фундаментальных принципа судоустройства, поддерживаемых Советом Европы, — индивидуальной ответственности и несменяемости судей. Во-вторых, мне не известны примеры, когда такой подход давал бы хорошие результаты. Единственный случай, на который иногда ссылаются, — это Босния и Герцеговина (об успешности этой реформы есть различные мнения). Но там речь шла о переназначении нескольких сотен судей, а у нас — о восьми тысячах.
Решение уволить всех — простое, оно понятно широкому кругу людей. Но это лукавый лозунг. Все равно, пока будут создаваться новые суды, старые продолжат работать, рассматривая уже начатые тяжбы.
Сторонники немедленной зачистки отвечают на это:
— Мы объявим судьям, что они уволены, но должны еще два года доработать.
Представьте себе типичного украинского судью — не ангела, но и не беса. Ему сказали, что через два года его уволят. Какие у него варианты? Он может поучаствовать в конкурсе, чтобы устроиться на должность в новом суде. Но понимая репутацию своего сословия, на легкое трудоустройство ему нечего и рассчитывать. Поэтому он либо сразу уволится и пойдет, например, в адвокаты, либо постарается за два оставшихся года обеспечить себя на всю оставшуюся жизнь. Мера, направленная на борьбу с коррупцией, в действительности ее только стимулирует. «Серые» начнут стремительно чернеть.
Запустив постепенную очистку системы, параллельно мы должны создавать фильтры, обеспечивающие ее постоянную очистку — конкурсные процедуры назначения на должность, изучение досье и истории вынесенных решений, проверка деклараций о доходах и имуществе.
Насколько быстро мы можем перезапустить судебную систему? В 2016 году Украина могла бы перезагрузить четыре высших суда, во второй половине 2016-го — первой половине 2017-го — апелдяционные суды. Все назначения — через конкурсы.
Действуя таким путем, мы избежим не только критики со стороны европейцев, но и хаоса в наших судах. Это совершенно законная процедура, которая позволит провести реформу, не оставляя страну без правосудия, пусть и такого несовершенного, как сегодня. Поправки к Конституции, которые мы подготовили, убирают все препятствия к этому.
Создание полиции стало визитной карточкой реформы органов внутренних дел. В судебной системе такой визиткой мог бы послужить компактный Верховный суд, наполненный новыми людьми.
Насколько мне известно, многие судьи были бы не прочь уйти на пенсию. Проблема в том, что после отмены специальных судейских пенсий, уйдя на покой, они будут получать не 27 000, а 6000 гривен в месяц. Если вернуть повышенную пенсию, думаю, многие судьи не станут цепляться за свое место, тем более что для сохранения должности им придется проходить многочисленные процедуры оценки, сдавать экзамены.
Некоторые судьи покинут свои посты по дисциплинарным соображениям. От судей, находящихся в черной части спектра, придется избавляться с помощью уголовного преследования, более мягкие фильтры здесь вряд ли помогут. Такие судьи — люди с высоко развитыми интеллектуальными способностями. Они могут задекларировать миллионное состояние, могут прекрасно, возможно, даже лучше, чем их более честные коллеги, сдать экзамены.
В любом случае в обновленных судах должны остаться лишь те, кто пройдет сквозь многочисленные фильтры.
Неподкупный Верховный суд — необходимое условие оздоровления всей системы. Какой смысл покупать вердикт в первой или второй инстанции, если финальная инстанция все равно вынесет законное решение? Это будет мощный сигнал, что подкупать низшие суды бесполезно. Появление безупречной высшей инстанции радикально снизит стимулы к коррумпированию судей. Важно и то, что это экономичное решение с точки зрения человеческого капитала: для перезагрузки Верховного суда не нужны тысячи специалистов, хватит пары сотен.
С коррупцией должно быть покончено путем устранения той проблемы, которая ее породила. За ответственную работу необходимо достойно платить. Сегодня средняя зарплата судей в судах первой инстанции — около 16 000 гривен в месяц, в кассационных — около 27 000. Не самый высокооплачиваемый киевский адвокат зарабатывает в десять раз больше. Невозможно платить судье 600 долларов в месяц и рассчитывать, что он будет честно решать дела на сотни миллионов. Зарплата в Верховном суде должна быть не ниже 10 000 долларов в месяц. За такие деньги не купишь виллу в Ницце, но для нормального человека это серьезный доход, который он будет бояться потерять.
Все эти нововведения не отменяют необходимости ловить и сажать коррупционеров. Борьба должна вестись во всех сферах, связанных с правосудием: в судах, адвокатуре, следствии, прокуратуре. Это сообщающиеся сосуды, не бывает кристально чистой судебной системы, рядом с которой — коррумпированная прокуратура или мутная адвокатура.