«Во-первых, зимой 2015–2016 годов на население будет возложена основная тяжесть отсутствия реформ в прошлом, прежде всего — повышение цен на газ, — констатируют авторы отчета. — Во-вторых, на 2016 год приходятся основные усилия по фискальной консолидации — дефицит государственных финансов должен снизиться с 15 % ВВП до менее, чем 4 % ВВП. В-третьих, должен быть создан фундамент для экономического роста — экономика Украины отброшена на уровень 2003 года, и не только российская агрессия тому причиной».
Фундамент мы заложили в 2015-м. Авторы индекса реформ IMORE констатируют, что из 300 с лишним законов и нормативных актов, принятых в течение 2015 года, почти 90 % были реформаторскими, то есть вели к улучшению ситуации[56]. Самой важной реформой эксперты назвали приближение тарифов на газ к рыночному уровню. Лишь пять законов и нормативных актов были отнесены к категории «антиреформ» (в их числе — запрет на экспорт древесины).
Быстрые реформы в Украине невозможны, говорил в конце февраля 2014 года архитектор грузинских либеральных реформ Бендукидзе[57]. «Очевидно, радикальные реформы в стиле прибалтийских стран начала 1990-х или Грузии после Революции роз 2003 года при президенте Саакашвили в Украине после победы Евромайдана были невозможны», — вторит ему профессор Университетского колледжа Лондона Эндрю Уилсон[58]. Опросы общественного мнения, казалось бы, подтверждают этот прогноз: украинцы не видят ни быстрых, ни глубоких реформ.
Нисколько не стремясь снять ответственность с власти, скажу: мы имеем дело с очень высокими общественными ожиданиями, но радикально изменить ситуацию всего за один год не смог бы никто. В 2015 году преобразования шли широким фронтом — пусть и не так быстро, как хотелось бы. Это и реформа государственных закупок с повсеместным внедрением электронной системы Prozorro, и создание полиции и Антикоррупционного бюро, и реструктуризация прокуратуры, и формирование Агентства по предотвращению коррупции. Прошла корпоратизация железнодорожной монополии, начата реформа корпоративного управления «Нафтогаза». Существенно либерализовано регулирование в морских портах и сельском хозяйстве. Нацбанк беспощадно чистил финансовую систему от неплатежеспособных и занимающихся нелегальными операциями кредитных учреждений. Вступил в действие закон, усиливающий ответственность руководителей и акционеров банков. Начато создание рынка газа. Из унаследованного от советской системы Министерства внутренних дел выделена Национальная полиция, лишенная политических функций. Наконец, Украина выполнила все требования ЕС и теперь ожидает получения безвизового режима во второй половине 2016 года.
С учетом того, что все это происходило на фоне войны и глубокого финансово-экономического кризиса Украины — не так мало.
На каких реформах необходимо фокусироваться в 2016 году? Ключевыми считаю девять направлений (не в порядке значимости, а в порядке перечисления).
Реформа госуправления связана не только с внедрением в жизнь принятого в 2015-м закона о госслужбе. Необходимо повысить зарплаты до уровня сопоставимого с рыночным. В первую очередь это касается судов и правоохранительной системы, а также госслужащих, облеченных правом принимать решения. Приложим все усилия к тому, чтобы это было сделано.
Судебная реформа. Первая проблема, которая волнует инвесторов, — это даже не налоги, а суды. Нам необходимо перезагрузить судебную систему, а для этого — принять поправки в Конституцию. Очищение судов от лиц, принимавших неправосудные решения — пока только во время Майдана, уже началось. В 2016 году можно начинать реорганизацию некоторых судов, с заменой — полной или частичной — состава судей. Полная перезагрузка судебной системы займет не менее трех-четырех лет.
Реформа правоохранительных органов. Уверен, что в течение тех же трех-четырех лет Украина получит качественную полицию. Пуповина между полицией и Министерством внутренних дел будет разорвана. На очереди — реформа Службы безопасности. На завершающий этап выходит реформа прокуратуры, которая к концу 2016 года будет «разгружена» от следствия. Эта функция перейдет в Государственное бюро расследований.
Реформа высшего образования и здравоохранения. Без глубоких преобразований в этих сферах мы далеко не продвинемся. Обе отрасли (здравоохранение — в большей степени, образование — в меньшей) вполне могут стать драйверами экономического роста, источниками экспортной выручки. Для этого нужно открыть дорогу частной инициативе. Реформа здравоохранения, связанная с автономизацией больниц и поликлиник, столкнулась с серьезным сопротивлением. Руководители медицинских учреждений слишком привыкли к освоению бюджетного финансирования. Недавно с ужасом узнал, что в государственных медицинских институтах скопилось нераспакованное оборудование, на покупку которого пару лет назад было потрачено свыше сотни миллионов евро. А в то же время в полуторамиллионном Харькове просто отсутствует ряд элементов реанимационной аппаратуры. В некоторых случаях пострадавшим от инсульта не помогут ни частные клиники, ни государственные. И это во втором по численности населения городе страны! Ситуацию нужно менять, и чем быстрее, тем лучше.
Тарифная реформа. Цены на электроэнергию, газ, воду должны быть приведены к рыночному уровню. Это даст толчок инвестициям в энергосбережение и потянет за собой смежные отрасли.
Налоговая реформа. Следует четко определить, какой мы видим налоговую систему через два-три года. После того, как она будет внедрена, мы должны принять закон, возможно, даже поправки в Конституцию, усложняющие процедуру повышения налогов. Это даст предпринимателям уверенность в том, что государство настроено на сохранение стабильных правил игры.
Параллельно необходимо провести либерализацию валютного законодательства. Пока украинские граждане и компании лишены права свободно распоряжаться своими сбережениями, Украина будет оставаться экономически несвободной страной — какие бы ставки налогов ни утвердила Верховная Рада.
Налоговая реформа не может считаться завершенной, пока не проведена налоговая амнистия. Если налоговики продолжат копаться в эпизодах пяти— и десятилетней давности, далеко мы не продвинемся.
Земельная реформа. Необходимо как можно скорее запустить земельный кадастр, после чего рынок земли должен быть либерализован, а земля — стать товаром. Возможно, первый шаг должно сделать государство, выставив на продажу часть своих сельскохозяйственных угодий (их у него — миллионы гектаров). Все разговоры о том, что земля — это национальное достояние, которым нельзя разбрасываться, я считаю безответственной болтовней. Почему-то Польша, Аргентина, Россия и много других стран «разбрасываются», и ничего страшного с ними не происходит. Не говорю уже о том, что отсутствие полноценной частной собственности на землю — прямое нарушение конституционных прав нынешних владельцев земельных участков.
Децентрализация. Перенос полномочий и ответственности с центрального уровня на региональный и местный — один из самых эффективных способов одолеть коррупцию. Знаю, что это не панацея. Попытки усилить экономические стимулы за счет децентрализации, имевшие место за последние десятилетия во многих странах мира, принесли смешанные результаты[59]. И тем не менее, я считаю эту реформу одной из важнейших — она реализует практическую формулу народовластия.
Реформа госсектора заслуживает отдельного разговора.
Приватизация — это такая операция, которую надо или делать и без промедления, или не делать, писал десять лет назад Леонид Кучма[60].
Государственный сектор — один из основных источников коррупции. Можно насчитать десятки способов нечестно нажиться на государственной собственности — от продажи товара по заниженной цене (и покупке комплектующих и услуг — по завышенной) до размещения депозитов в сомнительных банках. Вокруг такого «бизнеса» выстроена целая инфраструктура: свои политики, чиновники, прокуроры, судьи. Если не перекрыть «трубу», в которую утекают народные деньги, борьба с коррупцией так и останется страшно увлекательным, но никогда не прекращающимся процессом.
В течение 2015 года Кабинет Министров пытался овладеть ситуацией на госпредприятиях. Их директора и стоящие за ними группы интересов оказывали отчаянное сопротивление. В поддержку старых боссов нередко выступали профсоюзы. Парламентское большинство несколько раз проваливало голосование за законопроекты, которые позволили бы ускорить приватизацию. Любая попытка выставить на продажу государственное предприятие, даже разрешенное к приватизации, наталкивается на бешеное сопротивление и беспощадные PR-атаки.
Директора государственных предприятий, которые достались новому правительству в наследство от Януковича и его предшественников, в чем-то схожи с «красными директорами» 1990-х, которые решительно и долго сопротивлялись рыночным реформам[61]. В каком-то смысле новые «красные директора» оказались для реформаторов еще более сложными оппонентами, чем их предшественники. У них более изощренный ум, и они гораздо крепче интегрированы в существующую политическую систему.
Министр экономического развития Айварас Абромавичус исходил из того, что обновить руководящий состав помогут конкурсы — с сильной и беспристрастной конкурсной комиссией. Этот путь оказался очень тяжелым. В некоторых случаях решения комиссий блокировались судами.
Сильных претендентов на посты руководителей почти не было. Одна из причин — низкая зарплата.
Возьмем для примера компанию масштаба «Укргазвидобування» — крупнейшее в Украине предприятие, занимающееся добычей газа. Очевидно, что менеджер, способный руководить компанией такого масштаба, не пойдет на зарплату 5000 долларов в месяц. И на 50 000 не пойдет. Минимальное жалованье для CEO компании с выручкой под миллиард долларов — от одного до трех миллионов долларов в