До начала воплощения в жизнь политики реформ и открытости внутренний рынок Китая не был полностью конкурентен, а правительство жестко ограничивало импорт и экспорт. С началом реформ на рынке появились негосударственные предприятия и предприятия с иностранным капиталом. За исключением некоторых отраслей, – например, телекоммуникационной и нефтяной – рынки были либерализованы, что значительно увеличило степень конкуренции на них. Однако конкурентный рынок не принес всей полноты информации, а без нее государственные предприятия не сумели решить проблему разницы движущих стимулов. Одной из важнейших причин этого стало неэффективное решение проблемы государственных предприятий, они по-прежнему оставались нежизнеспособными. В прошлом создание предприятий обуславливалось государственной стратегией и они были крайне капиталоемкими, что шло вразрез отраслям, в которых у Китая были сравнительные преимущества. Эту проблему можно обозначить как «стратегическое бремя», поскольку подобные предприятия несли на своих плечах бремя национальной стратегии развития. До начала реформ производство и инвестиции были сосредоточены в ряде капиталоемких отраслей, в рамках которых создавалось сравнительно мало новых рабочих мест. В этих условиях государство несло ответственность за трудоустройство городского населения, поэтому обязывало государственные предприятия излишне раздувать штаты. До начала реформ раздутый штат не был для такого предприятия непосильным бременем, поскольку инвестиции и издержки покрывались государственными субсидиями. Однако после реформ бремя содержания раздутых штатов целиком и полностью легло на плечи самих предприятий и стало «социальным бременем». Тогда же на плечи предприятий легла пенсионная нагрузка, что только обострило ситуацию.
Вне зависимости от того, стратегическое это бремя или социальное, оно всегда было и политическим бременем, которое государство взвалило на плечи предприятий, вызвав появление для них на конкурентном рынке «политических издержек». Поскольку государство требовало от предприятий нести эти политические издержки, оно было вынуждено оказывать им определенную поддержку – например, налоговые преференции, доступ к рынку или банковскому капиталу. Однако между государством и предприятиями существовала информационная асимметрия, вследствие чего государство не вполне ясно представляло истинный размер этих политических издержек, что позволяло предприятиям списывать на них самые разные операционные убытки. В странах, где информационная асимметрия не позволяет точно оценить политические издержки предприятий, государство вынуждено покрывать все убытки последних, что приводит к появлению «мягких бюджетных ограничений». С точки зрения предприятия существует два способа увеличить доход административного персонала и улучшить свое материальное положение: либо повышать эффективность производства, либо требовать все больших субсидий у государства. Очевидно, что вымогательство субсидий становится менее затратным и более удобным способом, поэтому все больше предприятий прибегают именно к нему. Возможным решением этой проблемы может быть лишь полная ликвидация возложенного на плечи компании политического бремени, иначе никакая реформа административного управления не принесет желаемого результата. Но при наличии подобного бремени приватизация становится для государства еще более неприятным вариантом. После приватизации собственник предприятия, прикрываясь необходимостью обслуживать политическое бремя, будет настаивать на государственной поддержке, набивая при этом только собственный карман, и его притязания совершенно не будут противоречить закону. С увеличением стимулов требовать все большей поддержки от государства растут властные полномочия чиновников, принимающих решения о предоставлении субсидий, что становится, как уже упоминалось ранее, причиной появления коррупции и разложения в их среде. Именно поэтому, пока политическое бремя не будет окончательно снято с плеч предприятия, приватизация будет приводить только к увеличению коррупции, а реформы не будут давать ожидаемого результата. Как мы можем видеть, конечная цель реформы государственных предприятий должна заключаться именно в ликвидации политического бремени, на них возложенного.
Политическое бремя делится на социальное и стратегическое. Во-первых, нужно снять с предприятий социальное бремя. Государство должно взять на себя ответственность за «лишних» сотрудников и пенсионеров. Оно должно создать службу занятости для сокращенных на государственных предприятиях и в учреждениях, а также систему социального обеспечения. Несмотря на то, что бремя создания этих систем ляжет на плечи государства, поддержка убыточных предприятий обойдется ему намного дороже. Если дать возможность самим предприятиям решать эту проблему, то они будут списывать на нее все операционные убытки и требовать от государства все больших субсидий. Поэтому перемещение социального бремени с плеч предприятия на плечи государства не приведет к увеличению государственных расходов, напротив, это может их уменьшить, а эффективность государственных предприятий возрастет.
Во-вторых, необходимо ликвидировать стратегическое бремя. В соответствии с характером государственные предприятия должны быть разделены на четыре группы:
1. Предприятия, выпускающие критически необходимую продукцию, имеющую отношение к национальной безопасности, выпуск которой возможен только при наличии государственных субсидий и под непосредственным контролем государства. Подобные предприятия могут быть и государственными, и частными, но их очень мало.
2. Крайне капиталоемкие предприятия с огромным гражданским рынком, средств для поддержания которых на открытом и конкурентном рынке недостаточно. Чтобы преодолеть невыгодные условия, таким компаниям следует выходить на международные рынки акционерного капитала или объединяться с иностранными компаниями, чтобы получить непосредственный доступ к зарубежному капиталу и технологиям. Примером для них могут послужить телекоммуникационная, нефтяная и автомобилестроительная отрасли Китая.
3. Предприятия, продукция которых не имеет обширного рынка сбыта внутри страны, но которые обладают большим человеческим капиталом. Подобные государственные компании должны использовать сравнительное преимущество человеческого капитала и перепрофилироваться на выпуск продукции, которая максимально полно отвечает сравнительным преимуществам. Примером таких преобразований могут служить сычуаньская компания Changhong и чунцинская Jialing. Необходимым условием перепрофилирования производства являются сравнительные преимущества в проектно-конструкторской работе и управлении.
4. Предприятия, которые не имеют никаких сравнительных преимуществ ни в выпуске продукции, ни в человеческом капитале, ни в рынках. Таким компаниям остается только объявить себя банкротами.
Предприятий первой и четвертой группы очень немного, большая часть государственных предприятий относятся ко второй и третьей. После принятия указанных выше мер социальное и стратегическое бремя будут полностью сняты с плеч предприятий. Если же и без политического бремени предприятие останется убыточным, то его проблема – в неэффективном руководстве. В этом случае необходимо разрабатывать механизмы стимулирования, которые решили бы проблему несовместимости стимулов владельцев и управляющих.
Реформирование государственных предприятий и приватизация
После снятия бремени политического курса с плеч государственных предприятий реформы сосредоточились на управленческих механизмах на микроуровне. Лан Сяньпин полагает, что неумелое управление государственными предприятиями – вопрос нехватки профессиональных навыков. Это не совсем верно, ведь даже профессиональное управление не поможет государственному предприятию, на котором лежит бремя политического курса. Если же приватизировать предприятия, не снимая бремени политического курса с их плеч, это приведет к огромной потере государственных активов, поскольку проводить приватизацию будут управляющие. Приватизация государственного предприятия группой управляющих с привлечением кредита позволит им существенно занизить истинную стоимость государственного имущества, что может привести к массовой утечке государственной собственности.
Чтобы решить проблему утечки государственной собственности, необходимо рассчитывать прибыль предприятия в отсутствие политического бремени. Статистические данные показывают, что общемировой закономерностью является меньшая рентабельность государственных предприятий по сравнению с частными, но это вовсе не означает более низкую эффективность государственных предприятий, а лишь говорит о том, что большая их часть несет бремя политического курса. Например, в развитых странах коммунальное хозяйство не в состоянии привлечь инвестиции со стороны частных предприятий и может рассчитывать только на государственные. Нельзя сказать, что низкая эффективность подобных государственных предприятий – исключительно их внутренняя проблема. Таким образом, эти статистические данные не могут объяснить причинно-следственную связь.
Крупные предприятия неразрывно связаны с проблемой разграничения права собственности с правом управления, а разграничение этих прав неминуемо ведет к информационной асимметрии. Приватизация не всегда решает проблему этого разграничения, поскольку отсутствие политического бремени на плечах частного предприятия совсем не предполагает высокого качества управления, но снятие бремени политического курса с плеч государственных предприятий неминуемо повысит их эффективность. Например, в 1980-е в Новой Зеландии состоялся пересмотр политического бремени, которое ложилось на плечи государственных предприятий. Изначально государственные предприятия занимались обеспечением социального обслуживания в удаленной сельской местности, что делало их убыточными. После пересмотра их задач они были переориентированы на извлечение выгоды и при этом – на поддержание конкуренции на рынке, а не стремление к монополии. В соответствии с этим курсом была проведена либерализация цен, а на государственных предприятиях появились советы директоров и наблюдательные советы. Подобные реформы привели к тому, что государственные предприятия Новой Зеландии быстро перешли от убытков к прибыли. Аналогичная ситуация сложилась и в Швеции за одним лишь исключением – убыточные предприятия субсидировались за счет тех, что приносили прибыль. Выделение убыточных направлений деятельности в отдельную группу позволило вывести остальные на открытый рынок, что позволило решить проблему информационной асимметрии. При этом на долю государственных компаний приходится около 25 % от ВВП Швеции – показатель, практически идентичный китайскому.