С точки зрения теории лидерства и доверительного управления, провал государственного вмешательства может быть обусловлен следующими причинами.
Расхождение во мнениях о пользе у лидера и общества. Мы в основном рассматриваем институциональные изменения с точки зрения социально-экономического развития, а развитие обусловлено наличием изменений и роста. Технологические изменения требуют реформирования организационной структуры, которое позволило бы развивать эффективность; увеличение доходов требует реформирования распределения доходов, которое позволило бы совершенней распределять доходы. Все это оптимизация институциональных изменений, а эффективность институциональных изменений заключается именно в этом. Однако некоторые лидеры не обязательно стремятся к росту народного благосостояния. Во-первых, даже в беднейших странах Африки условия жизни национальных лидеров достаточно хорошие, и рост национального благосостояния не ведет к росту личного благосостояния лидера. Во-вторых, основная цель лидера заключается в укреплении личной политической власти. Он стремится к укреплению собственной власти и сохранению социальной стабильности – для сохранения последней он может способствовать экономическому развитию, и это хороший сценарий, но попытки укрепления и увеличения собственной власти лидера могут привести к проблемам социального развития, и этот сценарий – негативный. И, наконец, одной из главных целей лидера может стать желание «вой ти в историю», которое тоже может оказаться несовместимым с целью максимизации социального благосостояния.
Вот конкретный пример для иллюстрации этого. Первоначально Филиппины были колонией США, но после Второй мировой войны получили независимость. В 1950-1960-х годах Филиппины считались одной из наиболее перспективных азиатских стран после Японии, а филиппинское песо было твердой валютой в Азии и уступало лишь японской иене. До прихода к власти Фердинанда Маркоса никто из президентов Филиппин не избирался на второй срок, и чтобы укрепить свою политическую власть, он с начала 1970-х годов приступил к созданию собственного круга с общими интересами. Маркос создал монополии во многих отраслях, а прибыли распределял между своими друзьями и политическими сторонниками, что в конечном счете привело к формированию очень влиятельной группировки. Предвыборная президентская кампания обходится обычно достаточно дорого, но поскольку под контролем Фердинанда Маркоса оказались ключевые отрасли экономики, он впервые в истории Филиппин был повторно переизбран. Согласно действовавшей Конституции, один человек только дважды мог занимать президентский пост. Поэтому во время восстания коммунистической партии в 1978 году Маркос объявил о введении военного положения и об отмене действующей Конституции, что позволило ему продержаться у власти еще целыхсемнадцать лет, за которые Филиппины стали одной из самых отсталых стран Азии.
Кроме того, если лидера заботит вопрос об исторической роли и международном статусе, он, вероятно, будет стремиться наращивать военную мощь, чтобы оказывать поддержку другим странам или вмешиваться во внутренние дела других государств. Вторжение Ирака в Кувейт в какой-то степени было связано и с мечтами Саддама Хусейна об исторической роли. Однако большая часть военных затрат не способствует увеличению национального богатства, а следовательно, препятствует экономическому развитию страны. Таким образом, государственная политика обладает определенной степенью свободы, но эта свобода не всегда способствует институциональным изменениям и экономическому развитию, поскольку выгоды лидера не совпадают с выгодами всего общества.
Государственные лидеры хотят содействовать социальному развитию и реформам, но находясь под давлением политической среды, они не могут следовать этому пути. Любой лидер сталкивается с проблемой легитимности собственной власти, которая подразумевает принятие его широкими слоями населения как законного правителя и признание за ним права управлять государством. В развивающихся странах легитимность не полностью определяется законом, зачастую она связана с личным авторитетом лидера – будут ли его решения приняты широкими слоями общества. Обычно для укрепления собственного авторитета лидер полагается на идеологию, но эта идеология не обязательно предполагает общественный прогресс. И даже если она не соответствует потребностям общества, пока лидер удерживает бразды правления, изменить идеологию непросто, поскольку ее изменение будет равносильно потере им легитимности. Лидер может четко видеть необходимость изменения идеологии, но для собственного политического выживания он может просто не пойти на этот шаг. Без изменения идеология невозможны и изменения многих институциональных механизмов. Опираясь на исторический опыт Китая, можно увидеть, что многие институциональные изменения происходят после смены лидера.
Правительственные постановления самого высокого уровня могут вступать в противоречие с интересами бюрократии. Правительство представляет собой многоуровневую систему, и даже при полном совпадении представлений о пользе и общественном прогрессе лидера и широких масс, когда предложенная лидером идеология соответствует требованиям общественного прогресса, в реализации этого прогресса необходимо полагаться на прослойку чиновников, у которых всегда есть собственные интересы. Например, в условиях плановой экономики в руках чиновников сосредоточена большая власть – в том числе в распределении ресурсов, в установлении стоимости, в предоставлении доступа к рынку и т. п. За счет рентоориентированного поведения эта власть может быть обращена в средство обогащения чиновников. Если рыночный курс изменится, даже если изменения согласуются с представлениями об общественном благе, это может нанести ущерб чиновникам. Таким образом, переход от плановой экономики к рыночной является благом и с точки зрения государства, и с точки зрения лидера, но это не означает, что его будет поддерживать чиновничество и он будет успешно принят. Именно по этой причине в случае несбалансированности в обществе государство не всегда может наилучшим образом способствовать институциональным изменениям.
Согласно теории общественного выбора, поведение государства и его политический курс могут быть полностью объяснены конкуренцией групп с разными интересами. Как бы велика ни была степень свободы политического лидера, ему все равно необходимо опираться на поддержку круга лиц, разделяющих его интересы. Если говорить о внутренней ситуации в государстве, то с ростом частного сектора экономики в процессе реформ и при недостатке свободы слова усиливается состояние разобщенности, а политика перестает быть основной движущей силой. Государственный сектор экономики имеет своего представителя в каждом департаменте, поэтому имеет достаточно большую свободу слова. Пытаясь добиться поддержки людей, обладающих свободой слова, лидер неизбежно сталкивается в процессе реформирования с давлением, оказываемым представителями государственного сектора экономики, вследствие чего многие реформы, предполагающие социальные блага, не могут быть реализованы. Поэтому иногда государство может жертвовать общественными интересами в пользу интересов определенного круга лиц.
Все вышеизложенные допущения предполагают, что политический лидер достаточно четко понимает, какие институциональные изменения требуются обществу, но в действительности лидеры могут быть не настолько мудры – иногда они не в состоянии понять, какие именно институциональные механизмы наиболее эффективны. В конце концов, даже общественно-научные знания лидера могут быть ограничены. В таком случае, если решения лидера оказываются верными, это становится благом для общества, но если он ошибается, это может принести большие убытки и государству, и обществу. И это наиболее справедливо для авторитарных режимов.
Общественные науки позволяют в общих чертах проанализировать, какие институциональные механизмы являются наиболее эффективными. Мой научный руководитель Теодор Уильям Шульц изучал основные социальные изменения, произошедшие в Европе после Промышленной революции – все они, как правило, были обусловлены идейными течениями, но не все из этих идейных течений оказались верными. Это очень ясно можно увидеть на примере реформ в Советском Союзе и Восточной Европе.
Международное академическое сообщество пришло к консенсусу о необходимости «шоковой терапии» в реформировании Советского Союза и стран Восточной Европы, но результат оставил желать лучшего, поскольку знание общественной науки оказалось ограничено. Неоклассическая экономическая теория достаточно точно объясняет процессы в развитых странах, но не годится для объяснения явлений в развивающихся странах. Проблемы, возникающие в странах с переходными экономиками, внешне могут казаться похожими на те, что возникают в развитых странах, но стоящие за ними механизмами сильно различаются. Ограниченность современных общественных наук может заставить лидера считать, что он делает благое дело, но в действительности все оказывается в точности до наоборот. Я полагаю, что решившийся на «шоковую терапию» Борис Ельцин видел в этом благо для своей страны, но в результате ВВП России очень быстро сократился вдвое. Согласно исследованию Джозефа Стиглица, в 1989 году размер экономики России на треть превосходил размер китайской экономики, но в период между 1997 и 1998 годами экономика Китая оказалась на треть больше российской. Реализуя «шоковую терапию», Борис Ельцин не стремился уничтожить Россию, но в условиях ограниченности социальных знаний того времени добрые намерения обернулись плохим результатом. Исторический опыт показывает, что ведущее и общепризнанное идейное течение не всегда оказывается верным.
Институт как явление имеет два яруса: организационный и ценностно-духовный. Например, на организационном уровне разделение ветвей власти устанавливается конституцией, однако многие страны, принявшие идею разделения властей, не могут добиться в этом эффекта, аналогичного тому, что удалось достичь в США или Англии. Этот эффект, прежде всего, зависит от наличия духа демократии и верховенства закона в обществе, от того, насколько члены общества могут следовать данным идеям. Например, если судебная власть признала, что избранный президент нарушает закон, он должен уйти в отставку.