ическом руководстве страны. Называть эту процедуру выборами — заведомая ложь.
Предлагаемая мною альтернативная система преследует три цели. Во-первых, даже на непрямых выборах необходимо обеспечить как можно более тесную связь между политическим итогом и волеизъявлением граждан. Во-вторых, необходимо добиться того, чтобы и в процессе выборов, и после них у губернатора были сильные стимулы к коалиционному взаимодействию с иными региональными политическими силами. Это позволит свести к минимуму возможности монополизации губернатором политического пространства, запустит механизм развития региональной политики. В-третьих, надо сделать так, чтобы это взаимодействие проходило не в форме «прагматичного» торга с отдельными сильными личностями региона, а в цивилизованных политических формах, т. е. на партийной основе.
Пара оговорок. Сейчас ЗС не столько избираются, сколько, как и губернаторы, «наделяются полномочиями», только в более изощренной форме. Поэтому мои предложения будут иметь смысл только после восстановления базовых политических свобод на федеральном уровне, и прежде всего — права на политическое объединение. Это позволит избирать ЗС в условиях реальной, а не имитационной многопартийности. Зачаточный опыт такого рода у России есть. Это региональные выборы осени 2004 — весны 2005 г., когда среднее число партийных списков было 7,1 (доходило до 11), а средняя доля голосов у «Единой России» — 28,4 %. При предлагаемом мною порядке регистрации партий количество списков на региональных выборах несколько возрастет по сравнению с тем периодом. Вероятно, их будет по 10–15.
Кроме того, региональные избирательные системы нужно очистить от накопившихся за последние годы наслоений. Подробнее об этом — ниже. Сейчас отмечу, что оптимальной для выборов ЗС мне представляется смешанная избирательная система с соотношением списочников и одномандатников 50/50, с заградительным барьером не выше 3 %. Чисто пропорциональную систему на региональном уровне я считаю совершенно неуместной. К выборам должны автоматически допускаться списки, выдвинутые всеми зарегистрированными партиями, а также созданными ими блоками. Нуждается в значительном облегчении и порядок регистрации одномандатников.
Я считаю, что во главе каждого партийного списка, выдвигаемого на выборах ЗС, должен стоять кандидат в губернаторы. Таким образом, предлагаемая мною система в каком-то смысле узаконивает нынешнюю ситуацию, при которой действующий губернатор в почти обязательном порядке возглавляет список «партии власти». Но ныне эта практика носит селективный характер, поскольку применяется только «Единой Россией», а ее последствия для демократии в регионах ничтожны: если «Единая Россия» вдруг проиграет, то Кремль, конечно, может наказать губернатора, но это будет решение именно Кремля, а не избирателей региона. На самом деле, однако, совмещение выборов ЗС с волеизъявлением по поводу исполнительной власти могло бы быть мощным инструментом в руках граждан. Для этого нужно, чтобы все партии выдвигали ясные предложения по поводу курса исполнительной власти, принимая на себя обязательства по реализации этого курса в случае успеха на выборах. А без кандидатуры губернатора такие обязательства были бы пустой формальностью.
Для выборов ЗС такая система имела бы благотворные последствия. Она позволила бы переориентировать избирательные кампании на местные проблемы. Сегодня, даже если во главе списка «Единой России» стоит губернатор, голосовать предлагают все равно за Путина. Но Путин, к худу или к добру, не поедет на губернаторство в Рязань. Не поедут и депутаты Госдумы. Точно не поедет Жириновский, который в последние годы возглавлял почти все региональные списки своей партии. Конечно, формально запретить этот лохотрон нельзя (санкции против него ввести можно и нужно, но об этом потом), однако при предлагаемой системе ЛДПР просто не смогла бы вести кампанию под лозунгом «Жириновского — в губернаторы Тамбовщины!» Обман был бы слишком очевиден. Пришлось бы подыскивать реального кандидата и обсуждать реальные проблемы региона.
Однако более важными были бы последствия для самих губернаторских выборов. Я думаю, что их следовало бы проводить в два тура. В первом туре участвовали бы в обязательном порядке лидеры всех списков, получивших места в собрании. К роме того, право выдвинуть свои кандидатуры получили бы все избранные одномандатники, независимо от формы выдвижения. Адекватность результатов первого тура результатам волеизъявления избирателей при этом обеспечивалась бы тем, что у списочников не было бы права голосовать за кандидатов от других партий. Их голоса следует автоматически отдавать лидерам списков. В принципе, я не сторонник императивного мандата [6], но такое ограниченное его применение кажется оправданным. Напротив, одномандатники несут политическую ответственность перед населением округов, и поэтому их голосование в первом туре должно быть свободным. Если за кого-то из претендентов в первом туре высказывается более половины от общего числа избранных депутатов, то он считается избранным. В противном случае проводится второй тур.
Во втором туре голосование вновь должно быть свободным для одномандатников, а голоса списочников в обязательном порядке отдавались бы либо представителю их собственной партии, либо (если во втором туре его нет) тому кандидату, в поддержку которого официально выскажется региональное отделение этой партии. Участвуют, как водится, двое кандидатов, набравших наибольшее количество голосов в первом туре, а избранным считается тот из них, кто снискал поддержку больше чем половины от общего числа избранных депутатов. На этом процесс выборов завершается. Избранный кандидат вступает в должность и формирует свою администрацию. При этом ему придется выполнить коалиционные обещания, данные в ходе выборов. А на тот случай, если он этих обещаний выполнять не будет, в распоряжении большинства ЗС должен быть институциональный инструмент, который позволил бы наказывать за обман.
18. Губернаторы, законодательные собрания и федеральный центр
Итак, было бы целесообразно предоставить право выбирать губернаторов законодательным собраниям (ЗС) в соответствии с волей, выраженной избирателями на выборах самих ЗС. Должен признать, что ничего особенно оригинального в этой модели нет. Примерно в таком виде она существует в большинстве европейских стран и называется парламентской системой. Я ввел дополнительные гарантии того, что исполнительная власть будет сформирована без больших отклонений от воли избирателей. Известно, что размытая (вследствие коалиционной политики) правительственная ответственность относится к числу основных недостатков парламентской системы.
Но институциональный дизайн, конечно же, не сводится к механизму формирования исполнительной власти. Парламентская система включает в себя не только право ЗС на формирование правительства простым большинством депутатов, но и постоянно действующий механизм контроля затем, как губернатор исполняет свои обещания. Это вотум недоверия и возможность на коалиционной основе сформировать новую администрацию, если действующая перестала отвечать запросам большинства. Подобные возможности должны быть и у российских региональных ЗС, но в усеченном виде. Почему?
Необходимой предпосылкой для нормальной работы парламентской системы служит устойчивая многопартийность. Если ее нет, то парламентаризм превращается в бесконечную череду коалиционных маневров, парламентских интриг и правительственных кризисов. Иными словами, ведет к хронической нестабильности. И если на общероссийском уровне запустить работающую многопартийную систему было бы сравнительно легко, то на ее формирование в регионах уйдут многие годы. А между тем, задачи региональной власти — менее политические и больше связаны с оперативным управлением, чем задачи федерального центра. Понятно, что политическая нестабильность могла бы парализовать жизнь регионов. Таким образом, возможности воздействия ЗС на исполнительную власть надо, по сравнению с классической парламентской системой, обставить дополнительными условиями. Довольно распространенная в мире практика — так называемый конструктивный вотум недоверия, когда отправить правительство в отставку парламент может, лишь предложив одновременно кандидатуру нового премьера. В регионах России, намой взгляд, такой порядок был бы приемлемым, но не оптимальным, потому что политический итог отклонялся бы от воли избирателей, выраженной на выборах ЗС. Нужен другой механизм.
Прежде всего, я считаю, что в течение первого года после избрания губернатору должна быть предоставлена полная оперативная свобода. Вотум недоверия в течение этого периода не голосуется в ЗС. По истечении первого года это становится возможным. Однако прямые политические последствия должны наступать лишь в том случае, если в ЗС существует достаточно широкий консенсус по поводу того, что губернатор не справляется со своими обязанностями и нарушает предвыборные обещания, в том числе и перед собственной партией. Это достижимо, если минимальным порогом для вотума недоверия будет не простое большинство, а квалифицированное, — скажем, две трети. Если противники губернатора оказываются в так ом большинстве, то в ЗС повторно проводится процедура выборов, причем партия, от которой выдвигался увольняемый губернатор, вправе выдвинуть новую кандидатуру из числа своих депутатов.
Вотум недоверия, вынесенный большинством голосов, превышающим половину, но не достигающим двух третей, имел бы иные политические последствия: обращение к Президенту РФ с просьбой уволить губернатора. На рассмотрение этого обращения отводилось бы полгода. Если по истечении этого срока просьба не удовлетворяется, то ЗС может вынести вотум недоверия вторично. Если и на этот раз не удается собрать две трети голосов, то увольнение губернатора все же вменяется Президенту в обязанность, но тогда он одновременно распускает ЗС и назначает новые выборы. Таким образом, губернатор получает достаточно времени на то, чтобы убедить парламентское большинство в своей дееспособности и готовности идти на политические уступки, а ЗС — на то, чтобы сформировать более широкий консенсус. Не получилось? Тогда ЗС может убрать губернатора, но с существенным риском для себя. Какие-то политические группы примут такой риск с готовностью, но в оправданности этой позиции им предстоит убедиться на выборах.