Другой опыт премьерско-президентской системы, — в целом, негативный, — это конструкция, созданная на Украине после поправок, внесенных в конституцию в декабре 2004 г. Обстоятельства их принятия были во многом противоположны обстоятельствам создания Пятой республики во Франции. Здесь не было единоличного претендента на диктаторскую власть, а были, наоборот, многочисленные политические группы, каждая из которых хотела выторговать себе как можно больше возможностей. И это оптимальный контекст для конституционного строительства. Увы, он тоже сопряжен с риском, который легко реализуется в условиях стремительных политических перемен и общей неразберихи: соперничающие фракции пытаются подтянуть под те посты, которые они для себя присмотрели, как можно больше полномочий, не очень заботясь о том, что эти полномочия пересекаются.
Украина, говорят, — не Россия, но при этом уж точно и не Франция, а Виктор Ющенко — определенно не де Голль. Полномочий ему досталось, в принципе, немного, и не случайно нынешний президент Украины стремится присвоить больше. Однако те, которые достались, отделены от парламентских довольно корявым образом. Правительство украинский президент не формирует и не увольняет, парламент распустить не может. Но, как и во Франции, он пользуется особыми правами в области внешней и оборонной политики: кандидатуры министров обороны и иностранных дел, а также главы Службы безопасности Украины, вносятся на утверждение парламента президентом. Естественно, парламент может иметь иные предпочтения по поводу этих ключевых фигур. На вопрос о том, что произойдет в этом случае, конституция не отвечает, оставляя его на усмотрение политиков. А на них в таких вопросах полагаться не следует.
Однако хуже всего в украинской конституции дело обстоит с разграничением законодательных полномочий. Президент имеет право издавать указы. При этом он еще и располагает правом вето на законы, принятые парламентом. И ладно бы вето преодолевалось простым большинством голосов в парламенте. Но нет, требуется квалифицированное большинство: две трети. Это значит, что если антипрезидентская коалиция имеет большинство в парламенте, но до двух третей недобирает, законодательный процесс может быть заблокирован напрочь, а деятельность правительства — в той мере, в какой оно нуждается в обновлении законодательной базы, — парализована.
Этих двух примеров достаточно, чтобы сформулировать принципы, на которых может строиться оптимальное премьерско-президентское правление. Принципы эти неоригинальны. Они присутствуют — и работают — в двух основных типах институционального устройства: президентском и парламентском. От парламентаризма следует взять концентрацию всех законодательных полномочий в руках парламента, а также исключительную ответственность правительства перед ним, — за исключением тех сфер, которые определены как исключительная компетенция президента. Коль скоро такие сферы существуют, от президенциализма следует взять жесткое разграничение полномочий. Если что-то положено делать президенту, то парламенту и премьеру путь туда заказан. Осталось определить, что это за сферы.
34. Президент с ограниченными полномочиями
При строительстве полупрезидентской системы важно избежать ошибок. А ошибки, как я уже писал, могут быть связаны с нечетким разграничением полномочий между президентом и парламентом. Об этом свидетельствует международный опыт. Но он же подсказывает, какие сферы управления лучше полностью отнести к компетенции президента. Это, прежде всего, сферы, связанные с обеспечением безопасности страны в международной среде: обороны, национальной безопасности и иностранных дел. Полномочия президента в этих областях должны быть исключительными: ни парламент, ни премьер-министр не должны влиять ни на текущее управление и ми, ни на кадровый состав ведомств. Их глав президент должен назначать без согласования с другими институтами.
Поскольку премьер и правительство в полупрезидентской системе ответственны перед парламентом, то министерства иностранных дел и обороны, служба национальной безопасности должны быть выведены за рамки правительства. Президент мог бы координировать их работу в рамках, скажем, Совета национальной безопасности: этот орган предусмотрен Конституцией 1993 г., но полномочия его в конституции пока не закреплены. Их нужно и можно там закрепить. И нужно фундаментально — на конституционном уровне — исключить привлечение ведомств, находящихся в исключительном подчинении у президента, для решения внутриполитических задач.
Конституция должна не только прямо это запрещать, но и устанавливать упрощенную процедуру импичмента для президента, решившегося нарушить запрет. Попросту говоря, вывел войска на улицу, использовал ФСБ для слежки за политическими оппонентами, — лишился поста простым большинством голосов депутатов. Любые внутриполитические вопросы, требующие силовых методов, должны разрешаться с помощью правительственных ведомств, находящихся в подчинении премьер-министра, — прежде всего, органов внутренних дел.
Разумеется, эти правила должны распространяться только на обычные условия политической жизни. В особых условиях, связанных с обострен и ем внешнеполитических вызовов, президент должен иметь возможность выполнить свою основную функцию: обеспечить единство политической воли. Перечень таких условий должен содержаться в конституции, но самое важное из них — это начало вооруженного противостояния с внешним противником. Тогда функции правительства было бы логично передать Совету национальной безопасности и временно включить в его состав глав правительственных ведомств. А офис премьер-министра в этом случае на время прекратит работу. Основанием для реорганизации управления было бы объявление чрезвычайного положения, причем право сделать такое объявление должно быть только у парламента.
Учитывая федеративную структуру российского государства и функции президента как гаранта национального единства, я бы сохранил за ним некоторые полномочия в области региональной политики. Разумеется, речь идет не о трансфертах и тому подобных вещах — это дело правительства. Примерный круг президентских полномочий я очертил, когда писал о возможной конструкции региональной власти: президент должен иметь право увольнять (но не назначать) губернаторов и выступать в качестве арбитра, когда конфликты внутри региональных правящих групп препятствуют нормальной работе органов власти на местах. Оба эти права нужно обставить целым рядом ограничений, и о некоторых из них я уже писал, так что сейчас не буду вдаваться в детали. Здесь важен принцип. С одной стороны, за федеральным центром нужно сохранить реальные рычаги влияния на региональную политику. Опыт авторитарной децентрализации во второй половине 90-х показал, что без таких рычагов регионы слишком легко сползают в абсолютный произвол на местах С другой стороны, если кто-то в центре должен располагать такими рычагами, то не премьер-министр, связанный парламентскими и партийными обязательствами, а именно президент. У президента, кстати, есть в прямом подчинении структура, которая и сейчас занимается вопросами региональной политики, хотя и без всяких на то конституционных оснований — администрация. Думаю, что конституционное упорядочение деятельности пошло бы ей на пользу. При этом выполнение распоряжений президента, касающихся региональной политики, должны обеспечивать правительственные ведомства.
Все остальные сферы управления следовало бы жестко закрепить за правительством и премьером, несущими исключительную ответственность перед парламентом. В частности президент не должен играть вообще никакой роли в экономической и социальной политике. И если международный опыт чему-то учит, так это тому, что у президента не должно быть никаких законодательных полномочий. Никаких указов. Если вето на законопроект, то только преодолеваемое простым большинством голосов депутатов, т. е. отлагательное. И никаких возможностей распустить парламент, разумеется.
В системе, которая мне представляется оптимальной, главный политический игрок — премьер, а не президент. В этом смысле она чем-то похожа на ту кривую версию институционального дизайна, которая наблюдалась в России при президенте Медведеве и премьере Путине. Но разница — фундаментальная: если тогда вся игра строилась на «непонятках» по поводу того, кто за что отвечает и кто главный, то я предлагаю жесткое разграничение полномочий, а значит, и ответственности.
Остается вопрос: как избирать президента, напрямую или нет? Объем президентских полномочий в предлагаемой схеме не так уж велик, и поэтому можно обсуждать и схемы непрямого избрания. Однако я думаю, что от них следует отказаться. С одной стороны, право избирать президента — это право, которого граждане России (пусть и формально) пока еще не лишились, и лишаться не хотят. Об этом свидетельствуют опросы общественного мнения. С другой стороны, полномочия президента, пусть и узкие, концентрируются в жизненно важных для государства сферах, причем существует возможность колоссального расширения этих полномочий в чрезвычайной ситуации. На этот случай важно, чтобы человек, получающий практически абсолютную власть, пользовался прямо выраженным народным доверием. Наконец, полномочия правительства и президента в предлагаемой модели разграничены таким способом, что у президента сохраняется контроль в областях, где партийные предпочтения не должны оказывать сильного влияния. Любая схема непрямого избрания предполагает партийную ответственность. А здесь нужна прямая ответственность перед избирателями.
35. Изменение конституции
Обсудив вопросы конституционного строительства, я до сих пор не ответил на два важных вопроса: (1) когда изменить конституцию и (2) как это сделать? Ответить на эти вопросы трудно, потому что изменение конституции станет частью и результатом политического процесса, предсказать детали которого невозможно. Но кое-какие общие соображения все-таки выскажу.
Надеюсь, мне удалось доказать, что Конституция 1993 г. страдает серьезными недостатками, которые исключают ее использование как долгосрочной основы для демократического развития России. Эти недостатки, связанные как с чрезмерными президентскими полномочиями, так и с возможностью кризисного «веймарского сценария», могут привести к серьезным проблемам. Конституцию нужно изменить. Отсюда, однако, не следует, что ее нужно изменить немедленно. Действительно, первая из этих опасностей реализуется при условии политической монополии (т. е., по меньшей мере, контроля президентской партии над парламентом), а вторая — при условии затяжного конфликта между президентом и пар