Катрин Вольтмер, Гарри Раунсли
В главе рассматривается роль средств массовой информации (СМИ) в процессе демократизации. Анализируется, в какой степени СМИ превращаются из инструмента в руках авторитарных политических элит в независимый институт в условиях демократии, выделяются факторы, которые способствуют или препятствуют выполнению СМИ своей демократической роли. Для этих целей учитываются политический, экономический и социальный контексты существования СМИ как внутри государств, так и на международной арене.
Введение
Средства массовой информации – один из доминирующих акторов политической и социальной жизни во всем мире. Они являются главным источником информации, из которого люди могут узнавать о мире, кроме собственного ежедневного опыта, а также каналом коммуникации, с помощью которого различные части общества могут взаимодействовать друг с другом – политические лидеры с гражданами, производители товаров с потребителями, индивиды между собой. Благодаря своей способности обращаться к массам и влиять на них СМИ чрезвычайно важны как для авторитарных, так и для демократических режимов. Вместе с тем роль СМИ при двух типах политического порядка в корне различается.
С нормативной точки зрения СМИ выполняют две основные функции демократической жизни. Во-первых, они предоставляют площадку, на которой все голоса могут быть услышаны и вступить в диалог друг с другом. Будучи форумом для публичных политических дискуссий, СМИ должны оставаться доступны не только для правительства и других официальных лиц, но в равной степени для оппозиционных групп и всего гражданского общества. Идея о СМИ как публичной площадке восходит к понятию «рынка идей» (marketplace of ideas), предложенному Джоном Стюартом Миллем[826]. В своем эссе «О свободе» он защищает свободу прессы, утверждая, что открытая конкуренция различных идей выявляет их сильные и слабые стороны, таким образом позволяя определить правду. Роберт Даль[827] по этой же причине включает СМИ в концепцию процедурной демократии в качестве одного из условий («стандартов», по его терминологии), необходимых для надлежащей работы демократических институтов. Более важно, что СМИ предоставляют гражданам возможность делать осведомленный выбор посредством поиска информации об имеющихся политических альтернативах.
Вторая функция СМИ часто определяется как роль «сторожа» (watchdog). Это то, что обычно подразумевается, когда СМИ называют «четвертой властью». В этой своей роли СМИ становятся оппонентами государственных служащих и других влиятельных лиц в политике, что дает СМИ возможность контролировать действия политических акторов и представлять любое неправомерное поведение или злоупотребление властью на суд общественности. Понимание СМИ как части системы сдержек и противовесов глубоко укоренено в либеральной мысли, которая рассматривает государство как потенциальную угрозу индивидуальной свободе. Именно поэтому Дэвид Келли и Роджер Донуэй[828] считают роль «сторожа» главной демократической функцией СМИ: они защищают граждан от государства и принуждают правительство к ответственности и прозрачности.
Очевидно, что все эти идеи резко контрастируют с ролью СМИ в авторитарных режимах, при которых они скорее являются инструментами в руках правящих элит, чем служат общественным интересам. Следовательно, СМИ выражают в основном официальные точки зрения, в то время как критика правительства, не говоря уже о режиме в целом, подавляется, причем зачастую жесткими методами.
Учитывая огромную разницу между ролью СМИ при авторитарном и демократическом правлении, их трансформация в процессе демократизации является одной из наиболее обсуждаемых областей изменений. Она требует изменения регулятивных рамок работы СМИ, их организационной структуры и профессиональных навыков журналистов, которые создают информацию, передаваемую гражданам. Из-за сложности отношений между правительствами и СМИ, а кроме того, поскольку любое изменение касается степени контроля двух сторон над содержанием информации, многие новые демократии еще не преуспели в трансформации СМИ в полностью демократический институт. Это накладывается на общую слабость группы «новичков» в демократическом правлении, политические системы которых были названы «делегативными», нелиберальными или «электоралистскими», чтобы подчеркнуть многочисленные недостатки, затрудняющие демократический процесс в этих странах (см. гл. 2 и 3 наст. изд.). Можно утверждать, что многие из этих проблем связаны со слабой трансформацией СМИ. Например, принцип справедливых выборов нарушается в результате манипуляций с освещением избирательных кампаний в пользу кандидата или партии, находящихся у власти. Кроме того, коррупция остается характерной чертой многих новых демократий, поскольку СМИ тесно связаны с властными структурами, так как журналистам не хватает навыков и ресурсов для проведения собственных расследований. В других же случаях СМИ подвергались обвинениям в излишней критике и негативизме, которые, как утверждается, вызывают политический цинизм и распад слабых правительств, пытающихся приобрести легитимность. Ланс Беннет[829] полагает, что СМИ способны сыграть позитивную роль при свержении старого режима, но при этом затрудняют консолидацию нового порядка.
Роль СМИ в процессе демократизации не является постоянной, а изменяется на различных его этапах. Например, в течение открытого и драматичного периода распада старого режима и последующего создания новых институтов СМИ часто становятся ведущей силой изменений. Они используют вакуум власти в период транзита, чтобы увеличить собственные возможности по определению «повестки дня» и объяснению значения происходящих событий. Во многих новых демократиях первые годы транзита являются своеобразным «медовым месяцем» для журналистов, рассказывающих о вещах, которые нельзя было публично освещать прежде, и открываются десятки и сотни новых медиа. Примером этого является Советский Союз в годы правления М. С. Горбачева[830]. Однако рыночные факторы и политическое давление вскоре ограничивают свободное и в чем-то хаотичное пространство публичных дискуссий, чтобы начать период переговоров и регулярных конфликтов между официальными лицами и СМИ, что обычно происходит на фазе консолидации.
Более того, специфика работы СМИ в новой демократической обстановке в значительной степени обусловливается той ролью, которую они играли при старом режиме[831]. Следовательно, стилистика политических репортажей и особенности отношений СМИ и правительства значительно отличаются между посткоммунистическими демократиями в Восточной Европе и теми, которые происходят из военных диктатур, главным образом в Латинской Америке, или авторитарных однопартийных режимов в Азии и Африке. Подобно большинству других институтов, СМИ не создаются «с нуля» после распада прежнего режима. Вместо этого существующие СМИ трансформируются и изменяются, но все равно содержат элементы логики работы и ограничений, которые были присущи их предшественникам. Журналисты, работающие в недавно трансформировавшихся СМИ, до сих пор разделяют ценности и установки, которые были укоренены в их профессиональной жизни при старом режиме, и пользуются схожими моделями взаимодействия, когда вступают в контакты с политиками. Эти инерционные силы соединяются с новыми ценностями и практиками, возникшими в ходе транзита, что часто приводит к гибридным формам журналистики и политической коммуникации, которые во многих аспектах отличаются от журналистики и коммуникаций в устоявшихся западных демократиях.
В заключении взаимосвязь СМИ и демократизации будет обсуждаться подробнее. Основное внимание будет уделено традиционным СМИ (печатная пресса, теле– и радиовещание) с их принципом коммуникации «от одного ко многим» и тщательным редакторским контролем над распространяемой информацией. Но будут также рассмотрены «новые медиа», в особенности Интернет, которые позволяют передавать контент «от многих ко многим» и в принципе открыты для каждого. Мы начнем с анализа взаимосвязи международной коммуникации и политических изменений, после чего перейдем к структурным аспектам функционирования медиа, которые определяют внутреннюю политику в области СМИ, особенно их отношения с государством и медиарынками. Затем последует обсуждение журналистских практик и качества освещения политической сферы в новых демократиях.
Международные средства массовой информации, коммуникационные технологии и демократизация
В ходе глобальной волны демократизации международные СМИ играли все более заметную роль в политических переменах. Изменения в информационно-коммуникационных технологиях совпали с глобализацией, позволив политическим акторам, СМИ и формирующемуся гражданскому обществу создавать, передавать и получать информацию быстрее и эффективнее, чем когда-либо в прошлом. Современные коммуникационные технологии затрудняют для авторитарных режимов задачу полного закрытия их границ и создания препятствий для граждан, желающих получить неудобные для власти новости, информацию и мнения из зарубежных источников. Более того, мы только начинаем понимать политические последствия новых информационных технологий, например СМС, интернет-блогов и взаимодействия в социальных сетях. Все это не только позволяет получить информацию из государств, где СМИ находятся под жестким политическим контролем (события так называемой шафрановой революции в Бирме в 2007 г. стали известны международной аудитории благодаря фотографиям, сделанным на мобильные телефоны и опубликованным в Интернете), но также способствует созданию и мобилизации по-настоящему транснационального гражданского общества, как показали одновременные демонстрации по всему миру против войны в Ираке в 2003 г. Таким образом, международные СМИ и способы коммуникации содействуют как демократическим процедурам (прозрачности, подотчетности, диалогу и участию), так и демократическим транзитам по всему миру.
Международное вещание и демонстрационный эффект
В годы холодной войны коротковолновое радиовещание было основным способом коммуникации с аудиториями за «железным занавесом», и западные радиостанции, например Заграничная служба БиБиСи, «Голос Америки», радио «Свободная Европа» и радио «Свобода» были постоянными источниками поддержки и надежды для слушателей и раздражения для коммунистических режимов[832]. К середине 1980‑х годов быстрое развитие коммуникационных технологий сделало возможным глобальное распространение телевещания, а «образ „мировой демократической революции“, несомненно, стал реальностью в умах политических лидеров и интеллектуалов в большинстве государств мира»[833]. Публика наблюдала на телевизионных экранах нарастание глобальной волны демократии, что придавало поддержку и импульс идее, что демократия является или может являться глобальным феноменом. Хьюг Бег Им[834] даже говорил о «телевизионной революции», чтобы описать роль коммуникации в событиях в Центральной и Восточной Европе в конце 1980‑х годов.
Вместе с тем несмотря на оптимистический тон, который преобладает в литературе, трудно определить прямые причинно-следственные связи между международными СМИ и демократизацией. Существуют только случайные факты, которые зачастую невозможно тщательно исследовать эмпирически, чтобы подтвердить тезис о том, что международные СМИ способны вдохновить демократические изменения или революции. Эта неприятная ситуация мотивировала исследователей на то, чтобы сконцентрироваться преимущественно на «демонстрационном эффекте», тем самым обходя проблематичный вопрос о прямой зависимости и фокусируясь на политическом «побочном эффекте» международной коммуникации.
В контексте демократизации «демонстрационный эффект» означает процесс, в рамках которого аудитория СМИ в одном обществе наблюдает за политическими изменениями в другом. Информация об изменениях в других местах вдохновляет жителей, которые начинают требовать изменений в своих странах; свержение автократов за рубежом вызывает панику среди элит, и они становятся более договороспособны или реакционны, что в любом случае может вызвать мобилизацию масс[835].
Аудитория может получить новости о событиях за рубежом из местных СМИ, но в ходе недавних процессов демократизации «демонстрационный эффект» был более явным, когда информацию можно было получить (легально или нелегально) напрямую из иностранных СМИ. Это обычно происходило, когда публика получала телевизионные сигналы из соседних регионов, а еще более заметным «демонстрационный эффект» становился тогда, когда демократизирующиеся страны были географически или культурно близки. Например, в конце 1980‑х годов албанцы наблюдали за развитием революций в Восточной Европе по трансляциям телеканалов из соседней Югославии и Италии. Студенты, протестовавшие в Сеуле в 1987 г., видели по телевизору драматические события, в результате которых был свержен коррумпированный режим Фердинанда Маркоса на Филиппинах в 1986 г. Хотя невозможно утверждать со всей уверенностью, что освещение в СМИ событий в одной стране ведет к политическим изменениям в другой, «демонстрационный эффект» может способствовать демократизации, придавая надежду и мотивацию жителям авторитарных обществ: из зарубежных передач они могут узнать о том, что отсутствует в их жизни, будь то политическая свобода или экономический достаток. Это может вызвать стремления к похожим результатам и подорвать попытки авторитарных режимов поддерживать легитимность, основанную на качестве функционирования, например, в сфере государственного управления или предоставления услуг. Таким образом, международный поток информации способен привести к неожиданной «революции возрастающих ожиданий» среди аудитории и выявить несоответствие (credibility gap) между пропагандой и реальностью. Берлинская стена не была преградой для передачи радио– и телевизионных сигналов с Запада на Восток, что давало жителям Восточной Германии доступ к новостям и развлекательным передачам, которые противоречили официальной картине жизни внутри и за пределами «железного занавеса»[836].
Однако мы должны также осознавать, что «демонстрационный эффект» может не только иметь позитивные последствия, но и препятствовать существенным изменениям. Политический транзит, который начался в Советском Союзе, убедил лидеров Коммунистической партии Китая в опасности европейской модели трансформации, и, наблюдая падение коммунизма в Центральной и Восточной Европе, они считали оправданным подавление демонстраций в Пекине в июне 1989 г.[837].
Международные средства массовой информации: функция определения «повестки дня»
Вдобавок к «демонстрационному эффекту» международные СМИ могут влиять на процесс демократизации еще и не таким прямым образом. Один из примеров – это взаимосвязь СМИ и политических изменений с точки зрения международных новостных потоков и информационной «повестки дня». Международные СМИ способны приковывать внимание зарубежных политических элит, аудиторий и других медиа к определенной стране и ее проблемам. Потенциальные политические последствия управления «повесткой дня» значительны. Так называемый «эффект СиЭнЭн» (CNN effect)[838] предполагает, что изображения, транслируемые СМИ по всему миру, могут оказывать влияние на формирование внешней политики. Эффект подчеркивает, насколько труднее под влиянием СМИ и общественного мнения становится для правительств игнорировать такие международные проблемы, как репрессии и бедность в Зимбабве, геноцид в Дарфуре, голод и засуха в Северной Африке, а также жестокое подавление демократического движения в Мьянме (Бирме).
Однако не стоит приписывать «эффекту СиЭнЭн» слишком большое влияние: помимо того, что СМИ подвергаются критике за принуждение правительств к реактивной внешней политике для умиротворения общественного мнения, СМИ также могут игнорировать трудности демократических изменений и тот факт, что процессы политических изменений могут быть медленными и мирными и не всегда драматичными, беспорядочными и насильственными. Таким образом, «эффект СиЭнЭн» может представлять неправильную картину демократизации и вызывать быстрое достижение результатов, которые не обязательно являются желательными. Но все-таки знание того, что борьба за демократию приковывает внимание международных СМИ, может быть важным для активистов (отсюда распространенность лозунгов на английском языке, попадающих в новости о протестах по всему миру), даже если реальное влияние внешних сил определить достаточно трудно[839].
16.1. Ключевые положения
• Новые коммуникационные технологии значительно затруднили для авторитарных режимов задачу полного закрытия их границ с целью остановить потоки информации, движущиеся в страну и из нее.
• «Демонстрационный эффект» – это наиболее заметное проявление влияния международных коммуникаций в процессе демократизации.
• Международный поток информации также способствовал «революции возрастающих ожиданий» во многих авторитарных и переходных обществах.
• СМИ могут привлечь внимание к проблемным сферам и способны влиять на глобальное общественное мнение и политические позиции – это называется «эффектом СиЭнЭн» – хотя преувеличивать данный феномен не стоит.
Отношения между средствами массовой информации и государством
Несмотря на то что международные СМИ обычно перестают освещать события в странах, переживающих транзит к демократии, когда завершаются драматичные события, связанные с крахом старого режима, изменение отношений между властью и СМИ – это долгий и часто болезненный процесс, который редко оказывается в заголовках зарубежных СМИ.
Либеральная модель демократии предполагает существование внутреннего различия между интересами государства, с одной стороны, и общества и СМИ – с другой. В самом деле, восприятие СМИ как «сторожа» основано на предположении, что политическая власть представляет главную угрозу свободе и поэтому должна находиться под контролем. Вместе с тем отношения между государством и СМИ очень противоречивы, в особенности в процессе демократизации. Нет сомнений, что поскольку при старом режиме государство является главным нарушителем независимости СМИ, освобождение медиа от влияния государства приобретает первостепенную важность. В то же время только государство обладает легитимной властью, чтобы создать регулятивные рамки, которые должны защищать СМИ от чрезмерных внешних политических и экономических вмешательств. Таким образом, всемогущее государство, которое не желает отказываться от контроля над СМИ, является такой же преградой для развития демократических медиа, как и слабое государство, не способное предпринимать необходимые политические меры.
Регулирование и законы о средствах массовой информации
Изменение регулятивных рамок, определяющих работу СМИ, происходит на двух уровнях. На конституционном уровне гарантии свободы передачи информации (communication freedoms) – свободы слова и свободы прессы – редко ставятся под сомнение и включены в практически все новые (или измененные) конституции. Однако эффективность осуществления свободы коммуникации определяется на уровне дополнительных законов о СМИ, например законов о клевете и доступе к информации. Эти законодательные нормы устанавливают границы вмешательства политических акторов в работу медиаорганизаций и журналистов, а также определяют степень независимости СМИ в расследовании политических вопросов. Например, строгие законы о клевете – это один из основных факторов, препятствующих критическому освещению событий. Законы о клевете становятся серьезной угрозой для журналистов, особенно в том случае, когда они входят в уголовный, а не гражданский кодекс, предусматривая серьезные обвинения и даже заключение под стражу, если новостные сообщения оказываются неудобными (оскорбительными) для политических властей. Право доступа к официальной информации, или законодательство о свободе информации, позволяет журналистам – равно как и всем гражданам – изучать документы, которые находятся в распоряжении государственных органов и затрагивают общественные интересы. Право на свободу информации создает открытую среду, которая помогает журналистам расследовать важные вопросы, даже несмотря на то что правительства обычно быстро учатся тому, как можно ограничить потенциальный ущерб, вызванный обнародованием нежелательной информации.
Регулирование СМИ ниже уровня конституции остается одной из наиболее обсуждаемых политических сфер даже в тех демократиях, которые, как считается, уже консолидировались. Например, Словакия, входящая в Европейский союз с 2004 г., приняла в апреле 2008 г. закон о прессе, который позволил министерству культуры осуществлять контроль над материалами СМИ по ряду вопросов, а также установил право на публикацию ответов на них без возможности вмешательства редакций в содержание и объем. Закон вызвал широкий протест как внутри страны, так и за рубежом[840]. Румыния, еще один новый член ЕС, восстановила положения о клевете и ущербе репутации в уголовном кодексе в 2007 г., спустя год после того, как эти правонарушения были декриминализованы, тем самым ограничивая независимость СМИ, которая уже была достигнута[841]. Кроме того, в мае 2008 г. парламент Нигерии отложил принятие закона о свободе информации, который обсуждается с 1999 г., когда страна вернулась к демократическому правлению. Нигерия считается одним из наиболее коррумпированных и закрытых (в части доступа к информации) государств. Более открытый доступ к информации, очевидно, затрагивал бы существенные интересы политического класса, что и вызвало попытку остановить вступление закона в силу[842]. Эти случаи демонстрируют тесную взаимозависимость демократического развития и наличия демократической прессы, которая часто напоминает «уловку-22»[843]: чтобы исполнять свою демократическую роль, СМИ зависят от защищающих их регулятивных рамок, которые создаются законодателями, – теми же самыми акторами, деятельность которых может подвергнуться расследованию СМИ, если СМИ станут более независимыми в освещении политических вопросов.
Конфликт между теми, кто распоряжается политической властью, и СМИ часто достигает кульминации в вопросах регулирования вещания. Поскольку телевидение считается особенно влиятельным при формировании общественного мнения, большинство авторитарных режимов сохраняют жесткий контроль над основными телевизионными каналами, обычно с помощью государственного владения ими и прямого политического надзора. В целом трансформация основных вещательных компаний в независимые СМИ была неуспешной в большинстве новых демократий. Во многих странах Азии и Африки правительства, а в некоторых случаях даже военные, продолжают владеть главными телевизионными каналами, препятствуя получению оппозицией честного доступа к эфиру.
Интернет и мобилизация
В такой ситуации Интернет способен стать важным средством, которое позволяет представителям гражданского общества обходить политический контроль, налагаемый на основные СМИ. Например, на президентских выборах в Южной Корее в 2002 г. Интернет сыграл решающую роль в росте популярности казавшегося аутсайдером Но Му Хена даже несмотря на трудности с представлением его в основных СМИ. Его сторонники, в основном молодые, живущие в городах и хорошо образованные граждане, создали форум для дискуссий, который быстро стал самым популярным политическим веб-сайтом, а также эффективно использовали сетевое общение, чтобы повысить явку его избирателей. С тех пор все корейские партии начали использовать Интернет для проведения избирательных кампаний (e-campaining), но новые технологии Web 2.0 и гражданская журналистика остаются непредсказуемыми и не поддающимися контролю политическими силами[844]. Но если Южная Корея – одна из самых богатых стран в Азии с весьма продвинутой коммуникационной инфраструктурой, то в более бедных странах (например, в Африке) Интернет играет меньшую роль. Вместе с тем мобильные телефоны заметно изменяют медиасреду и там тоже. Благодаря низкой стоимости мобильных телефонов они являются самой быстроразвивающейся коммуникационной технологией в регионе и были полезны для мобилизации сторонников на недавних выборах. Граждане также использовали камеры на мобильных телефонах, чтобы выявить и опубликовать информацию о нарушениях на выборах. Более того, превращение этих технологий в основную платформу для получения и отправки информации становится все более важным источником наделения граждан властью в странах, где традиционные СМИ охватывают только небольшую часть населения.
Некоторые демократии пытались принять модель общественного вещания (public service broadcasting model) в качестве регулятивного инструмента, позволяющего оградить вещательные компании от политического и экономического влияния. Например, в странах Центральной и Восточной Европы лица, ответственные за формирование медиаполитики, использовали различные модели общественного вещания, которые существуют в Западной Европе, в качестве образцов для изменения их собственных вещательных систем. Однако результат получился в лучшем случае неоднозначным, и большинство общественных СМИ остаются уязвимыми для политического вмешательства. Например, споры об условиях общественного вещания в Венгрии продолжались около пяти лет и были названы «медиавойной»[845], что указывало на интенсивность конфликта как между парламентскими партиями, так и между законодателями и вещателем. Главный предмет споров был связан с назначением менеджмента вещательной компании. Как и в большинстве стран региона, итоговое решение было крайне политизированным, так как большинство в парламенте, и даже исполнительная власть, обладает теперь правом назначать и (или) увольнять руководство вещательной организации. Последствием этого является происходящая при каждом изменении состава правительства смена руководства вещательной компании и даже отдельных журналистов на фигур, приближенных к правящей партии или являющихся ее членами[846]. Более того, представители правительства продолжают вмешиваться в планирование эфира, заменяя или отменяя отдельные программы или осуществляя давление на журналистов, чтобы события освещались определенным образом. В некоторых странах, особенно в Восточной Европе, взяточничество – или так называемая журналистика в конверте (envelop journalism) – является распространенным способом покупки благоприятного освещения определенных новостей в СМИ, в результате чего СМИ становятся частью системы взаимозависимости и коррупции, а не помогают бороться с ней[847].
Политики и средства массовой информации в новых демократиях
Масштаб создания политиками в новых демократиях помех для независимости СМИ может представляться поразительным, особенно если учитывать, что проблема связана не только с представителями старых элит, но также включает тех, кто когда-то мобилизовывал оппозицию против старого режима и боролся за свободу слова и свободу СМИ. Одно из объяснений такого пренебрежения демократическими правилами может заключаться в специфике обстоятельств, в которых осуществляется электоральная политика в новых демократиях. Поскольку авторитарные режимы допускали только минимальный плюрализм (если допускали вообще), новые политические партии и лидеры оказываются в ситуации, при которой они должны бороться за большинство голосов без поддержки эффективных партийных организаций. Даже спустя годы после смены режима партийные организации все еще являются слабыми, особенно на низовом уровне, что ограничивает возможности партий по мобилизации электоральной поддержки, не говоря о долгосрочной приверженности среди избирателей. Крайняя электоральная неустойчивость в посткоммунистических странах особенно заметна в случае Польши, где не было переизбрано ни одно правительство начиная с первых демократических выборов в 1989 г. Отсутствие организационной эффективности и массовой поддержки делают СМИ единственным каналом, с помощью которого политические партии и кандидаты могут общаться с избирателями. Таким образом, контроль над СМИ становится необходимым условием выживания в посткоммунистических (и в большинстве новых) демократиях. Парадоксальным образом инструментализация СМИ также увеличивает их влияние на политический процесс, поскольку использование СМИ в чьих-либо целях неизбежно требует соблюдения логики их функционирования и адаптации к их способам освещения политических вопросов. Как описывает это применительно к российским партиям Сара Оэйтс, «институт телевидения стал доминировать над институтом политических партий»[848].
Другая причина частых конфликтов между политическими акторами и СМИ заключается в том, что абстрактные концепции вроде свободы прессы – да и демократии – гораздо в большей степени открыты для интерпретаций, чем об этом написано в учебниках. Укоренение этих ценностей в повседневной политической жизни требует коллективного и, возможно, постоянного процесса обсуждения их значений – в литературе это называется социальным конструктивизмом – что подразумевает наличие полемики вокруг исходных принципов и их употребления[849]. Один из ключевых вопросов, сопровождающих дискуссии о демократической роли СМИ, касается баланса между свободой, с одной стороны, и ответственностью – с другой. Однако эти споры ведутся совсем не в идеальном хабермасовском[850] контексте рационального дискурса. Скорее, они связаны с интересами и стратегиями вовлеченных участников. Как результат, ссылки на общественное благо часто используются в качестве «троянского коня», чтобы скрывать чьи-то интересы или окружать их аурой бескорыстия. Например, Герман Вассерман и Арнольд Де Бир[851] описывают конфликт между правительством и СМИ в Южной Африке после отмены апартеида как спор об основной задаче медиа при новом демократическом порядке. Правительство использовало концепцию «национального интереса», как он определяется демократически избранными официальными лицами, для описания роли СМИ, в то время как сами СМИ заявляли, что действуют в «общественных интересах». Сходным образом правительства стран Азии ссылаются на так называемые азиатские ценности, чтобы принудить медиа к менее агрессивному и более консенсуальному и почтительному стилю освещения событий, тем самым усиливая и оправдывая авторитарную политику с помощью ссылок на культуру.
Даже хотя разговоры о «национальном интересе» или традиционных ценностях могут быть отвергнуты как попытки придать частным целям универсальное звучание, бывают ситуации, при которых неограниченная свобода СМИ может обострять сильные конфликты и подрывать трудный процесс строительства государства и нации, как, например, во многих странах Африки и в современном Ираке[852]. Случаем ограничения свободы прессы в процессе транзита является Испания, часто рассматриваемая как образец транзита. В течение первых лет после смерти Франко и перед постоянной угрозой военного переворота СМИ присоединились к общему соглашению между элитами и приняли на себя обязательство отстаивать политические цели нового правительства, а именно демократические ценности, амнистию для сторонников прежнего режима и национальное единство перед лицом сепаратистских движений. Только спустя несколько лет пресса стала постепенно двигаться в сторону более независимой и критичной позиции по отношению к правительству[853]. Главной особенностью этого случая является то, что СМИ добровольно решили придерживаться этих целей, а не подчинились вмешательству внешних сил.
16.2. Ключевые положения
• Основные функции СМИ в демократии – обеспечивать площадку для общественных дискуссий и играть роль «сторожа», который способен призывать политиков и официальных лиц к ответственности.
• Во многих новых демократиях способность СМИ выполнять эти функции ограничена постоянным вмешательством правительства в редакционную политику.
• Ограничительные законы о клевете и незащищенность прав на свободу информации являются наиболее значительными препятствиями для свободы и независимости СМИ.
• Одна из причин, по которой правительства неохотно отказываются от контроля над СМИ, – недостаток альтернативных каналов коммуникации с гражданами, например, эффективных партийных организаций.
Средства массовой информации и рынок
Помимо государства, рынок является еще одной внешней силой, которая влияет на способность СМИ выполнять их демократическую роль. Тот факт, что СМИ являются частью рынка – и в самом деле выступают весьма активной глобальной индустрией, – часто расценивается как способ их освобождения от чрезмерного политического вмешательства. Либеральные теоретики[854] идут дальше, используя метафору Джона Стюарта Милля о «рынке идей» в качестве экономического описания медиа-предпринимателей, конкурирующих за аудиторию, и в процессе этого порождая множественность взглядов, которую Милль считал необходимой для жизнеспособной демократии. Однако ни в стабильных, ни в новых демократиях рыночные силы не доказали, что служат великодушной «невидимой рукой», которая предоставляет независимость и многообразие. Напротив, гораздо чаще СМИ оказываются, как это описал Сильвио Вайсборд[855] применительно к медиа в Латинской Америке, «между молотом государства и наковальней рынка». Маркетизация и глобализация способствовали крайне проблематичному сращиванию частной собственности и политической власти скорее, чем создавали пространство для открытых дискуссий, что делает затруднительным для отдельных журналистов бросать вызов доминирующим властным структурам[856]. Вместе с тем влияние рыночных условий на демократическую функцию СМИ значительно различается между странами. Один из факторов, который определяет экономическую структуру и качество работы СМИ после смены режима – это экономическое положение СМИ при старом режиме.
Средства массовой информации в посткоммунистической Европе
Для начала надо заметить, что трансформация СМИ в посткоммунистических странах должна была справиться с двойным вызовом: разорвать связь между СМИ и властными структурами и одновременно создать конкурентный медиарынок. Второе было необходимо, поскольку коммунистические режимы национализировали все значимые отрасли, включая СМИ, в целях искоренения частного капитала и использования СМИ как инструмента массовой пропаганды под прямым контролем коммунистической партии. Коммерциализация после крушения коммунизма застала большинство медиаорганизаций совершенно неподготовленными и привела многих из них к банкротству[857]. Наряду с прекращением щедрых государственных субсидий люди стали отказываться от подписки на газеты, что вызвало резкое падение их тиражей. По иронии судьбы бывшие официальные государственные органы печати справлялись с ситуацией лучше, поскольку имели достаточно ресурсов, управленческие навыки и известные названия, чтобы позиционировать себя на новом рынке. Хотя в течение первых лет после транзита открывалось множество новых СМИ, большинство из них быстро закрывались. Один из немногих примеров сохранившихся оппозиционных газет – «Газета Выборча» (Gazeta Wyborsza) в Польше.
Поскольку в государствах обычно не было инвесторов, которые могли бы купить и управлять газетами или телеканалами, правительствам стран Центральной и Восточной Европы приходилось продавать их иностранным корпорациям, которые были более чем довольны распространением своих империй на восток. Например, Венгрия продала свои региональные газеты по символической цене в одну немецкую марку (что составляло тогда около 63 американских центов). В то время как иностранные корпорации быстро вошли на рынки, обещавшие выгодную отдачу, страны со слабыми экономиками (Болгария и Румыния) испытывали трудности с поиском инвесторов. В результате остающейся зависимости СМИ от государственных субсидий они сохранили прежнюю роль рупоров правительства. Ход приватизации СМИ был наиболее проблематичным в России, где сверхбогатые олигархи использовали доходы от финансовых и промышленных предприятий, чтобы скупать практически все национальные газеты и применять их для оказания влияния на политику правительства[858]. Тесное сращивание политической и экономической власти серьезно ограничило пространство для общественных дискуссий в посткоммунистической России. Заказные убийства журналистов – лишь единичные из которых были расследованы до конца – сделали Россию одной из наиболее опасных стран для критически настроенных журналистов.
Средства массовой информации в Латинской Америке
В Латинской Америке траектория развития медиарынков при авторитарном и демократическом правлении заметно отличается от ситуации в посткоммунистических странах. В отличие от коммунистических режимов, военные диктатуры не затрагивали капиталистическую структуру экономики. Следовательно, за исключением нескольких официальных государственных СМИ, газеты и телевидение оставались в частных руках. Во многих странах, например, в Чили при Пиночете, медиаотрасль активно развивалась и коммуникационная инфраструктура поднялась на более высокий уровень[859]. Это не мешало правительству осуществлять жесткую цензуру по политическим вопросам. Но во всем, что касалось развлечений, СМИ могли действовать в основном по своим правилам. В таких условиях медиаиндустрия в Латинской Америке стала одной из наиболее развитых в мире, и – редкий пример «обратного культурного империализма» – бразильская медиакомпания «Глобо» (Globo) является сейчас одним из ведущих экспортеров сериалов и телевизионных фильмов.
Коммерческая структура СМИ в Латинской Америке спасла их от резких изменений, которыми характеризовалась трансформация СМИ в посткоммунистических странах. Фактически недостаток изменений может считаться одной из главных проблем, поскольку необходимость регулирования СМИ и структуры их собственности не была приоритетом для политиков. Напротив, недостаток регулирования создал медиаатмосферу, которая обычно поддерживает находящуюся у власти политическую элиту. Многие СМИ принадлежат политикам или их приближенным, которые следят за тем, чтобы неодобрительные мнения не могли быть выражены. Еще хуже, что из-за отсутствия в большинстве стран Латинской Америки требований о раскрытии структуры собственности СМИ источники влияния могут оставаться неясными и находиться вне общественного контроля[860].
Средства массовой информации в Африке
Что касается бедных развивающихся стран, то коммерциализация СМИ не является эффективным решением. В большинстве стран Африки потребительские рынки слишком ограничены, чтобы обеспечить получение достаточных доходов посредством рекламы[861]. Из-за слабости рынка правительства обычно владеют главными национальными газетами и телеканалами. Даже в более богатых государствах, таких как Южная Африка, государство остается главным рекламодателем, а следовательно, главным источником дохода в медиасреде, которая при поверхностном взгляде кажется коммерческим рынком. В то время как национальные СМИ остаются в значительной степени под политическим контролем, независимые медиа развиваются на местном уровне благодаря небольшим местным радиостанциям (community radio), играющим ключевую роль в создании открытого пространства для дискуссий на низовом уровне[862]. Вследствие этого международные организации, занимающиеся развитием СМИ, все активнее работают с местными СМИ в целях продвижения демократии и развития[863].
16.3. Ключевые положения
• Из-за сращивания собственности и политической власти приватизация бывших государственных СМИ часто не могла гарантировать их независимость.
• Во многих развивающихся странах, в которых потребительские и рекламные рынки слабы, государство остается основным источником дохода для СМИ, особенно для сферы вещания.
Профессионализм в журналистике и качество подачи новостей
Как было отмечено во введении к данной главе, одной из функций демократических СМИ является предоставление площадки для дискуссий, на которой может быть услышано множество мнений, и обеспечение подотчетности власти, т. е. исполнение роли «сторожа». В данном разделе мы обратимся к вопросу о том, соответствуют ли СМИ в новых демократиях этим ожиданиям в их ежедневном освещении политических вопросов.
Несмотря на специфическое наследие старого режима, уровень экономического развития или культурный контекст, политическая журналистика во всех недавно ставших демократическими странах является чрезвычайно категоричной и политизированной. Практически все СМИ, как печатные, так и аудиовизуальные, принимают сторону определенных политических партий, кандидатов, социальных групп или идеологий, в то время как нейтральная или сбалансированная подача новостей остается редким исключением. Из-за этого многие наблюдатели считают журналистику в новых демократиях несовершенной, лишенной таких профессиональных ценностей, служащих ориентирами для репортеров на Западе, как объективность и беспристрастность. Вместе с тем такой взгляд подразумевает универсальность журналистских стандартов, которая не поддерживается ни историческим развитием, ни нормативными теориями СМИ.
С исторической точки зрения объективность является достаточно поздним достижением в развитии западной журналистики. В США она появилась в начале прошлого века как ответ рынка на появление разнообразной массовой аудитории. В Европе «старая» модель «пристрастной», или «партийностной» (partisan), журналистики устояла и продолжает доминировать в печатных СМИ[864]. Газеты, включая национальную качественную прессу, в Великобритании, Франции, Германии и Италии – назовем лишь некоторые страны – легко могут быть расположены на идеологическом спектре существующих партийных конфликтов. Выбор в пользу одной из политических позиций является не только признанной составляющей свободы прессы, но и одним из нескольких возможных способов достичь разнообразия на «рынке идей».
Дэннис МакКуэйл[865] в своей нормативной теории функционирования СМИ проводит различие между внутренним и внешним многообразием, которые являются допустимыми способами представления различных взглядов в публичной сфере. Внутреннее многообразие означает ситуацию, когда единственное СМИ представляет все значимые точки зрения, не выделяя ни одной позиции. Примером этой модели является корпорация «БиБиСи», приверженная балансу и нейтральности. Внешнее многообразие устанавливает представительство всех точек зрения с помощью существования массы различных СМИ, каждое из которых представляет определенную позицию или идеологию. Внутреннее многообразие обычно считается лучшей моделью, поскольку гарантирует, что читатель или зритель может узнать обо всех возможных альтернативах в политическом споре и на основе этой информации сделать информированный выбор. Обратная сторона внутреннего многообразия заключается в том, что уравновешивание точек зрения дает мало информации о ценности и обоснованности той или иной позиции, оставляя решение целиком на отдельном участнике аудитории. Это может соответствовать идеалу рационального гражданина, но едва ли удовлетворяет потребность в получении ориентации, которой особенно не хватает в периоды транзита, что может вызвать сильное ощущение дезориентации и аномии среди индивидов, которым необходимо найти свой путь в резко изменяющихся обстоятельствах. Внешнее разнообразие предлагает такую ориентацию. Оно также имеет потенциал усилить политические союзы, поддержать групповую лояльность и стимулировать политическое участие.
Поскольку как внутреннее, так и внешнее разнообразие имеет свои преимущества и недостатки, важно учитывать политический и культурный контекст при определении их последствий для политической жизни. Влияние внешнего разнообразия может быть позитивным в контексте высокой электоральной неустойчивости и слабой приверженности партиям, поскольку оно способствует развитию связей между политическими партиями и их избирателями. Как мы показали при обсуждении отношений между государством и СМИ, недостаток партийного членства и приверженности партиям – это одна из причин для попыток правительств, политических партий и лидеров использовать СМИ в собственных целях. Вместе с тем трудно провести границу между активной политической конкуренцией, с одной стороны, и непримиримой враждебностью между различными политическими сторонами, которая подрывает сплоченность и взаимную терпимость, – с другой. Внешнее разнообразие СМИ может быть нежелательной и даже опасной силой в ситуациях, когда не существует механизмов сдерживания конфликтов между враждебными группами. Это особенно верно, когда этнические или религиозные различия являются основными маркерами для определения принадлежности к группе и политических интересов. Например, СМИ играли разрушительную роль в ходе геноцида в Руанде[866], а также поддерживали ненависть после выборов в Кении в 2008 г.
Другое следствие сильной пристрастности («партийности») прессы – отсутствие недостатка соперничества. Однако поскольку главной целью такой критичности является дискредитация политического оппонента, она часто принимает агрессивный и резкий тон и даже может искажать правду, чтобы достигнуть своих политических целей. Крайняя форма политического соперничества в СМИ – это распространение компромата. Это слово на русском языке обозначает голословные утверждения и слухи, успешно используемые в избирательных кампаниях. «Своевременное» раскрытие информации о личной жизни политика, выглядящие подозрительными сделки или мнения, которые были выражены в частных разговорах, разрушили немало политических карьер независимо от того, оказались ли обвинения ложными или подтвердились после (проигранных) выборов[867]. Пристрастность СМИ часто превращается в журналистскую культуру скандала, особенно в предельно коммерциализированных рыночных условиях, когда охота за сенсационными заголовками становится более важной, чем тщательное расследование фактов.
Очевидные недостатки новостной журналистики поставили вопрос о том, нужно ли обвинять СМИ в распространенном недостатке доверия к политическим институтам и разочаровании в демократическом проекте, которые наносят ущерб многим новым демократиям[868]. На данный момент существует мало эмпирических исследований, посвященных взаимосвязи СМИ и демократических ориентаций граждан в новых демократиях. В противовес утверждению, что СМИ способствуют политической апатии[869], существующие эмпирические факты свидетельствуют о том, что СМИ в новых демократиях оказывают значительный позитивный эффект на приобретение политических знаний, участие в общественных делах и поддержку демократии[870]. Кажется, что даже спустя десятилетия подавления, разногласий и дискуссий, несмотря на то что они не отвечают всем высоким стандартам нормативных теорий общественной коммуникации, СМИ все-таки скорее стимулируют когнитивное вовлечение граждан в политику, а не отчуждают их.
16.4. Ключевые положения
• В большинстве новых демократий политическая журналистика является крайне субъективной и предвзятой по отношению к некоторым группам, партиям или идеологиям.
• Спорный вопрос, является ли англосаксонская модель объективной журналистики универсально применимой. Вместе с тем влияние пристрастности («партийности») на политический процесс зависит от специфики культурных и политических разделений в обществе и степени поляризации.
• Эмпирические данные свидетельствуют о том, что СМИ в новых демократиях позитивно влияют на политическое участие граждан и поддержку демократии.
Заключение
В отличие от предыдущих случаев демократизации, ее современная глобальная волна происходит в условиях, насыщенных средствами массовой информации, когда глобальные информационные потоки достигают самых отдаленных мест на планете. Таким образом, СМИ не только были движущей силой недавних режимных изменений, но и продолжают оказывать влияние на структуру и функционирование новых институтов. Действительно, невозможно полностью понять динамику демократизации без учета роли СМИ. Из-за всеобъемлющего распространения медиа вся политика, как демократическая, так и недемократическая, оказалась тесно переплетена с процессом массовой коммуникации. Можно сказать, что новые демократии «перепрыгивают» в новое состояние, которое называется «медиадемократией»[871]; в этих условиях политические процессы опосредуются и определяются тем, каким образом СМИ освещают политические события и как они воспринимаются широкой общественностью.
В настоящей главе была предпринята попытка показать сложную взаимосвязь СМИ и процессов демократизации. Как показал наш обзор недавних транзитов, СМИ были как полезной, так и тормозящей силой при переходе от авторитаризма к демократии. В особенности международная коммуникация и «демонстрационный эффект», присущий трансграничным обменам информацией, могут усиливать, но в некоторых случаях и препятствовать попыткам свергнуть диктатуру и авторитарных лидеров. Более того, почти во всех новых демократиях трансформация структур и практик массовой коммуникации была предметом борьбы между политическими элитами, участвовавшими в институциональном строительстве, и даже спустя годы после перехода к демократическому правлению этот вопрос продолжает вызывать конфликты между правительствами и СМИ. Это особенно актуально для таких ситуаций, где политические акторы жестко зависимы от СМИ в части мобилизации общественной поддержки из-за нехватки других ресурсов.
Между тем рыночные условия и коммерциализация не всегда позволяют эффективно ограничивать политическое вмешательство. Наоборот, наличие у политических деятелей большого количества газет и телеканалов ведет к тревожному сращиванию экономической и политической власти. В других случаях неразвитость экономик и слабые потребительские рынки создают для государства необходимость управлять или субсидировать главные национальные СМИ. Как следствие политических и экономических препятствий, способность СМИ выполнять их демократические функции часто ограничена, хотя отдельные журналисты могут пытаться сохранять независимость от внешнего давления. Практически во всех новых демократиях освещение политических событий характеризуется наглядной пристрастностью («партийностью») прессы, что противоречит журналистским стандартам и часто ведет к нетерпимости и враждебности между группами. Вместе с тем, как мы утверждали, в зависимости от обстоятельств СМИ, выступающие в чью-либо поддержку (advocacy media), могут способствовать эффективному представительству различных мнений и предоставлять ценные сигналы гражданам, пытающимся сориентироваться в сложном и небезопасном мире.
В целом роль СМИ в ходе транзитов к демократии показывает тесную зависимость демократического процесса от случайностей. Являясь ключевым условием надлежащей работы демократических механизмов, СМИ также зависимы от политических институтов, которые призваны обеспечить регулятивные рамки их независимости. Иначе говоря, демократия нуждается в СМИ, а СМИ нуждаются в демократии.
Вопросы
1. Обсудите, почему успешная трансформация СМИ является ключевым условием консолидации новых демократий.
2. Как роль СМИ при прежнем режиме влияет на их деятельность после смены режима?
3. Обсудите точку зрения, согласно которой СМИ могут способствовать политическому транзиту, но вряд ли могут его инициировать.
4. Обсудите тезис о том, что международные коммуникации положительно влияют на демократизацию. Как они способствуют «революции возрастающих ожиданий»?
5. Оцените «эффект СиЭнЭн» как фактор, влияющий на демократизацию.
6. Как наличие законов о клевете отражается на способности СМИ обеспечивать независимую подачу информации?
Посетите предназначенный для этой книги Центр онлайн-поддержки для дополнительных вопросов по каждой главе и ряда других возможностей:
Дополнительная литература
Curran J., Park M.-J. (eds). De-Westernizing Media Studies. L.: Routledge, 2000. Представляет свежий взгляд на роль СМИ в стабильных и развивающихся демократиях, имеется широкий круг примеров из Азии, Африки, Северной и Южной Америки, Европы и Ближнего Востока. Выводы, полученные из этих исследований, ставят под сомнение общепринятые положения о роли свободных рынков, государства и глобализации.
Ferdinand P. (ed.). The Internet, Democracy and Democratization. L.: Frank Cass, 2000. Анализируется потенциал Интернета по изменению способов участия граждан в политике и в конечном счете функционирования политических институтов. Представлены исследования, которые демонстрируют демократизирующие возможности Интернета, но также то, как антидемократические и антимодернистские объединения (неонацисты, «Талибан») используют эти технологии в собственных целях.
Gunter R., Mughan A. (eds). Democracy and the Media: A Comparative Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. Сравниваются и сопоставляются влияние СМИ на политику и политики – на СМИ в авторитарных, переходных и стабильных демократиях на примерах различных государств. Освещается зависящее от различных обстоятельств влияние политических, экономических, законодательных и культурных факторов на роль, которую играют СМИ в демократической политике.
Mickiewicz E. Television, Power, and the Public in Russia. Cambridge: Cambridge University Press, 2008. Фокус исследования – на аудитории СМИ в период политического транзита. Автор провел большое количество фокус-групп с телезрителями в России, чтобы изучить «другую сторону экрана», т. е. то, как обычные граждане воспринимают и интерпретируют получаемую политическую информацию.
Price M. E., Rozumilowicz B., Verhulst S. G. (eds). Media Reform: Democratizing the Media, Democratizing the State. L.: Routledge, 2001. Изучается трансформация законодательных и регулятивных рамок работы СМИ в новых демократиях на редких примерах Узбекистана, Уганды, Иордании и Уругвая. Книга нацелена на определение более эффективных способов реформирования СМИ, которые содействуют развитию и укреплению демократических порядков.
Rawnsley G. D. Political Communication and Democracy. L.: Palgrave, 2006. Хорошее введение в проблематику отношений между политикой и СМИ. Особое внимание уделяется таким новым процессам, как глобализация, международная коммуникация и терроризм.
Voltmer K. (ed.). Mass Media and Political Communication in New Democracies. L.: Routledge, 2006. СМИ рассматриваются как часть системы взаимодействий и взаимозависимостей, в которой журналисты и политические акторы конкурируют и сотрудничают друг с другом, чтобы влиять на общественную «повестку дня». Обсуждаются спорные нормативные вопросы, избирательные кампании и влияние СМИ на граждан в новых демократиях. Примеры включают страны Восточной и Южной Европы, Латинской Америки, Азии и Африки.
Waisbord S. Watchdog Journalism in South America: News, Accountability and Democracy. N.Y. (NY): Columbia University Press, 2000. Отличное сравнительное исследование четырех государств Латинской Америки (Аргентины, Бразилии, Колумбии, Перу) относительно взаимосвязи идеологических ориентаций прессы (press partisanship) и журналистских расследований. Эмпирический материал основан на интервью с журналистами и редакторами и показывает изменение журналистской культуры на континенте.
Полезные веб-сайты
www.freedomhouse.org – Организация Freedom House следит за состоянием свободы прессы во всех странах мира наряду с политическими и гражданскими свободами. Оценки, которые она выставляет, позволяют ранжировать страны по показателю свободы прессы; также представлены подробные отчеты о ситуации в разных странах.
www.gfmd.info – Глобальный форум по медиаразвитию объединяет более 300 международных неправительственных организаций, занимающихся поддержкой СМИ, журналистов и медиаактивистов.
www.oecd.org – Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) составляет регулярные отчеты о развитии СМИ в странах, являющихся ее членами. Доступна база данных «Статистика международного развития» (International Development Statistics).
http://rsf.org – Неправительственная организация «Репортеры без границ» (Reporters without Borders) осуществляет мониторинг состояния свободы прессы и условий работы журналистов во всех странах мира. Как и Freedom House, «Репортеры без границ» составляют подробные страновые отчеты и составляют рейтинг стран мира по такому параметру, как свобода прессы.
http://web.worldbank.org – Всемирный банк запустил программу «Коммуникация для управления и подотчетности» (Communication for Governance and Accountability Program), которая преследует цель развития коммуникаций для содействия появлению демократической публичной сферы и качественного управления (good governance).