Майкл Браттон
В главе рассматриваются усилия по введению политики, основанной на многопартийности, в странах Африки южнее Сахары в 1990‑е годы. Результатом этих усилий стало возникновение разнообразия режимов – от либеральной демократии (как в Южной Африке), электоральной демократии (например, в Гане) до электоральной автократии (Нигерия и Зимбабве, а также другие страны). Другие автократии в Африке не претерпели никаких изменений. При том что определенные структурные условия способствовали политическим изменениям (такие как окончание холодной войны, экономический кризис, культура национализма), переходы к демократии произошли только там, где ключевые политические акторы (такие как протестующие оппозиционеры или восприимчивые лидеры) проявили инициативу. Лишь нескольким из немногих демократических режимов Африки удалось с тех пор стать консолидированными. В то время как граждане стран Африки приветствуют введение конкурентных выборов, сильные президенты с большим объемом исполнительной власти (executive presidents) все еще избегают подотчетности, и эта ситуация усугубляется неискоренимой нищетой, присущей континенту, и слабостью институтов.
Введение
Может показаться странным сочетание в одном предложении слов «демократия» и «Африка». Все же мировые СМИ показывают Африку южнее Сахары как пространство автократического правления и несостоявшихся государств (failed states). Все мы много раз видели вызывающие тревогу репортажи о детях-солдатах, волнениях на этнической почве и гражданских войнах. Однако эти репортажи отражают лишь часть сложной картины недавней политической эволюции Африки. Внимательное изучение ситуации показывает, что реальность сложнее. В результате одновременного воздействия как внутренних, так и внешних влияний в современной африканской политике произошли вселяющие надежды изменения. Ряд затяжных гражданских войн завершились мирным урегулированием, например, в Анголе, Сьерра-Леоне, Либерии и Бурунди. Частота успешных военных переворотов резко сократилась с пяти в год в отдельные годы до начала 1990‑х годов до пяти за весь период с начала 1990‑х годов[983]. Почти все африканские правительства осуществили политическую либерализацию, освободив политических заключенных, допустив больше свободы прессы и повторно легализовав оппозиционные политические партии. Но важнее то, что сейчас многопартийные выборы являются основным методом выбора лидеров африканских государств.
Этот разворот в политике является настолько резким, что позволяет выдвинуть неожиданное утверждение: начиная с 1990 г. скорость демократизации в Африке южнее Сахары была выше, чем в каком-либо другом регионе мира, за исключением стран бывшего коммунистического блока. На рис. 5.1 (см. с. 124 наст. изд.) указаны средние значения уровня демократии для всех регионов мира в период с 1972 по 2004 г. Два региона особенно выделяются сильными восходящими траекториями развития демократических свобод в 1990‑е годы – бывший Советский Союз и страны Центральной и Восточной Европы, а также Африка южнее Сахары. По общему признанию, к 2004 г. бывшие коммунистические государства достигли более высокого среднего уровня демократии и демонстрировали более высокую скорость демократизации, чем страны Африки. Однако в обоих регионах процесс демократизации начинался с чрезвычайно низкого уровня, и Африка южнее Сахары в этом отношении развивалась относительно более высокими темпами, чем Северная Америка, Западная Европа, Латинская Америка, Азия и Ближний Восток. В связи с тем что в государствах Африки исправлять надо было существенно больше недостатков, средняя скорость демократизации в них была выше мировых стандартов недавнего прошлого.
В свою очередь, большая часть наблюдаемых процессов демократизации в Африке имеет отношение скорее к форме, чем к содержанию. При том что большинство режимов в настоящее время проводят выборы, качество избирательных процедур – являются ли они свободными и честными – сильно различается от страны к стране. Например, в то время как в Южной Африке и Гане проходят образцовые конкурентные выборы, качество выборов в Нигерии и Зимбабве резко снизилось. Выборы в Кении в декабре 2007 г. отличались успешным голосованием на парламентских выборах, в результате которых многие действующие политики потерпели поражение, и провалом неконкурентных президентских выборов, явные фальсификации итогов которых привели к вспышке насилия на этнической почве.
В настоящей главе предпринята попытка объяснить эти факты. В первом разделе рассматриваются режимные переходы и делаются следующие утверждения. Причиной транзитов является совпадение действия различных факторов (см. гл. 4 наст. изд.). Некоторые из них являются структурными, такие как упадок экономик стран Африки, окончание холодной войны, однако политические акторы ответственны за возникновение других причин, таких как уступки инкумбентов, протесты оппозиции, отказ военных от участия в политике. На примере некоторых африканских стран будет показано, что определенные структурные условия были необходимы для проведения демократических транзитов в 1990‑е годы, однако их исходы чаще зависели от намеренных политических действий. Во втором разделе рассматривается качество новых африканских режимов. При том что лишь немногие африканские режимы являются консолидированными демократиями, спектр остальных африканских режимов чрезвычайно широк. Для того чтобы показать широту этого спектра, мы рассматриваем различия в качестве демократических изменений, замечая, например, что выборы в Африке пользуются более широким признанием и глубже укоренены, нежели остальные политические институты. В заключении указано несколько фундаментальных ограничений для дальнейшей демократизации, включая характерную для региона нищету и слабость государств.
Демократическая волна в Африке
Период транзита
1990‑е годы стали десятилетием демократизации в странах Африки южнее Сахары. Волна переходов к многопартийному правлению началась с деколонизации Намибии в 1990 г. и спала только после возвращения Нигерии к гражданскому правлению в 1999 г. На пике этой волны мир стал свидетелем исторического перехода Южной Африки от расовой олигархии к мультирасовой демократии в 1994 г. Политические изменения, произошедшие в странах Африки в 1990‑е годы, были наиболее масштабными с момента обретения независимости этими государствами около 30 лет назад. К концу 1980‑х годов в большинстве стран Африки у власти находились однопартийные или военные режимы; многопартийные выборы были разрешены фактически только в шести из 47 государств региона. И только два из них – Ботсвана и Маврикий – оценивались Freedom House[984] как «свободные», т. е. либеральные демократии[985]. Однако спустя лишь 10 лет, в 1999 г., уже 43 государства проводили конкурентные многопартийные выборы[986], а еще шесть государств – Бенин, Кабо-Верде, Малави, Намибия, Сан-Томе и Принсипи, а также Южная Африка оценивались как «свободные»[987].
Что же произошло? Почему целый ряд закрытых политических систем стал переходить к электоральной конкуренции? И почему некоторые из этих осуществляющих либерализацию режимов идут дальше, переходя к демократическому транзиту посредством свободных и честных выборов? Основной довод, приводимый в настоящей главе, состоит в том, что демократизация произошла главным образом потому, что простые африканцы начали требовать от своих политических лидеров большей подотчетности. В период независимости отцы-основатели, придерживавшиеся националистических позиций, обещали своим последователям не только освобождение от колониализма, но и более высокий уровень жизни. Ни одно из данных обещаний не было выполнено. Вместо этого после 30 лет постколониального правления африканцы оказались в худших экономических условиях, лишенные базовых свобод – свободы слова, собраний и объединений. В результате они вышли на улицы с требованиями смещения коррумпированных и невосприимчивых лидеров.
Несомненно, на африканскую демократическую волну оказывали влияние и другие факторы помимо массового политического действия. В истории редко случались «развилки», когда международные и экономические обстоятельства совмещались и создавали условия, содействующие немедленному успеху протеста. Глубокий экономический кризис подорвал способность африканских лидеров покупать поддержку сторонников, а окончание холодной войны означало, что диктаторы (за исключением государств арабского мира) более не могут рассчитывать на поддержку сверхдержав. Таким образом, участники протестов столкнулись с существенно ослабленными правительствами, которые «созрели» для того, чтобы их свергнуть. Далее будут рассмотрены различные объяснения этой ситуации. Однако основная линия аргументации состоит в том, что демократизация произошла там, где внутригосударственные политические акторы взяли на себя инициативу: сами находившиеся у власти лидеры начинали либеральные реформы на упреждение, либо оппозиционные силы оказывались способны мобилизовать движения, желательно с поддержкой военных, которые могли оказать давление, достаточное для проведения действительно свободных выборов. В таких обстоятельствах на африканском континенте в 1990‑е годы возникло несколько хрупких новых демократий.
Хотя политические изменения замедлились после 2000 г., демократическая волна не была обращена вспять, по крайней мере вплоть до 2006 г.
В этот более поздний период времени еще четыре государства – Гана, Лесото, Мали и Сенегал – вступили в ряды «свободных» режимов, и в целом больше африканских стран двигались в направлении функционирующей демократии, нежели в противоположном. Знаковыми событиями этого периода стали первые открытые выборы в раздираемых конфликтами странах, таких как Руанда (2003 г.) и Демократическая Республика Конго (2006 г.), ранее получившая такое неуместное в ее случае название. Эти выборы создали альтернативный канал для урегулирования споров, который не был доступен в других конфликтных зонах, таких как Эритрея, Сомали и Судан. Наряду со Свазилендом указанным выше автократиям, которые не проводили реформ, еще предстоит провести конкурентные национальные выборы (по состоянию на 2006 г.).
Особенности транзита
Недавние режимные транзиты в Африке характеризуются несколькими особенностями. Во-первых, континент имеет весьма скромный опыт демократии. В доколониальную эпоху (до 1885 г.) африканцы управляли собой на основе патримониальных обычаев, предполагавших концентрацию власти в руках наследных вождей, старост и старейшин. Эти системы обладали некоторыми демократическими чертами: в рамках местных сообществ допускалось всеобщее обсуждение каких-то вопросов и приветствовался консенсус при принятии решений группой. Однако мужчины-старейшины находились у власти до самой смерти. Их стиль управления (governance) не предполагал различения между семейными и политическими ролями, поскольку правители воспринимали свою политию так, как если бы она была сетью родственных связей.
Колониальный опыт (1885–1960 гг.) не привел к существенному разрушению этих далеких от демократии практик. Европейские правители открыто демонстрировали свою авторитарность, будучи более обеспокоенными вопросами эффективного администрирования, нежели политического представительства. Они осуществляли либо прямое правление посредством принуждения (армии, полиции и судов), либо косвенное, внедряя европейские законы поверх существующих систем традиционной власти. Только накануне ухода с континента колониальные власти, запоздало реагируя на массовый африканский национализм, попытались учредить институты парламентской (по образцу Великобритании) или президентской (по образцу Франции) демократии. В этом качестве обретшие независимость молодые африканские страны кратко поучаствовали во второй глобальной волне демократизации, которая сопровождала распад европейских колониальных империй в середине XX в.[988].
Неудивительно, однако, что западные институты, поспешно трансплантированные в страны региона из-за рубежа, не прижились в Африке. В течение десятилетия после обретения независимости местные лидеры либо заменили многопартийные системы на однопартийные режимы, объявившие вне закона оппозиционные организации, либо были сметены военными переворотами. Вне зависимости от того, были ли они гражданскими или военными, высшие африканские лидеры использовали законы и ресурсы государства для укрепления собственной политической власти. С этой точки зрения постколониальный период в Африке (1960–1989 гг.) характеризовался распространением неопатримониальных форм правления, в рамках которых лидеры приспосабливали формальные институты государства для удовлетворения личных нужд[989]. Ключевой чертой патримониального правления явилось то, что граждане не могли сместить «большого человека наверху», который из практических соображений занимал пост пожизненного президента. Вкратце можно сказать, что наследие авторитарного правления – доколониального, колониального и постколониального – обрекло африканцев на то, чтобы начинать движение к демократии с неблагоприятной исходной позиции и с небольшим опытом демократического правления.
Во-вторых, режимные транзиты в Африке в 1990‑е годы были стремительными. Продолжительность любого транзита может быть измерена с момента первых требований установления нового политического порядка до установления режима, который заметно отличается от предыдущего. Для африканских государств, впервые испытавших смену режима, среднее значение интервала от начала политических протестов и прихода к власти нового правительства составляло всего 35 месяцев, а в случае Кот-д’Ивуара – только 9 месяцев[990]. По сравнению с траекторией Польши, где протесты профсоюзов начались за 10 лет до падения Берлинской стены, или Бразилии, где военные проводили реформы постепенно и весьма неспешно, смены режимов в Африке казались лихорадочно быстрыми. В некоторых странах Африки более поздние транзиты были растянутыми по времени, как, например, в Нигерии, где военные неоднократно изменяли мнение по поводу отказа от власти, или в Демократической Республике Конго (ДРК), где смерть диктатора Мобуту Сесе Секо повлекла за собой период вооруженного конфликта, который отсрочил проведение выборов. Однако поскольку демократизация требует институционализации правительства, пользующегося поддержкой народа, и в случае африканских транзитов у граждан было очень мало времени, для того чтобы научиться использовать новые политические процедуры. Вследствие этого необходимо много времени, прежде чем произойдет консолидация демократических институтов в Африке.
В-третьих, режимные транзиты в Африке имели разные и далеко не всегда демократические исходы. К 2006 г. только 11 африканских государств считались «свободными» демократиями. Таким образом, по критериям Freedom House, менее четверти из 48 стран[991] региона завершили демократические транзиты[992]. Более того, в связи с тем что демократические транзиты были преимущественно успешны в государствах с малой численностью населения, менее 15 % всех африканцев к 2006 г. могли считаться политически свободными (менее 10 %, если исключить Южную Африку). В большинстве случаев транзиты не привели к установлению демократии: или так и не были проведены конкурентные выборы, или выборы не были честными и свободными, или же проигравшие на выборах отказывались признать их итоги.
Часто режимные транзиты в Африке приводили к установлению «электоральных автократий», т. е. такого политического режима, при котором правители привержены форме выборов, но манипулируют правилами так, что у оппозиционных сил почти нет или совсем нет шансов на победу[993]. Африканские электоральные автократии являются несколько более либеральными, чем однопартийные или военные режимы, на смену которым они пришли, не в последнюю очередь благодаря тому, что теперь разрешены оппозиционные партии. Но в основе режимных транзитов в Африке была политическая преемственность. Например, на континенте относительно редки случаи смены правящих партий посредством выборов: по 2006 г. включительно только 20 выборов из 96 в посттранзитный период привели к такой смене[994]. Хотя частота подобных мирных смен власти возросла по сравнению с периодом до 1989 г., в посттранзитном периоде они все еще происходят только в одном случае из пяти. Вместо того чтобы оказаться смещенными по результатам голосования, доминирующие партии в Африке чаще могли добиться переизбрания в условиях многопартийности, даже если они не могли выполнить обещания добиться экономического развития.
Наконец, в некоторых странах Африки демократия сохранялась недолго. В 1994 г. в ходе военного переворота был свергнут демократический режим в Гамбии, который на тот момент был одним из пяти (наряду с Ботсваной, Маврикием, Сенегалом и Зимбабве) режимов, постоянно сохранявшим многопартийную систему после обретения независимости. В 1997 г. военные вернули к власти в Республике Конго прежнего диктатора, чему предшествовали межпартийные разногласия, вылившиеся в гражданскую войну. В 1998 г. в Лесото оппозиция отвергла результаты национальных выборов, по итогам которых она не прошла в парламент. Экстремисты подожгли деловой квартал в столице Масеру, что привело к установлению извне временного правительства, задачей которого было создание более пропорциональной избирательной системы. В 2000 г. Малави перешла от статуса «свободной» к статусу «частично свободной» страны из-за ухудшения администрирования электорального процесса и увеличения коррумпированности властей. К 2002 г. Зимбабве перешла из статуса «частично свободной» страны к статусу «несвободной», по мере того как доминирующая партия начала кампанию по насильственному захвату фермерских земель и контролю над выборами.
22.1. Ключевые положения
• Хотя откаты и задержки были менее частыми, чем успехи в продвижении к демократии, они тем не менее были распространены настолько, чтобы продемонстрировать – транзиты в Африке по направлению к открытой и конкурентной политике являются в лучшем случае незавершенными.
• Смены режимов посредством свободных и честных выборов не гарантировали последующего выживания демократических институтов высокого качества, не говоря уже об их консолидации.
• Демократизация во многих бедных и нестабильных государствах Африки остается непростым делом.
Ключевые примеры режимных транзитов
Поскольку Африка является неоднородной в политическом отношении, не рекомендуется делать чрезмерные обобщения относительно статуса существующих на континенте режимов. Поэтому в данной главе выбраны специфические примеры стран, для того чтобы продемонстрировать основные модели предпринятой демократизации (см. табл. 22.1). Результаты этих транзитов весьма разнообразны – от возникающей либеральной демократии (Южная Африка) и многообещающей электоральной демократии (Гана) до неоднозначного гибридного режима (Нигерия) и движущейся по нисходящей траектории электоральной автократии (Зимбабве). С учетом особенностей истории каждого государства эти примеры демонстрируют контраст между историями успеха демократии (Южная Африка и Гана) и проблемными траекториями (Нигерия и Зимбабве). Описания переходов этих стран предоставляют эмпирическую базу для последующего анализа факторов, которые помогают отличить успешные прецеденты демократизации от неуспешных.
Таблица 22.1.Типы политических режимов в Африке южнее Сахары в 1980–2006 гг.
Источник: Отчеты Freedom House за разные годы.
Южная Африка
Как известно, Южная Африка является сложным, разделенным обществом. Исторически коренные обитатели территории, говорившие на койсанских языках, пережили несколько волн иммиграции народов языковой семьи банту с севера, за которыми последовал приход голландских и британских поселенцев с юга. Взаимодействие между этими этническими группами долгое время предопределяло политику в Южной Африке. До 1994 г. управление страной основывалось на исключении по расовому признаку. Незначительное по численности белое меньшинство использовало обширные природные ресурсы для индустриализации экономики и построения современного бюрократического государства. В то время как белые жители приняли весь набор демократических институтов для своего сообщества (включая многопартийные выборы, независимую судебную власть, свободу прессы), все остальное население не имело к этим институтам доступа. Обретя независимость от Великобритании в 1910 г. и будучи идеологически приверженными политике полного разделения этнических групп после 1948 г. (политика, известная как апартеид), правительства белых поселенцев были категорически против правления черного большинства.
Однако приток африканских рабочих в города Южной Африки сделал невозможным любые попытки социальной сегрегации, и в контексте унижений достоинства, вызванных апартеидом, резко выросли политические ожидания африканцев. Даже после того как правительство, сформированное Национальной партией (НП), ввело запрет на деятельность Африканского национального конгресса (АНК) в 1960 г., а его лидер, Нельсон Мандела, был отправлен в тюрьму в 1962 г., появились новые формы сопротивления: партизанская война, использующее насилие рабочее движение и коалиция гражданских групп. Такой порядок появления в политике африканских политических организаций запустил последовательность прерывистых, но растущих политических протестов: демонстрации против введения законов об удостоверениях личности в 1950‑е и 1960‑е годы; студенческое восстание против языковой политики в 1970‑е годы, забастовки в секторах промышленности и бойкоты товаров массового потребления в 1980‑е годы. Учитывая жесткую политику правительства и соответствующую реакцию протестующих, казалось, что конфронтация на расовой основе неизбежно привет к масштабному кровопролитию.
Удивительно, что лидеры с обеих сторон в конце концов отказались от балансирования на грани гражданской войны. В 1990 г. новый президент Фредерик Виллем де Клерк освободил Манделу из тюрьмы после 27 лет заключения. В 1991 г. вместе с другими партиями АНК и НП начали переговоры о будущей конституции и частично под влиянием протестов приняли принцип правительства национального единства. Под внешним давлением, но также признавая общую заинтересованность в развитии экономики Южной Африки, политические лидеры заключили политический пакт, защищавший права собственности белых граждан в обмен на правление черного большинства. В 1992 г. за дальновидность и умеренность де Клерк и Мандела были удостоены Нобелевской премии мира.
Завершением перехода от авторитарного правления стали выборы в апреле 1994 г. В политическом ритуале избрания собственных лидеров принимали участие как равные в политическом отношении все жители Южной Африки вне зависимости от происхождения. Выборы прошли с осложнениями: ключевой зулусский политик отказывался поддержать пакт до самой последней минуты; голосование пришлось продлить на несколько дней, для того чтобы проголосовали все желающие; достоверность результатов голосования в некоторых частях страны была сомнительной. Тем не менее Независимая избирательная комиссия объявила выборы в основном свободными и честными, и их итоги признали и приветствовали все партии. Впервые в истории Южная Африка обрела состоящее из представителей нескольких рас правительство, основанное на принципе правления большинства (АНК набрал 63 % голосов), во главе с Нельсоном Манделой, ставшим первым демократически избранным президентом.
Гана
Современное государство Гана включает территорию на западе Африки, которая ранее управлялась централизованным Королевством Ашанти и включала завоеванные им сообщества. В доколониальный период власть строилась на принципах строгой иерархии, однако короля ашанти можно было сместить, если он переставал действовать во имя общественного блага. Традиционная политическая система предполагала существование ожиданий политической подотчетности правителей, и эта особенность сохраняется в политической культуре современной Ганы.
С учетом отмеченной особенности Гана играла ведущую роль в жизни африканских стран в постколониальный период. Под руководством Нкваме Нкрумы бывший Золотой Берег стал одной из первых колоний, в которых появилось использующее насильственные методы борьбы массовое националистическое движение и которые добились тем самым права на самоуправление в колониальных законодательных советах. Будущую Гану колониальные власти покинули в 1957 г. Однако этот ранний эксперимент с внедрением современной демократии был недолговечен. Спустя несколько лет после обретения независимости Нкрума создал репрессивную однопартийную систему под флагом африканского социализма и бросил в тюрьму большинство своих оппонентов. Становившийся все более непопулярным, Нкваме Нкрума был свергнут группой военных в 1966 г.
Вплоть до 1981 г. в Гане происходили военные перевороты, и в результате последнего переворота к власти пришел капитан авиации Джерри Ролингс – популист-радикал, поддерживающий идеи наделения граждан страны властью и перераспределения богатства. Однако при столкновении с неизбежным коллапсом экономики Ганы Ролингсу не оставалось ничего другого, кроме проведения структурных реформ в экономике, на которых настаивали МВФ и Всемирный банк. Экономические реформы начала 1980‑х годов заложили условия для политической либерализации в начале 1990‑х годов. В 1990 г. Ролингс удивил даже своих сторонников, объявив двухлетний план освобождения политических заключенных, принятия конституции, разрешающей многопартийность, и проведения конкурентных выборов. Даже в таком виде программа политического транзита под руководством военных и при тщательном контроле была нацелена на максимизацию преимуществ инкумбента.
Поэтому выборы 1992 г. не привели к установлению демократического режима. Несмотря на то что международные наблюдатели объявили президентские выборы в целом свободными и честными, оппозиционные политические партии заявили о подтасовке результатов и отказались их признать, а также бойкотировали последующие парламентские выборы. Таким образом, Ролингс, победивший на президентских выборах, обеспечил своей партии – Национальному демократическому конгрессу (НДК) – занятие почти всех мест в парламенте без какой бы то ни было конкуренции. Однако к 1996 г. оппозиция, посчитавшая, что бойкот наносит ей вред, начала подготовку к участию в следующих запланированных выборах. Ролингс и НДК вновь победили, но уже с меньшим перевесом: Ролингс набрал на президентских выборах 57 % голосов, а НДК добился менее двух третей мест в парламенте. С появлением очевидной политической борьбы в ходе выборов, в целом признаваемых всеми партиями действительными, Гана осуществила переход к демократии.
Нигерия
Нигерия, обладающая наибольшей численностью населения в Африке и занимающая второе место после Южной Африки по размеру экономики, является лидером в регионе Западной Африки. Однако ее политическое развитие было более сложным, нежели в небольшой соседней Гане. Этническое многообразие населения Нигерии, разделенного между йоруба на западе, игбо на востоке, хауса и фулани на севере и множеством небольших языковых групп в центральной части и дельте реки Нигер, является основным вызовом любым попыткам управлять страной как единым сообществом.
В колониальный период британские власти ввели систему косвенного управления, которая подразумевала передачу полномочий в решении местных вопросов традиционным вождям, особенно на севере страны. После обретения независимости в 1960 г. и в результате разрушительной гражданской войны в 1967–1970 гг. лидеры страны предприняли серию экспериментов с различными формами федеративного устройства, которые привели к увеличению числа субъектов федерации с трех до 36. Обнаружение нефти в дельте реки Нигер, вызвавшее жесткое соперничество за распределение государственных доходов от экспорта нефти, усложнило разделение властных полномочий. Непредвиденные поступления от нефтяного сектора также привели к резкому росту уровня коррупции политических элит и появлению огромного разрыва в доходах между бедными и богатыми.
На этом фоне нигерийцы столкнулись со сложностями в установлении стабильного демократического правления. В первые 40 лет независимости Нигерией управляли в основном военные. «Первая республика», представлявшая собой парламентскую систему, не выдержала этнических и региональных конфликтов и через шесть лет стала жертвой военного переворота. Краткий эксперимент в период «Второй республики» в 1979–1983 гг., когда страну возглавлял гражданский президент, привел к росту коррупции и фальсификациям на выборах, и снова окончился военным переворотом. В каждом таком случае многие нигерийцы приветствовали приход к власти военных, хотя граждане питали надежды на скорое восстановление жизнеспособной демократии.
Однако переворот 1983 г. положил начало длительному периоду пребывания у власти военных, который продлился до 1999 г. Политическая нестабильность в стране достигла пика, когда генерал Ибрагим Бабангида нарушил свои же обещания о проведении демократических реформ, отменив результаты выборов 1993 г. и заключив под стражу победившего кандидата. Режим преемника Бабангиды, генерала Сани Абачи, ознаменовался подавлением протестов рабочих, занятых в нефтяном секторе, и политических активистов, а также беспрецедентным обогащением правителя и его семьи. В то время как Южная Африка и Гана претерпевали транзит, проводя конкурентные выборы, Нигерия выглядела отстающей по части демократизации страной. Открытие режима и начало постепенного перехода к гражданскому правлению во главе с более прогрессивным военным лидером стали возможны только после внезапной смерти Абачи в 1998 г.
Демократический режим, установленный в мае 1999 г., во главе с Олусегуном Обасанджо (бывшим военным лидером, но на этот раз избранным в качестве гражданского президента) столкнулся с очень тяжелыми вызовами. Отказавшись признать власть первого президента, являвшегося выходцем с юга, губернаторы нескольких северных штатов ввели шариат. Оказывая сопротивление изъятию нефтяных доходов федеральным правительством, вооруженные сепаратистские движения срывали поставки нефти из дельты реки Нигер. Пока военные занимали выжидательную позицию, рядовые нигерийцы задавались вопросом, способны ли гражданские политики установить институты и процедуры долговечного демократического правления.
Зимбабве
В названии страны, как и в случае с Ганой, прослеживается связь с доколониальной африканской империей – в данном случае с Королевством Мономотапа, исторической родиной народов, говорящих на языке шона. После колонизации в 1890‑е годы Южная Родезия, как тогда называлась Зимбабве, в нескольких важных отношениях повторяла траекторию политического развития Южной Африки. Европейские поселенцы захватили лучшие плодородные земли и лишили коренное население политических прав. Пользуясь статусом самоуправляемой территории с 1923 г., правительство белого меньшинства незаконно объявило независимость от Великобритании в 1965 г. в попытке избежать предоставления независимости при правлении родезийского большинства.
За этим последовала война за национальное освобождение (1972–1979 гг.), по результатам которой партизанские силы в итоге заставили правительство поселенцев сесть за стол переговоров. Соглашение о создании конституции, ставшее одним из результатов Ланкастерхаузской конференции в Лондоне, предоставило право голоса всему взрослому населению страны вне зависимости от расовой принадлежности в обмен на гарантии компенсационных выплат за проведение любых земельных реформ. На учредительных демократических выборах в апреле 1980 г., получив 63 % голосов по списочному голосованию, одержала победу партия Роберта Мугабе, который стал первым премьер-министром Зимбабве. Поначалу Мугабе искал возможности примирения с поселенцами, пригласив их остаться и развивать страну на благо всех.
Однако война за независимость обнажила глубокий раскол между шона и ндебеле. Каждое этническое сообщество сформировало собственную партию со своим военизированным крылом, располагавшим военными базами в соседних государствах – Мозамбике и Замбии соответственно. Между ними уже происходили вооруженные столкновения во время войны за национальное освобождение, которые привели к погромам, организованным правительством Африканского национального союза Зимбабве (ЗАНУ) против ндебеле в 1980‑е годы. К 1987 г. партия ндебеле – Союз африканского народа Зимбабве (ЗАПУ) была вынуждена согласиться на роль младшего партнера в объединенной национальной политической партии – Африканском национальном союзе Зимбабве – Патриотическом фронте (ЗАНУ – ПФ).
Парадокс политического режима в Зимбабве заключается в том, что при постепенном превращении в репрессивное де-факто однопартийное государство в стране была сохранена конституция, предусматривающая многопартийность. Действительно, оппозиционные партии могли участвовать в выборах, но они редко получали места в парламенте: например, по итогам выборов 1995 г. оппозиция получила только два места (против 118 у ЗАНУ – ПФ). Более того, избирательные кампании стали все чаще сопровождаться насилием, а результаты выборов – подтасовками, после того как Мугабе внезапно проиграл референдум по вопросу президентских полномочий в 2000 г. новой оппозиции, созданной на основе рабочих движений и известной под названием «Движение за демократические перемены». Обвинив своих политических оппонентов в том, что они представляют интересы колонизаторов и поселенцев, Мугабе обрушил на них арсенал инструментов принуждения, таких как запретительные законы, лишение свободы за политическую деятельность, внесудебные расправы, с целью уничтожить «Движение за демократические перемены». Таким образом, за прошедшее десятилетие одна из первых и наиболее многообещающих африканских демократий выродилась в нетерпимое и автократическое полицейское государство.
Объяснительные факторы
Какими факторами можно объяснить настолько разнящиеся политические результаты в Африке? Какие общие или отличительные черты лежат в основе приведенных выше примеров режимных транзитов? В этом разделе мы исследуем три структурные возможности, а именно международный, экономический и культурный контексты, а также инициативы политических лидеров и их взаимодействия с оппонентами. Как было показано выше, в нашем объяснении больший вес придается определенным политическим действиям и акторам, нежели более общим международным, экономическим или культурным силам.
Международные влияния
Было бы неразумно отрицать, что изменения в международной среде, такие как окончание холодной войны, не повлияли на режимные транзиты в Африке. В конце концов, внезапное быстрое распространение демократических экспериментов на континенте последовало за завершением холодной войны и падением Берлинской стены в 1989 г. Временные рамки этих событий подсказывают, что транзиты были ответом на внешние стимулы, такие как прекращение поддержки африканских авторитарных правительств со стороны сверхдержав, выдвижение политических условий при оказании помощи развитию со стороны Запада или распространение массовых протестов в поддержку демократии из стран Центральной и Восточной Европы.
Безусловно, без международного давления политический транзит в ключевых африканских странах был бы значительно отложен. В Южной Родезии (как тогда называлась Зимбабве) режим белого меньшинства был вынужден пойти на передачу власти в значительной мере под давлением международных торговых санкций, введенных в 1970‑е годы. Прежний режим мог находиться у власти только до тех пор, пока Южная Африка предоставляла Южной Родезии выход («дорогу жизни» для ее экономики) в большой мир; однако как только Южная Африка присоединилась к международному сообществу в требованиях перехода к правлению, основанному на принципе большинства, режим рухнул. В самой Южной Африке экономика начала сокращаться в 1980‑е годы по мере вывода иностранными инвесторами капиталов, заставляя правительство искать возможности политического примирения с Западом. Параллельно с этим крушение коммунизма в СССР и странах Центральной и Восточной Европы лишило АНК основных источников политической, военной и экономической поддержки. Поскольку обе стороны не имели средств добиться полной победы, каждая из них увидела выгоды в том, чтобы прийти к компромиссу.
Международные влияния определяли транзиты и в других странах континента. Иностранные доноры смогли подтолкнуть действующих президентов Бенина и Замбии к открытым выборам в значительной степени потому, что правительства этих африканских стран, зависевших от внешней помощи, были банкротами. Другие президенты, например, Заира (сейчас – Демократическая Республика Конго) и Танзании, быстро согласились провести политические реформы, являясь свидетелями всех этих событий, а также из-за смерти от рук собственных граждан своего союзника – руководителя Румынии Николаэ Чаушеску. В Того и Малави «эффект домино», вызванный демократизацией в соседних странах (Бенин и Замбия соответственно) побудил граждан выйти на улицы городов с требованиями осуществления политических перемен в собственных странах. А образ Нельсона Манделы, выходящего свободным из южноафриканской тюрьмы, позволил африканцам во всех странах континента набраться храбрости требовать возвращения утраченных свобод.
Экономические условия
К концу 1980‑х годов вот уже на протяжении двух десятилетий африканские страны испытывали замедление темпов экономического роста и столкнулись с углубляющимся экономическим кризисом. Показатели уровня жизни среднего африканца в 1989 г. были ниже, чем на момент обретения независимости. Таким образом, материальные затруднения создали общий контекст для политических реформ. Пока движения протеста не подняли знамя борьбы за демократию, они часто начинались как реакция на меры жесткой экономии.
Например, в Гане радикальный режим Ролингса создавал препятствия для частного предпринимательства, что привело к бегству капитала и нехватке товаров первой необходимости. Нуждаясь в инвестициях, правительство не видело другого выхода, кроме займов международных финансовых институтов, по условиям которых необходимо было провести сокращение числа служащих в государственном секторе и системе социального обеспечения. В Нигерии открытие месторождений нефти означало, что страна стала менее зависимой от иностранной экономической помощи, чем Гана. Однако сменяющие друг друга правительства допускали растрату поступлений от экспорта нефти, что вынудило правительство проводить собственную политику сокращения расходов. Несмотря на это, усилия по восстановлению экономики в Нигерии подвергались искажениям из-за коррупции, и к моменту смерти Абачи в 1998 г. правительство оставило любые попытки системного управления экономикой. По мере того как в обеих странах увеличивались масштабы нищеты, избиратели начали требовать хорошего управления (good governance), экономического дерегулирования и социальной справедливости. И граждане Ганы, и граждане Нигерии стали одинаково требовать создания дееспособного правительства, которое смогло бы претворить эти принципы в жизнь.
В большей или меньшей мере сценарий волнений, вызванных экономическими причинами, сработал в большинстве стран континента. В Бенине и Кении, но и в некоторых других странах все начиналось с демонстраций студентов, протестовавших против снижения покупательной способности государственных стипендий. В Мали и Танзании уличные торговцы требовали снятия ограничений на размещение лотков и условия торговли. В Конго, Гвинее и Замбии профсоюзы организовывали всеобщие забастовки, которые приостанавливали работу частного и государственного секторов в столичных городах. Неприятие коррупции было объединяющей темой, свидетельством чему могут служить, например, плакаты с надписью «Мобуту – вор!», которые держали государственные служащие во время забастовок в Заире. По мере того как граждане начинали ассоциировать свои личные экономические трудности с воровством, совершаемым политическими элитами, протесты стали принимать политический характер и люди начали склоняться к поддержке лидеров, выступавших с демократическими лозунгами.
Политическая культура и общество
Для демократического транзита необходим определенный уровень культурного единства[995]. До того как граждане согласятся принять демократические правила в отношении политического режима, они сначала должны согласиться, что принадлежат к одному политическому сообществу. Иными словами, национальное единство часто является предварительным условием для установления демократии.
Однако конструирование разделяемого всеми чувства национального единства – незавершенный проект во всех рассмотренных в настоящей главе культурно разнородных государствах. Южноафриканское общество по-прежнему испытывает глубокие расколы, порожденные апартеидом и создавшие в значительной мере непреодолимые барьеры между белой, африканской, индийской и смешанной группами населения. Хотя численность поселенцев в Зимбабве после 1980 г. сократилась, идеология перманентной освободительной войны Мугабе поддерживает тлеющие очаги расизма. Более того, после обретения Зимбабве независимости возникла напряженность между шона и ндебеле. В Гане этнические расколы относительно менее политизированы, но заметны социальные и электоральные расколы между ареалом расселения аканов и Вольтой, а также между мусульманским севером и христианским югом. Наконец, Нигерия является эталоном сложной в культурном отношении африканской страны. Многочисленные этнические расколы сопровождаются религиозными, региональными и классовыми различиями, что ведет к появлению многоязычного общества, в котором каждая группа, обладающая идентичностью, ведет борьбу в первую очередь за собственную долю в национальном политическом и экономическом «пироге».
В некоторых африканских странах перспектива установления демократии вынудила политических акторов забыть, по крайней мере временно, о своих культурных различиях. В Гане, например, транзит 1996 г. был осуществлен без переноса центра политического влияния из региона Вольты, составлявшего базу поддержки инкумбента. В Зимбабве этнические группы африканцев смогли сдержать свои разногласия на достаточно продолжительное время для достижения более значимой цели – отстранения от власти белых поселенцев. В Южной Африке транзит 1994 г. стал тем моментом, когда отчужденные друг от друга сообщества осознали, что не смогут справиться в одиночку и что все расовые группы нуждаются друг в друге. Даже в Нигерии транзит 1999 г. представляет собой примирительную смену власти, при которой Обасанджо, будучи выходцем с юга, являющегося преимущественно христианским, пришел к власти после череды предшественников-мусульман. Однако в рамках этого перехода имплицитно присутствовало понимание того, что пост президента Нигерии в будущем продолжит циркулировать между разными религиозными и этническими сообществами, а также между севером и югом.
Роли политических акторов
Результаты выполненного анализа свидетельствуют о том, что определенные структурные условия, такие как международное влияние, экономический кризис и национализм, содействуют демократическим транзитам. Однако такая оценка оставляет за кадром важнейший дополнительный элемент – поведение политических акторов. В конце концов, именно люди осуществляют смену режима, даже если они оказываются в рамках сдерживающих их условий. Но кто эти люди? Здесь мы рассмотрим три типа акторов – находящиеся у власти политические элиты, оппозиционные движения и вооруженные силы.
Решения, которые принимали африканские политические лидеры, часто становились определяющими. Сложно представить себе мирный результат демократизации в Южной Африке, например, без решения Фредерика Виллема де Клерка рискнуть и начать политическую реформу или без решения Нельсона Манделы об отказе от радикальных экономических реформ и о выборе курса на политическое примирение. Часто в Нигерии недооценивали решение генерала Абдусалама Абубакара отказаться от прежних стереотипов военного подавления и его решимость быстро и организованно осуществить переход к гражданским выборам в 1999 г. Действительно, инкумбенты часто задают темп переходов, и не только от военного правления (как, например, постепенные шаги, санкционированные Ролингсом в Гане), но и от многолетних однопартийных режимов (как, например, в Танзании при Джулиусе Ньерере в 1995 г. и в Уганде при Йовери Мусевени в 2006 г.). В Танзании и Уганде фактически именно правящие лидеры убедили своих людей выбрать многопартийность. Однако в большинстве случаев инкумбенты прибегают к политической либерализации в качестве стратегии защиты для предупреждения нарастающих массовых протестов населения и сохранения своей власти. Этот подход был успешно применен в том числе Полем Бийя в Камеруне и Омаром Бонго в Габоне. На момент написания данной главы оба политических лидера находились у власти 25 и 27 лет соответственно[996].
Оппозиционные движения представляют собой еще одного важного игрока в «играх транзитов». В отличие от инкумбентов они никогда не имели доступа к ресурсам государства – финансовым и ресурсам принуждения. Но у них было преимущество привлекательных идеологий борьбы с коррупцией, защиты прав человека и демократических перемен. Способность оппозиционных движений использовать эти ресурсы для успешной борьбы за власть посредством выборов, в свою очередь, определялась появлением эффективных лидеров и объединением их последователей. Сравним Замбию и Кению. В Замбии деятель профсоюзного движения Фредерик Чилуба смог объединить «Движение за многопартийную демократию» (ДМД), коалицию разных этнических групп и классов, для решительной победы на выборах 1991 г. над действующим президентом Кеннетом Каундой. В Кении же оппозиция осталась расколотой на множество малых этнических и персоналистских партий, которые проиграли выборы 1992 и 1997 г. Зато на выборах победил действующий президент Даниэл Арап Мои, заручившийся поддержкой лишь трети избирателей. Демократический транзит в Кении завершился только в 2002 г. после того, как мелким партиям удалось сплотиться вокруг единого кандидата Мваи Кибаки от «Национальной коалиции радуги» (НАРК). Примечательно, что после прихода к власти ДМД и НАРК оказались не в силах поддерживать единство; обе партии не осуществляли коалиционного правления и страдали от бегства членов, что свидетельствует о том, что оппозиционные коалиции в Африке являются всего лишь союзами, основанными на поиске выгоды для их участников.
Наконец, непредсказуемым участником «игр транзитов» были военные. Решающее воздействие на развитие политических событий оказывало то, сохранят ли военные верность инкумбенту или поддержат оппозицию. Возьмем два из рассмотренных выше важнейших примеров. В Южной Африке исход транзита был окончательно закреплен тогда, когда силы обороны устояли перед соблазном бунта и дали клятву верности новому правительству национального единства во главе с Нельсоном Манделой. Напротив, попытка перехода к демократии в Нигерии была прервана, когда руководство вооруженных сил отказалось признать результаты более или менее свободных и честных выборов в 1993 г. Коротко говоря, от того как поступали военные – поддерживали или выступали против демократизации, зависел успех или неудача транзита. Этот устойчивый вывод имеет важные последствия для будущего демократии в Африке, поскольку показывает, что судьба политических режимов все еще зависит, пусть и косвенно, от людей с оружием.
Развилка и обусловленность
Теперь мы можем собрать воедино все рассмотренные факторы во всеохватывающее объяснение. Можно утверждать, что все рассмотренные факторы – и структурные, и непредвиденные – необходимы для всеобъемлющего понимания. Но в каком порядке их учитывать? Мы отдаем приоритет фактору политического действия, выдвигая предположение о том, что завершение демократических транзитов невозможно без соответствующего сочетания ключевых акторов – инкумбентов, оппозиции или военных, которые желали проведения действительно свободных и честных выборов и приняли их результаты.
Важные структурные условия, такие как этническое многообразие и экономический кризис, могли оказать влияние на перспективы демократизации, причем этническое многообразие – обычно негативное воздействие, а экономический кризис – обычно позитивное. Это необходимые «фоновые» факторы, которые необходимо учитывать. Окончание соперничества сверхдержав (холодной войны) было, несомненно, значимым ускоряющим условием. Однако все эти структурные факторы были общими для практически всех стран Африки. Следовательно, исключительно структурный анализ не позволяет объяснить разнообразие исходов транзитов, будь то либеральная демократия, электоральная демократия, электоральная автократия или нереформированная автократия. Для объяснения результирующих режимов необходимо учитывать стратегические политические взаимодействия ключевых акторов во время транзита. Мы должны знать, какие ресурсы были в распоряжении инкумбентов и оппозиции, например, репрессии со стороны государства versus политических протестов, и как завершалось противостояние между инкумбентами, оппозицией и военными.
22.2. Ключевые положения
• Хотя определенные фоновые структурные условия могли быть необходимы для осуществления транзита, ни один из факторов, ни даже комбинация культурных, экономических или международных факторов не являлись достаточными.
• Для осуществления демократического транзита в стране должна существовать организованная группа, выступающая за демократические реформы, располагающая достаточными ресурсами, для того чтобы бросить вызов инкумбентам.
• Объяснение ситуации в Африке должно быть ситуативным (conjunctural): структурные условия создавали определенный набор политических ресурсов, однако ключевым фактором является использование политическими акторами возникших возможностей.
Институциональные вызовы
Недавно учрежденные в Африке демократические режимы являются незрелыми и хрупкими. Главным вызовом для углубления демократии является создание институтов политической подотчетности, что применительно к Африке означает создание сдержек власти президентов, обладающих значительными полномочиями. Политическая подотчетность является центральным принципом функционирующей демократии, так как она устанавливает правило ответственности правителей перед населением.
Подотчетность может проявляться разными способами: «вертикальная» подотчетность правителей перед гражданами, «горизонтальная» подотчетность исполнительной власти перед другими ветвями власти или правительственными организациями, а также «непрямая» (obliquely) – перед институтами политического общества и гражданского общества, такими как политические партии, добровольные организации и СМИ[997]. В Африке специфическая форма «вертикальной» подотчетности – соревновательные многопартийные выборы – начала укореняться относительно недавно. Однако в других составных частях демократического режима институты «горизонтальной» подотчетности, такие как независимая судебная власть, защищающая гражданские свободы и верховенство закона, развиты в гораздо меньшей степени. Отсюда наиболее распространенная форма демократии в регионе – электоральная демократия (а не либеральная демократия). Сходным образом, качество недавних выборов в регионе оставляет желать лучшего, особенно в электоральных демократиях. Далее мы рассмотрим основные вызовы институциональному строительству, начиная с выборов, но также включая другие правительственные, политические и гражданские институты.
Выборы
Конкурентные многопартийные выборы уже стали неотъемлемой нормой африканской политики. Практически каждый[998] африканский президент считает абсолютно необходимым проводить выборы для легитимизации своей власти. В редких случаях вмешательства военных (как в Нигере в 1999 г.) организаторы переворотов сейчас практически сразу заверяют, что распоряжаются властью лишь на ограниченный период времени, необходимый для проведения гражданских выборов[999]. 82 % рядовых африканцев, опрошенных в 18 странах в 2005 г., полагали, что регулярные, открытые и честные выборы являются наилучшим способом отбора политических лидеров[1000].
Поскольку выборы в настоящее время являются широко распространенной ценностью, они проводятся во всевозможных режимах. Однако качество этих выборов неодинаково. В либеральной демократии, которой является Южная Африка, выборы профессионально организованы и проходят в условиях свободы слова. В электоральной демократии Ганы качество избирательных кампаний постепенно улучшилось: нарушения сведены к минимуму, как и оспаривание результатов выборов. Однако в Нигерии проведение выборов свидетельствует о продолжающемся упадке, что проявляется в росте уровней покупки голосов и устрашения с использованием насилия. Если в 1999 г. наблюдатели могли утверждать, что выборы в этой стране примерно отражают волю народа Нигерии, то к 2007 г. это было уже невозможно. К указанному времени качество выборов в Нигерии приблизилось к низкому уровню выборов в электоральной автократии, каковой является Зимбабве, где действующие кандидаты от партии ЗАНУ – ПФ открыто подтасовали результаты выборов 2005 и 2008 гг. (парламентских и президентских соответственно), воспрепятствовав проведению избирательной кампании оппозиции и манипулировав подсчетом голосов.
В условиях отсутствия набора полностью развитых политических институтов открытость выборов является надежным способом обеспечить качество демократии. Как было показано выше, свободные и честные выборы ассоциируются с либеральной демократией, тогда как нечестные – с электоральной автократией. Именно такие параллели проводят рядовые граждане стран региона. Согласно опросам общественного мнения, граждане демонстрируют уровни удовлетворения демократией, отражающие то, как они оценивают степень свободы и честности последних национальных выборов[1001]. Оценки рядовыми гражданами уровня развития демократии в каждой конкретной стране, в свою очередь, зависят от сменяемости правящих партий на выборах. В каждом таком случае, как в Гане в 2000 г., Сенегале в 2001 г. и Мали в 2002 г., приверженность граждан демократии росла, так как они воспринимали выборы в качестве эффективного механизма обеспечения подотчетности лидеров. И наоборот, чем больше времени проходило без смены правительств, тем больше граждане начинают задаваться вопросом, все ли порядке с выборами и демократией.
Политические партии
Итоги выборов отчасти зависят от степени плюрализма в политическом обществе. В странах Африки конкурентные двухпартийные системы большая редкость. Есть совсем немного стран, включая Ботсвану, Гану, Кабо-Верде и Сенегал, где существуют оппозиционные группы, достаточно подготовленные для того, чтобы сформировать правительство. Не менее редкими являются коалиционные правительства, состоящие из множества мелких партий (например, Мали и Нигер). Вместо этого обычная картина – единственная доминирующая партия в окружении множества мелких партий-сателлитов. Устойчивость де-факто однопартийных режимов в Южной Африке, Зимбабве, Намибии, Замбии, Танзании и Уганде отражает преемственность с существовавшими прежде постколониальными практиками. Действительно, в Танзании, которой бессменно управляет с 1961 г. одна и та же партия, затруднительно обнаружить различия между режимом, существовавшим в период действия старой однопартийной конституции, и режимом, функционирующим в условиях новой конституции, допускающей многопартийность.
Неравномерное распределение власти между правящими и оппозиционными партиями имеет экономические и культурные корни. Правящие партии обладают преимуществами доступа к бюджетным и регулятивными ресурсам государства. В африканских странах именно государство является главным источником рабочих мест, пособий, стипендий, лицензий и других привилегий, которыми правители распоряжаются для вознаграждения сторонников и наказания оппонентов. Со своей стороны, оппоненты властей вынуждены получать ресурсы из частного сектора, который обычно невелик и часто имеет неформальный характер. Поэтому оппозиционные партии склонны группироваться (если вообще группируются) на основе интересов и амбиций богатых индивидов. Этот процесс способствует воспроизводству патологий персоналистского правления и патронажа. В культурном отношении правящие элиты обычно поощряют идеологию национального единства, которая легко может быть использована для того, чтобы объявить легитимную оппозицию в нелояльности. Большинство обычных африканцев также воспринимают оппозиционные партии в негативном свете: уровень доверия к ним находится на самом низком уровне по сравнению с любыми другими политическими институтами (см. табл. 22.2). И хотя граждане постепенно приходят к пониманию желательности того, что необходимо более одной жизнеспособной партии, они все еще опасаются того, что конкуренция между многими партиями может привести к политическому насилию[1002].
Таблица 22.2.Уровень доверия населения к политическим институтам в 2005 г.
Примечание: В ячейках таблицы – процент случайно отобранных респондентов, ответивших, что они «сильно доверяют» или «доверяют до некоторой степени» соответствующему институту.
Источник:[1003].
Гражданское общество
Институты гражданского общества порой оказываются более эффективными, нежели оппозиционные партии, в обеспечении подотчетности правительства. Недавняя политическая либерализация в странах Африки позволила выражать независимые мнения, в том числе многие из тех, которые ранее не были представлены. После 1990 г. увеличилось число частных газет, журналов, радиостанций и даже телеканалов, и некоторые из них сейчас бросают вызов традиционным взглядам, распространяемым официальной прессой и электронными СМИ[1004]. Появились неподконтрольные государству местные неправительственные правозащитные структуры, осуществляющие мониторинг нарушений прав человека, формирующие антикоррупционную повестку дня и осуществляющие гражданское воспитание.
Однако эти приобретения и политическая подотчетность, которая возможна благодаря им, отмечаются не во всех странах. Например, «Кампания действий за обеспечение лечения» (Treatment Action Campaign) в Южной Африке вынудила правительство с опозданием начать распространение доступных лекарств для проведения антиретровирусной терапии пациентам, больным СПИДом. Некоторые независимые СМИ в Нигерии беспощадно разоблачают случаи коррупции в среде высших чиновников, особенно губернаторов. Однако в Зимбабве боевики правящей партии сорвали деятельность неправительственных организаций в сфере гражданского воспитания и программ экстренной продовольственной помощи в тех районах, где сильна оппозиция. А с учетом того, что иностранные журналисты не имеют возможности работать в Зимбабве, при подозрительных обстоятельствах была взорвана и сгорела редакция оппозиционной газеты «Дэйли ньюс». По сути, гражданские организации и СМИ работают без ограничений только с разрешения властей. Как показал запрет на вещание в прямом эфире после выборов в Кении в 2007 г., вызвавших протесты против их результатов, правительства могут безнаказанно нарушать гражданские свободы даже в тех странах, которые ранее двигались к демократии.
Легислатуры и суды
Эффективность политических и гражданских требований подотчетности часто зависит от того, выполняют ли институты государства предписанные им конституцией роли. Действуют ли легислатуры и суды независимо, особенно в целях ограничения исполнительной ветви власти? Рассмотрим сначала легислатуры. Несмотря на слабость по сравнению с органами исполнительной власти, эти институты горизонтальной подотчетности сегодня, как утверждается, более эффективны, чем когда-либо с момента обретения независимости[1005]. В Гане Национальная ассамблея получила признание в качестве площадки для обсуждения проблем публичной политики и изменения статей государственного бюджета, особенно после того как выборы 1996 г. ослабили доминирование правящей партии. В Нигерии (равно как в Замбии и Малави) парламентарии голосовали против попыток президентов внести изменения в конституцию для отмены предельных сроков нахождения на президентском посту.
И тем не менее парламенты всех стран региона страдают от недостатка финансирования, настолько острого, что избранные представители с трудом могут осуществлять изучение законодательных актов или работать в своем избирательном округе. В случаях, когда законодатели все же получают доступ к бюджету, как в Нигерии и Кении, они обычно увеличивают размер своих зарплат и объем льгот прежде, чем начинают заниматься общественными делами. До тех пор пока исполнительная ветвь власти контролирует финансовые ресурсы, независимость законодательной власти подвергается опасности. В условиях электоральной автократии президент Зимбабве Роберт Мугабе назначает часть членов парламента, создал в 2005 г. вторую палату – сенат и внедрил в парламент своих назначенцев, состоящих на щедром содержании. Будучи обязаны президенту, эти лоялисты без проблем одобряют любые, даже самые драконовские, законодательные инициативы в интересах исполнительной ветви власти.
Степень независимости судебной власти также различается в разных режимах. В условиях либеральной демократии в Южной Африке независимый конституционный суд иногда выносит решения не в пользу правительства АНК, включая случай с лекарствами против СПИДа, приведенный выше. В Нигерии суд нейтрализовал часть самых грубых нарушений, допущенных в ходе выборов 2007 г., например, не позволил отстранить от участия в президентских выборах главного оппонента Обасанджо. В Южной Африке многие чернокожие граждане все еще питают недоверие к судам, состоящим из белых судей, работавших при прежнем режиме, а в Нигерии судебная система также поражена всепроникающей коррупцией. И снова Зимбабве является вопиющим примером произвола. В 2001 г. правительство Мугабе вынудило уйти в отставку неуступчивого председателя Верховного суда, заменив его покладистым политическом союзником.
Из-за неравномерных показателей функционирования в некоторых странах институтам горизонтальной подотчетности еще только предстоит обрести всеобщее доверие населения. Согласно результатам опросов «Афробарометра» (Afrobarometer) в 2005 г., судебной власти граждане доверяют больше, чем легислатурам (см. табл. 22.2). Наибольшим доверием суды пользуются в Южной Африке, наименьшим – в Нигерии. Наибольшим доверием законодательная власть пользуется в Гане, наименьшим – в Нигерии. В Зимбабве только треть населения доверяет законодательной власти. Таким образом, в то время как независимая судебная ветвь власти, возможно, укрепляется в некоторых либеральных и электоральных африканских демократиях, законодательная ветвь власти, скорее всего, не может рассчитывать на доверие во многих гибридных режимах и электоральных автократиях Африки. Создание крепких демократических институтов – как в государстве, так и в обществе – остается незавершенным проектом в большинстве африканских стран.
22.3. Ключевые положения
• Соревновательные многопартийные выборы сегодня являются институтом африканской политики, хотя качество некоторых выборов оставляет желать лучшего.
• Институты горизонтальной подотчетности, такие как парламенты и суды, редко располагают достаточными полномочиями или независимостью для ограничения исполнительной ветви власти.
• Политическое и гражданское общество, включая политические партии, ассоциации на добровольной основе и СМИ, становятся более развитыми, но все еще остаются слабыми в отношениях с государством.
Заключение
В современной Африке очень мало консолидированных демократий, если таковые вообще здесь имеются. Подвергшиеся реформам режимы остаются непрочными и незавершенными. Даже многообещающие либеральные и электоральные демократии, такие как в Южной Африке и Гане, не застрахованы от скатывания в гибридные или авторитарные системы (типичные примеры такой динамики – Нигерия и Зимбабве). Представленная в главе палитра африканских политий свидетельствует о широте вариаций режимов по показателю качества демократии, которую африканцы созидают в разных частях континента.
Однако за этим пышным разнообразием, являющимся настоящей находкой для компаративистов, скрывается ряд суровых закономерностей. Все потенциальные демократы сталкиваются с вызовом жестких структурных ограничений. В то время как в 1990‑е годы политические акторы могли влиять на развитие событий в бурный период режимных переходов, в начале XXI в. им существенно сложнее обеспечить эффективное человеческое действие для реализации более долгосрочных задач консолидации демократических институтов.
Во-первых, по сравнению с периодом после окончания холодной войны, когда США остались единственной сверхдержавой и были последовательным защитником демократии, произошли изменения в международной среде. После терактов в сентябре 2001 г. во внешней политике США возник не менее важный, чем демократизация, приоритет обеспечения национальной безопасности. Поэтому, например, была оказана поддержка недемократическому режиму в Эфиопии, борющемуся против джихаддистов. В то же самое время Китайская Народная Республика «дотянулась» до Африки в поисках нефти и сырья, необходимых для поддержания стремительного роста собственной экономики. Для авторитарных режимов в африканских странах, включая Зимбабве и Судан, легко иметь дело с таким режимом-единомышленником, который не требует осуществления демократизации в качестве условия ведения торговли или оказания помощи. Действительно, глобальное распространение демократизации, от которой выиграли все регионы мира, включая Африку, сегодня, возможно, уступает место периоду спада демократии в мире[1006].
Во-вторых, свойственная африканским государствам слабость представляет собой структурное препятствие для углубления демократии. Как отмечает ряд исследователей, демократический проект в Африке зачастую начинался еще до окончания процесса государственного строительства (state building). Центральные правительства, которые не в состоянии проецировать власть на всю территорию своих государств, как, например, в Сомали, ДРК и других «гибнущих» (failing states) или «несостоявшихся» (failed states), являются негодной основой для построения демократии. Действительно, новые демократии в Африке возникали только в самых сильных государствах континента, а не на территориях, страдающих от политической нестабильности, неэффективности правительства и бесконтрольной коррупции[1007]. Ограничение, связанное со слабыми государствами, не должно служить указанием задержать начало демократизации вплоть до создания фундамента эффективной власти. Скорее требуется такой политический порядок, который сопровождается верховенством закона, когда любые претензии на обретение политической власти будут изначально легитимными.
В-третьих, Африка остается самым бедным континентом мира. Современные демократии впервые в истории возникали только в богатых, промышленно развитых государствах мира. Однако предварительное условие достаточного уровня экономического развития, кажется, смягчилось после того, как беднейшие страны Африки, такие как Мозамбик и Либерия, осуществили переход к электоральной форме демократии[1008]. Но как долго может выжить демократия в бедных странах? Утверждается, что рано или поздно избираемые правительства будут вынуждены обеспечить обездоленным группам населения блага экономического развития. В противном случае рядовые граждане потеряют веру в демократию. Однако сегодня большинство африканцев, по-видимому, довольны возможностью распоряжаться политическими свободами, обеспечиваемыми демократическим режимами, даже если они не сопровождаются улучшением материального положения. Этот политический «медовый месяц» уже длится дольше, чем ожидали многие аналитики. Однако терпение многострадальных африканцев не безгранично.
Наконец, политическая культура изменяется медленно. В большинстве африканских стран социальные взаимоотношения, включая отношения между лидерами и их последователями, остаются чрезвычайно персонифицированными. Формальные политические правила зачастую отодвигаются на второй план, а на первый выходят культурные нормы, такие как родство, взаимность и перераспределение. В извращенном виде эти нормы порождают такие патологии, как непотизм и коррупция. Безусловно, элиты в африканских государствах, даже избранные в ходе открытых и честных выборов, всегда выступают в качестве политических патронов, чья главная цель заключается в привлечении лояльной группы клиентов. В большей мере, чем в других регионах мира, они манипулируют структурами государства и процедурами демократии для распределения благ в обмен на голоса избирателей. В условиях такого неформального обмена демократия нередко обретает новые и зачастую чужеродные формы, создающие для рядовых граждан трудности в обеспечении подотчетности их лидеров.
Вышеизложенное дает основания вернуться к вопросу о человеческом факторе. Люди, не очень хорошо знающие реалии африканской политики, часто утверждают, что африканский континент нуждается в более достойных лидерах. Хотя в этой точке зрения есть доля правды, здесь перепутаны причины и следствие. За исключением тех случаев, когда политические лидеры – это самоотверженные служители общества, политические лидеры вряд ли добровольно подчинятся власти закона, усилят формальные политические институты или направят инвестиции скорее в экономический рост, а не в политический патронаж. Короче говоря, демократические лидеры редко появляются по доброй воле. Активные граждане должны сделать их подотчетными. Именно так начинается демократия.
Вопросы
1. Насколько медленнее или быстрее развиваются процессы демократизации в Африке южнее Сахары по сравнению с другими регионами мира?
2. Насколько широко были распространены демократические транзиты в странах Африки в 1990‑е годы?
3. Определите различные типы современных политических режимов в Африке южнее Сахары, используя примеры конкретных стран.
4. Используя в качестве примеров Южную Африку и Зимбабве, сопоставьте траектории режимных трансформаций бывших белопоселенческих государств на юге Африки.
5. Используя в качестве примеров Гану и Нигерию, сопоставьте траектории режимных трансформаций бывших военных режимов в Западной Африке.
6. Какие структурные факторы способствовали демократическим транзитам 1990‑х годов в Африке? Являются ли эти факторы обязательными, достаточными или ни теми ни другими?
Посетите предназначенный для этой книги Центр онлайн-поддержки для дополнительных вопросов по каждой главе и ряда других возможностей:
Дополнительная литература
Afrobarometer. The Status of Democracy, 2005–2006: Findings from Afrobarometer Round 3 for 18 Countries // Afrobarometer Briefing Paper. 2006. Р. 40. (доступно на сайте
Bratton M., van de Walle N. Democratic Experiments in Africa: Regime Transitions in Comparative Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. Детально изложен материал, содержащийся в данной главе.
Nugent P. Africa Since Independence. L.: Palgrave Macmillan, 2004. Вероятно, это лучший обзор современной политической истории Африки.
Posner D., Young D. The Institutionalization of Political Power in Africa // Journal of Democracy. 2007. Vol. 18. No. 3. P. 126–140. Содержится доказательство возрастающей силы формальных политических институтов.
Schedler A. (ed.). Electoral Authoritarianism: The Dynamics of Unfree Competition. Boulder (CO): Lynne Rienner, 2006. Полезная концептуальная рамка для изучения политической сферы в Африке.
Полезные веб-сайты
www.africanelections.tripod.com – Ценная электоральная статистика по странам Африки.
www.afrobarometer.org – Обзор того, что думают рядовые африканцы.
www.commissionforafrica.org – Содержатся данные, указывающие на необходимость расширения помощи африканским странам.