ность конгресса участвовать в решении вопросов о «времени, месте и порядке избрания сенаторов и представителей»7 (ст. I, разд. 4 конституции), Верховный суд еще в 1880 году признал за конгрессом право на принятие законодательных актов в целях борьбы с махинациями и другими противоправными действиями в ходе парламентских выборов; позже сюда была отнесена и борьба с коррупцией. При этом, как уточняют Д. Адамани и Дж. Агри, под борьбой с коррупцией (corrupt practices) юристы понимают не только борьбу со взяточничеством и иными подобными действиями, но и регулирование вопросов финансирования выборов в целом8. В первой половине XX века отмеченные полномочия конгресса были распространены также на президентские выборы и — учитывая специфику американского избирательного процесса — на праймериз. Под все действия федеральной законодательной власти в области регулирования частных взносов и пожертвований в политических целях, таким образом, была подведена необходимая конституционная база.
Кроме того, американская конституция (ст. I, разд. 8) наделяет конгресс правом на принятие всех необходимых законов по обеспечению деятельности федерального правительства, что тоже активно используется буржуазными теоретиками. «Если другие разделы конституции не содержат специальных оговорок в отношении прав (конгресса. — В. Д.) на законодательное регулирование проблем финансирования избирательных кампаний, — отмечают Д. Адамани и Дж. Агри, — такое регулирование может рассматриваться как «необходимое» для осуществления полномочий конгресса в области избирательного права, а также как гарантия республиканской формы правления»9.
Наконец, в ряде случаев конституционная правомерность законодательного ограничения частных пожертвований обосновывается ссылкой на XIV поправку к конституции, которая гласит, что ни один штат не может отказывать лицу, подчиненному его власти, «в равной для всех защите закона» и уполномочивает конгресс путем соответствующего законодательства обеспечить претворение данного положения в жизнь10. Отсутствие законодательного регулирования частных вкладов и пожертвований в ходе предвыборных кампаний, полагают некоторые американские исследователи, создает преимущества для богатых, тем самым лишая остальных граждан возможности равной защиты закона; иначе говоря, согласно данной логике, законодательство в области частного финансирования не только допустимо, но чуть ли даже не предполагается конституцией 11.
Наиболее распространенным аргументом со стороны противников ограничения частных пожертвований является ссылка на конституционно декларируемый принцип свободы слова, выражения различных мнений и точек зрения, участия в общественно-политической жизни. «Первая поправка (к конституции США; в ней как раз и идет речь о свободе слова. — В. Д.) запрещает установление законодательного максимума на политическую активность, которой может посвящать себя индивид» 12, — подчеркивается буржуазными теоретиками. Любое ограничение предвыборных пожертвований, следовательно, по их мнению, недопустимо.
Возражение, бесспорно, серьезное, тем более что основывается оно на традиционном для буржуазного общества принципе свободы частной инициативы. В данной связи особый интерес представляет контраргументация со стороны буржуазных специалистов — сторонников законодательного регулирования частных пожертвований, которые вынуждены признать относительный характер декларируемых прав и свобод, возможность их ограничения со стороны государственной власти. При этом иногда упоминаются даже решения Верховного суда США, допускающего подобные ограничения в «настоятельных», «первостепенных», «крайне необходимых» или «доминирующих» государственных интересах. Кроме того, для большей убедительности делаются оговорки, что данные законодательные меры в рассматриваемой области направлены не столько на ограничение тех или иных свобод граждан (другими словами, все той же свободы частной инициативы), сколько на обеспечение решения важных политических задач: предоставление конгрессу возможностей борьбы с коррупцией, защита основополагающего права всех граждан на участие в голосовании, предотвращение злоупотреблений финансовыми средствами в ходе избирательных кампаний и др., то есть фактически уточняются «доминирующие» государственные интересы.
Такая точка зрения сама по себе весьма показательна. Она исходит из общей характерной для империалистической стадии развития капитализма постановки вопроса, возросшего внимания к общеклассовым интересам буржуазии, которым в целях стабилизации и укрепления системы буржуазных институтов власти нередко отдается предпочтение перед частными интересами. Разумеется, в демагогических, маскировочных целях данные общеклассовые интересы буржуазии выдаются за якобы социально нейтральные, общегосударственные интересы, что приводит к мистификации сущности современного империалистического государства. Эти изменения, собственно, и стоят за решениями Верховного суда США, стремящегося приспособить конституционную структуру к новой исторической обстановке, создать — путем соответствующей трактовки нормативных положений двухвековой давности, и в частности за счет расширенного толкования круга компетенции конгресса, — необходимый правовой механизм для более эффективной защиты классовых интересов крупного бизнеса.
Сказанное не означает, что проблема конституционной правомерности ограничения частных взносов и пожертвований в буржуазных странах окончательно решена и отошла на второй план. Она не потеряла и в силу своей специфики не может потерять актуальность. Время от времени в тех или иных странах этот вопрос вновь оказывается в центре внимания, подтверждением чему может служить неослабевающая активность органов конституционного надзора, особенно в США и ФРГ, периодически возвращающихся к своим прежним решениям, уточняя, дополняя, а то и пересматривая их, причем порой даже в диаметрально противоположном направлении. И это неудивительно. Рассматриваемая проблема находится на стыке частных и общеклассовых интересов буржуазии и, следовательно, всегда будет использоваться теми или иными экономическими или политическими силами как своего рода козырь в междоусобной борьбе. Иначе говоря, любой крупный политический скандал, любая вскрывшаяся финансовая предвыборная афера почти неизбежно будут сопровождаться разговорами о правомерности существующих ограничений, тех или иных их аспектов, попытками пересмотра действующего законодательства в сторону его ужесточения или, напротив, ослабления в зависимости от потенциала и авторитета замешанных в скандале сил.
Острота и сложность решения общетеоретических, принципиальных вопросов отразились на практике развития соответствующего законодательства, отдельных его форм и направлений в попытках ограничить злоупотребление финансовыми средствами воздействия в политической области. Каждое из таких направлений имеет свою специфику, отличаясь и общим подходом к решению проблемы, и своеобразием технико-юридического механизма регулирования денежных поступлений, и, разумеется, степенью своей эффективности.
Законодательство об ограничении частных взносов и пожертвований подходит к решению проблемы посредством регламентации политической активности прежде всего избирателей, а также юридических лиц, представляющих интересы вполне определенной категории избирателей. Теоретически подобный подход наиболее рационален, позволяет взяться как бы за «корень зла»: именно средства избирателей и юридических лиц, представляющих их интересы, являются основным источником денежных поступлений в партийные кассы и именно с действиями избирателей, стремящихся обеспечить дополнительные финансовые преимущества для «своей» партии, связаны основные махинации и аферы. Разумеется, речь при этом идет лишь о наиболее состоятельных избирателях, о представителях крупного бизнеса.
Регламентируя размеры частных пожертвований, буржуазный законодатель ставит перед собой различные конкретные задачи. Прежде всего он стремится урегулировать общую проблему — ограничение роли денег в политической жизни, возможностей злоупотребления ими — путем лимитирования поступления средств на политические нужды. Законодательство пытается регулировать как бы пропускную способность механизма поступления денег в партийные фонды, контролируя их движение на том этапе, когда предоставляемые состоятельными избирателями они превращаются в средство борьбы за политический капитал.
Кроме того, буржуазный законодатель формально задается целью в известной мере выравнять положение избирателей; смягчить очевидное, подрывающее доверие к буржуазным институтам власти со стороны народных масс различие между реальными возможностями горстки состоятельных избирателей и их основной массой. «Предвыборные пожертвования подобны налогу при регистрации избирателей, — откровенно констатируют Д. Адамани и Дж. Агри. — Благодаря им голоса граждан с различным состоянием по своему весу очень различны. Они ставят менее состоятельных избирателей в дискриминационное положение как класс»13. Эту-то дискриминацию и призваны приглушить законодательные меры, пытающиеся поддержать традиционные принципы представительного правления, сформулированные в эпоху буржуазных революций. При этом, как считают буржуазные политологи, отмеченные меры, очевидно, тем эффективнее, чем ниже допустимые пределы пожертвований: в идеале такие пределы должны соответствовать доходам основной массы избирателей, то есть составлять сумму, которую при желании мог бы себе позволить выделить для политических целей избиратель со средним заработком.
В меньшей степени данный вид законодательства обращен к кандидатам, к самим политикам, претендующим на выборные должности, хотя, конечно, определенное воздействие на них также оказывается. Осуществляется оно в двух аспектах.
С одной стороны, введение ограничений на частные пожертвования призвано лимитировать поступаемые в распоряжение кандидатов финансовые средства. Теоретически это должно было бы содействовать некоторому выравниванию шансов кандидатов, поддерживаемых крупным бизнесом, и кандидатов, пользующихся авторитетом у избирателей со средним достатком; практически же при этом лишь несколько осложняется процедура сбора средств для первых, зачастую находящих возможности обходными путями компенсировать потери.