С другой стороны, законодательство затрагивает наиболее состоятельную часть кандидатов и непосредственно, так как порой ограничивает использование личных или семейных средств в политических целях, то есть подрывает те материальные преимущества, которыми располагают многие кандидаты просто потому, что они имеют солидный капитал. Попытки ряда буржуазных теоретиков обосновать неправомерность распространения ограничений в сфере частных пожертвований на личные средства кандидатов первоначально успеха не имели; впоследствии, правда, в США, например, взяла верх именно эта точка зрения14.
Наконец, в числе задач, решаемых с помощью законодательного регулирования частных пожертвований, некоторые буржуазные специалисты указывают на возможность обеспечения большей самостоятельности, независимости лиц, занимающих выборные государственные посты: ведь по самому замыслу одна из основных идей законодательства — снижение возможности оказывать влияние на депутатов со стороны крупного бизнеса. Разумеется, речь в данном случае может идти лишь о конкретных формах влияния, о частных взаимоотношениях между конкретными депутатами и бизнесменами, но не о влиянии в более общем, социально-политическом плане, ибо буржуазные депутаты сами представляют собой господствующий класс. «Дело не в преобладающем влиянии, — резонно замечают по данному поводу Д. Адамани и Дж. Агри, — так как кандидаты сами представляют собой зажиточные слои; дело в непропорционально широком охвате избирателей, открывающемся для небольших групп состоятельных граждан, поддерживающих перспективного кандидата»15. Одна из задач законодательства, таким образом, сводится к попыткам ограничения этой диспропорции, равно как практики откровенной покупки депутатов ведущими фирмами и корпорациями, парализующей деятельность депутатов, подчиняющей их узкоэгоистическим частным интересам, что может негативно отразиться на общеклассовых интересах буржуазии.
Неплохая сама по себе идея законодательного ограничения частных пожертвований связана, однако, с серьезными технико-юридическими сложностями. Определение максимально допустимого, пусть даже достаточно низкого, предела частных взносов еще не решает проблемы. Будучи ограниченным в возможностях прямой помощи своим кандидатам, частный капитал, как правило, находит косвенные, обходные пути: создаются многочисленные комитеты поддержки тех или иных кандидатов и заинтересованные лица вносят предельно допустимые суммы в каждый из таких комитетов; помощь «своему» кандидату оказывается через партийные организации различного уровня; взносы делаются отдельно многочисленными членами одной богатой династии; помимо сделанного «официального» взноса выделяются средства для прямого покрытия предвыборных расходов кандидата и т. п.
Иначе говоря, лишь комплексный подход, совокупность взаимоувязанных, согласованных мер, охватывающих проблему в целом, предусматривающих соответствующие барьеры и на многочисленных обходных путях, могли бы обеспечить известную практическую эффективность нормативных установок. Но разработать такую систему мер оказывается технически достаточно сложно, тем более при крайней непоследовательности буржуазного законодателя в данных вопросах.
Отсюда — нередко встречающееся пессимистическое отношение к подобному законодательству. «Мы не можем предложить эффективного средства, обеспечивающего реализацию рекомендаций (об ограничении частных пожертвований. — В. Д.) — констатировала, например, одна из специальных комиссий в США по проблемам финансирования избирательных кампаний, — и мы не склонны рекомендовать то, что, по нашему мнению, не может быть реализовано»16. А заместитель генерального прокурора США Р. Клиндайнст в 1971 году прямо характеризовал соответствующее законодательство как «неэффективное, нереалистическое, нереализуемое» 17. Эти оценки рельефно отражают внутреннюю противоречивость стоящей перед буржуазным законодателем проблемы.
Отсюда — сложности и задержки в становлении законодательства о частных пожертвованиях, а также бросающаяся в глаза его нестабильность, частые его пересмотры, исправления и дополнения, причем порой весьма существенные, связанные с отказом от уже введенных ограничений.
Несмотря на отмеченные трудности, идея законодательного ограничения частных пожертвований сегодня прочно утвердилась в политико-правовой практике большинства капиталистических стран. В США, например, соответствующие вопросы регулируются законом 1974 года о федеральных избирательных кампаниях (Federal Election Campaign Act)18; кроме того, почти в двух десятках штатов дополнительно имеется самостоятельное законодательство в данной области.
Федеральный закон предусматривает следующие ограничения для частных взносов и пожертвований:
— индивидуальная материальная поддержка того или иного кандидата в течение одного года не должна превышать 1 тыс. долл для каждого голосования (праймериз считаются самостоятельным голосованием). Пожертвования, сделанные предварительно, не в год выборов, рассматриваются как пожертвования, сделанные в год выборов;
— общая сумма пожертвований со стороны одного частного лица для всех кандидатов и их организаций в рамках одного года не должна превышать 25 тыс долл.;
— запрещается прямое покрытие предвыборных расходов кандидатов частным лицом в размера, превышающих 1 тыс. долл.;
— деловые, общественные и политические организации могут оказывать материальную поддержку в пределах 5 тыс долл. на одного кандидата при каждом голосовании (т. е разделы, при праймериз и при собственно выборах);
— взносы кандидатов из своих собственных средств на предвыборные цели ограничиваются 50 тыс. долл. для претендентов на президентское кресло, 35 тыс. и 25 тыс. долл. при выборах соответственно в сенат и палату представителей; помимо этих сумм члены семьи кандидата могут внести в фонд его избирательной кампании взносы из своих личных источников на общих основаниях, то есть в пределах 1 тыс. долл.;
— косвенные взносы и пожертвования не допускаются;
— запрещаются всякие пожертвования со стороны иностранцев;
— запрещаются все наличные взносы, превышающие 100 долл.;
— требуется, чтобы покрытие всех расходов (кроме самых незначительных) в сумме до 100 долл. осуществлялось чеками.
Данное законодательство, судя по его содержанию, достаточно развернуто и конкретно. Предусматриваемый им «потолок» пожертвований достаточно низок в сопоставлении с традиционным размахом избирательных кампаний США, существенно ниже, чем в большинстве ранее принимавшихся нормативных актов. В нем едва ли не впервые уделяется внимание вопросам эффективности нормативных положений и даже намечаются отдельные элементы соответствующего правового механизма (запрещение крупных наличных взносов, прямой оплаты предвыборных расходов, косвенных форм материальной помощи и т. д.).
Несколько иначе подходит к решению вопроса западногерманское законодательство. Основной акцент в данном случае делается не столько на сами пределы допустимой материальной поддержки политических партий и их кандидатов в ходе выборов, сколько на исключение возможности негласного, скрытого их финансирования со стороны частных лиц и организаций, особенно в крупных размерах. Закон о политических партиях 1967 года, регулирующий рассматриваемые проблемы, предусматривает, в частности, в случаях, когда размеры частных поступлений в фонды партии от одного лица или организации в течение календарного года превышают 20 тыс. марок, обязательное указание имени лица, делающего взнос (или название организации), его адреса, а также размера самого взноса. Эти данные включаются в ежегодные отчеты партий, представляемые председателю бундестага и публикуемые в официальном издании парламента. Вопрос о пределах допустимых пожертвований также затрагивается в законодательстве ФРГ, но решается он, в отличие от американской практики, скорее косвенно, нежели в форме прямых нормативных предписаний: фиксируется допустимый предел пожертвований, освобождаемых от налогообложения, и это неизбежно приводит к их сокращению, так как пожертвования сверх оговариваемых лимитов становятся материально слишком обременительными.
Сравнительно четче регламентируются в ФРГ формы косвенной поддержки партий со стороны частных лиц и организаций. Любые услуги, «не возмещающиеся эквивалентной взаимной услугой», а также действия, «посредством которых осуществляется агитация за ту или иную партию», западногерманское законодательство (разд. V, § 26 закона о политических партиях) совершенно определенно классифицирует как «поступления». А это юридически обязывает включать их — если стоимость «услуг» в каждом отдельном случае превышает 1 тыс марок — в свои ежегодные отчеты. Подобная постановка вопроса стремится перекрыть некоторые обходные пути, которыми широко пользуются бизнесмены в США, предоставляя, например, в распоряжение «своих» кандидатов бесплатно либо за чисто символическую плату помещения, транспортные средства, телефонную связь, вспомогательный технический персонал, почтовые отправления на многие сотни тысяч долларов и т. п. Те же цели преследует и фиксируемое законом (разд. V, § 27) требование включать в финансовый отчет сведения о всех кредитных поступлениях, размеры которых превышают 1 тыс марок и которые не погашены до конца текущего финансового года: списание кредитных задолженностей со стороны кандидатов или партийных организаций, как известно, также нередко используется частным капиталом как одна из форм их косвенной материальной поддержки.
Западногерманский опыт используется в законодательной практике Австрии. Австрийский закон о политических партиях 1975 года предусматривает гласность всех взносов в партийные фонды, превышающих 30 тыс. марок в течение календарного года. Косвенная агитационно-пропагандистская помощь в ходе избирательных кампаний, согласно закону, засчитывается как форма материальной поддержки партий, получающих от этого выгоду. Правда, в отличие от законодательства ФРГ, австрийский закон (ст. 4, § 7) допускает возможность не учитывать подобную помощь, если партия сможет