ра сделанного пожертвования, которое в таком случае не может превышать 25 долл. (для супругов — 50 долл.). Данные квоты установлены законом о доходах (Revenue Act) 1971 года; в конце 1974 года они были удвоены. Согласно данному законодательству, избиратель может, например, внести в партийный фонд 100 долл, при личных расходах лишь в 50 долл. — остальные 50 долл. вернутся к нему в форме налогового кредита, то есть фактически будут предоставлены партии государством. Специфика инструмента налоговых льгот как скрытой формы государственного финансирования партий при этом прослеживается весьма отчетливо.
Возлагавшихся на нее надежд в целом реформа, однако, не оправдала Она не обеспечила массового притока мелких пожертвований. Общая доля избирателей, сделавших пожертвования в 1972 году (в ходе первой избирательной кампании после введения нового законодательства), составила примерно 12 %, то есть осталась на том же уровне, что и при предыдущих выборах: правом на вновь предоставленные налоговые льготы воспользовалось менее 4 % налогоплательщиков. Попытки подобным методом подхлестнуть политическую активность населения и, главное, втянуть широкие слои рядовых избирателей в механизм финансирования буржуазных партий окончились неудачей.
Не удалось ликвидировать и диспропорцию в общем размере поступлений (предопределяющем степень воздействия на предвыборную борьбу) от богатых и малообеспеченных избирателей. Это исключалось механизмом налоговых льгот, обеспечивающим в силу самого характера налоговой системы привилегии для более богатых. «Богатому налогоплательщику политические пожертвования обходятся дешевле, чем бедному, — признают Д. Адамани и Дж. Агри, — при аналогичной сумме личного вклада богатый налогоплательщик может оказывать большее политическое влияние, чем менее состоятельный налогоплательщик»10. Согласно статистике, новыми налоговыми поблажками в основном воспользовались лица с высоким уровнем доходов, которые и без того делают наиболее частые и наиболее крупные пожертвования, активно воздействуя на предвыборную борьбу.11
Гораздо более результативными оказались налоговые меры, адресованные к зажиточной части населения, призванные обеспечить приток крупных вложений. Приняты они были в 1972 году в форме двух административных решений Службы внутренних доходов (Internal Revenue Service)
Одно из этих решений устанавливало, что каждый из политических комитетов, создаваемых для поддержки кандидатов, считается самостоятельным и независимым, если его состав хотя бы на треть не дублирует состава других комитетов, поддерживающих одного и того же кандидата. Пожертвования в фонды каждого из таких комитетов в пределах до 3 тыс. долл. освобождаются от налогообложения. Эпидемия создания подобных комитетов моментально охватила всю страну — только в поддержку Р. Никсона было создано до 650 комитетов12. Дробя взносы мелкими (до 3 тыс. долл.) частями и передавая их различным комитетам, крупные бизнесмены получили возможность передавать «своим» партиям и кандидатам большие суммы, существенно преумножаемые благодаря «экономии» на налогах. Так, мультимиллионер Р. Скейф передал в фонд избирательной кампании Р. Никсона в 1972 году 990 тыс. долл., распределив их между 330 политическими комитетами; при этом «экономия» на налогах составила до 590 тыс. долл. Владелец страховых компаний из Чикаго К. Стоун предоставил республиканской партии мелкими частями до 2 млн. долл.; при единовременном взносе аналогичной суммы ему пришлось бы потерять в виде налогов почти 1,4 млн. долл.
Другое решение касалось политических пожертвований, осуществляемых не непосредственно в деньгах, а в акциях. При передаче акций политическому комитету, согласно этому решению, должна учитываться их покупная стоимость, которая, как правило, гораздо ниже их последующей рыночной стоимости. Реализуя полученные таким образом акции по рыночным ценам, политические комитеты получали пожертвования, фактически многократно превышающие номинально фигурирующие в отчетах суммы[5]. А их доноры, в свою очередь, опять же «экономили» на налогах, поскольку в каждом случае номинальная стоимость одновременно передаваемых акций не превышала допускаемого лимита в 3 тыс. долл.
Обе отмеченные меры носили столь откровенно классовый характер, столь прямолинейно служили интересам крупного бизнеса и, главное, сразу же привели к столь широкомасштабным и очевидным финансовым махинациям, заметно отразившимся на объеме предвыборных расходов, что от них вскоре пришлось отказаться. Решение, касающееся пожертвований в акциях, годом позже было отменено самой Службой внутренних доходов, а решение о политических комитетах в 1974 году аннулировано окружным судом федерального округа Колумбия; при этом суд, отмечая противозаконность дробления пожертвований, признал возможным, опять же в угоду монополистическому капиталу, ввести налогообложение расчлененных сумм лишь с момента судебного постановления — 7 июня 1974 г.
Говоря об экспериментах с использованием механизма налоговых льгот в США, нельзя не сказать о системе «однодолларового налогового отчисления» (a dollar check-off system). Соответствующая идея, предложенная бывшим председателем финансового комитета сената Р. Лонгом, первоначально была отражена в одном из законодательных актов (Foreign Investors Tax Act) 1966 года. Смысл ее сводится к тому, что каждый налогоплательщик, уплачивая налог, может сделать отметку об отчислении одного доллара в фонд президентской избирательной кампании. Из этих налоговых отчислений складывается сумма, которая впоследствии распределяется конгрессом между партиями, участвующими в президентских выборах, и покрывает их предвыборные расходы. Тем самым в американской законодательной практике, по сути дела, впервые была сформулирована идея государственного финансирования партий. В этом, собственно, и состоит основная заслуга рассматриваемого проекта.
Позже данная идея была подтверждена законом о доходах 1971 года и законом о финансировании президентских выборов (Presidential Election Campaign Act) 1972 года, который предлагал уже достаточно развернутое решение проблемы. В соответствии с этим законом:
— каждый гражданин, выплачивая налоги, мог по своему усмотрению сделать указание об отчислении одного доллара в фонд президентской избирательной кампании; более того, теперь он получил право адресовать эти отчисления конкретной партии — общий размер государственных субсидий отдельным партиям оказывался, таким образом, в прямой зависимости от их авторитета среди избирателей;
— собранные подобным путем средства должны передаваться кандидатам, а не непосредственно политическим партиям, как это предусматривалось законом 1966 года Данная корректировка имела принципиальное значение. Соответствующее положение закона 1966 года вызывало наибольшее недовольство и критику среди политических деятелей, включая руководство обеих партий. Оно не учитывало специфики механизма американских партий, могло, как опасались буржуазные специалисты, привести к трансформации традиционной системы (к ней исторически приспособлены все конституционные и политические институты), при которой первые роли в избирательном процессе отводятся кандидатам, а партийный аппарат остается как бы несколько в тени, но в то же время активно работает на кандидатов, всемерно содействуя их успеху;
— вводился принцип факультативности государственной помощи: за каждым кандидатом сохранялось право отказаться от бюджетных субсидий и проводить свою избирательную кампанию, полагаясь только на частное финансирование (данный принцип явился уступкой республиканцам);
— в случае если кандидат соглашался на государственное финансирование, фиксировался четкий «потолок» его предвыборных расходов — 15 центов на каждого избирателя, что составляло в 1972 году около 20,5 млн. долл.; причем не предусматривалось поправок на инфляцию. Правда, оговаривалась возможность дополнительных расходов (сверх указанного лимита) со стороны различных политических комитетов в пределах до 1 тыс. долл. — таким образом, обеспечивалось право на «свободу участия в политической жизни» для тех избирателей, которые хотели бы материально поддержать определенного кандидата, но не воспользовались ранее возможностью на отчисление одного доллара, так как не знали, что данное лицо будет выдвинуто в качестве кандидата.
Закон имел немало пробелов. Он касался лишь президентских выборов и ничего не говорил о выборах в конгресс; в ходе президентских выборов он предусматривал государственную финансовую помощь лишь на втором этапе избирательной кампании, полностью игнорируя праймериз; фиксируемый им «потолок» расходов был слишком занижен (достаточно отметить, что фактические расходы ведущих претендентов на пост президента в 1972 г. составили до 40 млн. долл. у демократов и почта 50 млн. долл. у республиканцев). Однако это лишь одна сторона вопроса Закон имел серьезные изъяны как инструмент использования налогового механизма, механизма косвенной поддержки партий со стороны государства.
Он отстранял от участия в финансировании партий тех избирателей, которые не платят налогов, так как не имеют доходов, другими словами, являлся дискриминационным в отношении наименее состоятельной часта населения (в 1972 г. таковых было свыше 18 млн., сегодня за официальной чертой бедности находятся уже более 35 млн. американцев). Он вынуждал избирателей оказывать поддержку партии задолго до того, когда станут известны выдвигаемые ею кандидаты, то есть содействовал дифференциации избирательного корпуса по партийной принадлежности, не согласуясь с отмеченными традиционными особенностями американского партийно-политического механизма. И главное, он не гарантировал необходимого объема государственной помощи, поскольку ставил ее в зависимость от действий избирателей, их готовности участвовать в системе налоговых отчислений. Последнее немаловажно, тем более что результаты первого обращения к подобной системе в 1973 году оказались малоутешительными: указание о долларовом отчислении сделало чуть более 3°с налогоплательщиков, что позволило собрать только 4 млн. долл. Переход к государственному финансир