Статья Вольштеттера имела такое же значение для стратегического анализа, как опубликованная под псевдонимом «Х» статья Кеннана в 1947 году — для политического анализа. Начиная с того времени дипломатия контроля над вооружениями концентрировала свои усилия на ограничении состава и операционных характеристик стратегических сил, чтобы снизить заинтересованность во внезапной атаке до минимума.
Но контроль над вооружениями породил собственные сложности. Предмет был до такой степени таинственный и понятный лишь посвященным, что только увеличивал тревоги как политиков, так и широкой общественности в целом. С одной стороны, излишне упрощался характер проблемы. Решение начать ядерную войну стали бы принимать не ученые, знакомые с этим оружием, а обеспокоенные политические лидеры, знающие, что малейший просчет разрушит их собственное общество, если не цивилизацию вообще. Ни одна из сторон не обладала оперативным опытом, относящимся к новой технике, для того, чтобы взять верх в ядерной войне, надо было бы одновременно запустить тысячи ядерных боеголовок. Однако за весь период холодной войны Советский Союз ни разу не испытывал более трех ракет одновременно, а Соединенные Штаты ни разу не запустили даже одной ракеты из шахт оперативного назначения (потому что американские шахты оперативного назначения были расположены в центре страны, и Вашингтон боялся возникновения лесных пожаров в случае падения на землю испытательной ракеты. Что уж тут говорить о какой-либо уверенности).
Таким образом, опасность внезапного нападения фактически была преувеличена обеими группировками с противоречивыми требованиями: теми, кто хотел значительного увеличения военного бюджета, чтобы уберечься от опасности внезапного нападения, и теми, кто пугал опасностью внезапного нападения для того, чтобы урезать военный бюджет. Поскольку вопросы были настолько сложны, выигрывал тот, кто умел говорить с большей убедительностью. При этом эмоции были таким глубокими, что даже трудно было сказать, пришли ли эксперты к своим выводам в результате научной проработки вопроса или воспользовались наукой, чтобы подкрепить заранее принятые решения относительно желаемых выводов, — чаще преобладало как раз последнее. Можно было только пожалеть политиков, которые становились заложниками советов ученых с широчайшим разбросом мнений, посвятивших больше лет на изучение ядерных проблем, чем политики имели часов, отпущенных на их рассмотрение. Дебаты по поводу таких тайных материй, как уязвимость, точность попадания и предсказуемость результата, приобрели запутанный характер средневековых диспутов по вопросам теологии, будучи на самом деле заменителем долговременных философских разногласий, относящихся еще к первым дням появления концепции сдерживания.
Во время напряженнейших дебатов по вопросам контроля над вооружениями в 1970-е годы консервативные критики предупреждали о ненадежности советских руководителей и враждебности советской идеологии. Защитники контроля над вооружениями подчеркивали роль соглашений по контролю над вооружениями в деле создания общей атмосферы ослабления напряженности в отношениях, независимо от конкретных достоинств отдельных соглашений. Это был старый спор между «теологами» и «психиатрами», обрядившийся в технологические одежды.
Первоначально контроль над вооружениями был просто привит на теорию сдерживания. Опора на политику с позиции силы была подкреплена концепцией контроля над вооружениями, которая имела целью сделать сдерживание менее опасным. Со временем стало очевидно, что контроль над вооружениями делал сдерживание более длительным. Все реже и реже говорили о политическом урегулировании, и все меньше делалось попыток вести по этому поводу переговоры. И действительно, чем безопаснее представлялся мир тем, кто занимался контролем над вооружениями, тем меньше причин находили государственные деятели для того, чтобы покидать насиженные позиции и бросаться в неизведанные моря политического урегулирования.
Кризисы возникали и проходили. Отдельные вспышки имели место от Юго-Восточной Азии до Карибского моря и Центральной Европы, но обе стороны, казалось, ждали, когда произойдет более или менее автоматический крах оппонента под воздействием исторической эволюции. А в перерыве, пока не станет ясно, чья точка зрения на историческую эволюцию победит, жизнь будет сделана более терпимой путем переговоров по контролю над вооружениями. Похоже на превращение международной обстановки в застой: политическая доктрина (сдерживание) не давала ответа по поводу гонки вооружений, а стратегическая теория (контроль над вооружениями) не содержала в себе решения политического конфликта.
В такой атмосфере Никсон вступил в должность и сразу же испытал на себе давление со стороны конгресса и средств массовой информации. От него требовали как можно скорее приступить к переговорам с Советами по контролю над вооружениями. Он же не имел никакого желания заниматься дипломатической деятельностью, как будто ничего не произошло менее чем полгода назад, когда советские войска оккупировали Чехословакию. Как минимум он не хотел допускать, чтобы контроль над вооружениями превратился в выход для советского экспансионизма. Команда Никсона решилась выяснить, можно ли использовать советскую готовность успокоить эту администрацию, которую советская сторона считала более сильной по сравнению с предыдущей, — и, следовательно, представляющей большую угрозу для советских интересов, — для того, чтобы добиться советского сотрудничества в устранении угрозы Берлину, в ослаблении напряженности на Ближнем Востоке и, что самое главное, в деле окончания войны во Вьетнаме. Этот подход был назван «увязкой», и он приобрел очень спорный характер.
Одна из главных задач, стоящих перед государственным деятелем высшего уровня, состоит в том, чтобы понять, какие вопросы действительно связаны друг с другом и как ими можно воспользоваться, чтобы усилить свою позицию по каждому из них. В большинстве случаев политик не обладает большими возможностями выбора; в конце концов, события связывает друг с другом реальность, а не политика. Роль государственного деятеля заключается в том, чтобы распознать взаимосвязь там, где она существует на деле, — другими словами, создать цепь поощрений и санкций для достижения наиболее благоприятного результата.
Эти взгляды Никсон отразил в письме членам кабинета, занятым национальной безопасностью, 4 февраля 1969 года, то есть через две недели после принесения присяги при вступлении в должность президента:
«…Я действительно верю в то, что кризис или конфронтация в каком-то одном месте и реальное сотрудничество в каком-то другом не могут продолжаться одновременно. Я понимаю, что предыдущая администрация придерживалась того мнения, что если у нас появляется общий интерес по какому-либо вопросу совместно с СССР, то мы должны стремиться к достижению соглашения и пытаться оградить его по мере возможности от превратностей конфликтных ситуаций в каких-то других сферах. Это вполне применимо к таким многочисленным двусторонним и реальным делам, как культурные и научные обмены. Но в том, что касается критических проблем нынешнего времени, я считаю, что мы должны стремиться к продвижению на достаточно широком фронте, чтобы дать понять, что мы видим определенную взаимосвязь между политическими и военными проблемами»[1005].
Дебаты по поводу «увязки» продолжались так долго, что смогли скрыть всю простоту основополагающих предложений команды Никсона. Холодная война представляла собой отношения противоборства между двумя сверхдержавами. Никсон сказал не больше, — но также и не меньше — того, что, с его точки зрения, было бы абсурдным выбирать для улучшения ситуации одну область взаимоотношений и продолжать конфронтацию во всех остальных. Избирательный подход к ослаблению напряженности представлялся для Никсона и его советников стратегией, гарантированно подрывающей позиции демократических стран. Не было смысла в том, чтобы такой сложный и загадочный вопрос, как контроль над вооружениями, использовать как лакмусовую бумагу для определения перспектив мира, в то время как советское оружие подпитывало конфликт на Ближнем Востоке и убивало американцев во Вьетнаме.
Концепция «увязки» столкнулась со штормами во внешнеполитическом сообществе. Американский внешнеполитический аппарат в основном укомплектован людьми, посвятившими себя тому, что в американском обществе считается неординарной карьерой, ради возможности провозглашать и претворять в жизнь свои взгляды по поводу лучшего из миров. Более того, их мнения оттачиваются системой, в которой политика рождается в результате бюрократических схваток, которые, как позднее подчеркивал государственный секретарь Джордж Шульц, никогда не находят своего решения. Разбитая на группы конкретных, а по временам изолированных друг от друга инициатив, касающихся в высшей степени специфических проблем, американская внешняя политика весьма редко трактуется с точки зрения какой-либо обобщающей концепции. У специальных ведомственных методов имеется много — и все более страстно увлеченных своим делом — представителей, чем они есть у обобщающей стратегии, у которой вообще может и не быть сторонников. Нужен, как правило, невероятно сильный и решительный президент, знающий все вашингтонские ходы и выходы, чтобы сломать эту традицию.
Попытка Никсона увязать начало переговоров по стратегическим вооружениям с прогрессом по политическим вопросам шла вразрез со страстной убежденностью специалистов по контролю над вооружениями, которые жаждали ограничить гонку вооружений, и кремленологами, которые были убеждены в том, что американская внешняя политика должна укреплять позиции кремлевских «голубей» против кремлевских «ястребов» в их предполагаемых политических спорах. Бюрократия урезала очерченную в письме президента политическую линию, провозгласив контроль над вооружениями как самоцель и преднамеренно организовав утечку информации в прессу. Хотя эти сведения никогда не были «санкционированы», они также никогда не были и дезавуированы. 18 апреля 1969 года в «Нью-Йорк таймс» «официальные лица» описывали соглашения по вопросам вооружений с Советским Союзом как «первостепенную цель внешней политики Никсона»